Европейский союз: итоги — 2015 и перспективы — 2016 года

В преддверии 2016 года Европейский союз, по-прежнему, стоит перед значимыми вызовами, которые пока не находят окончательного решения. Мы помним, что год начался с громкого террористического акта в Париже — расстрела 7 января исламистскими террористами редакции сатирического издания Charlie Hebdo. «Мы все — Шарли». Год завершается под еще более резонансный теракт все в том же Париже и все тех же джихадистов, пусть пришли они с другого поля. Между двумя терактами лежит начало крупнейшего кризиса нелегальной миграции. Один миллион беженцев и экономических мигрантов попали незаконно на территорию Евросоюза в этом году. А между тем, акты исламского терроризма прямо связаны с процессом инокультурной миграции в Евросоюз масс населения из исламского мира Ближнего Востока и Северной Африки. Ряд комментаторов даже сравнил миграционные события 2015 года в Европейском союзе по исторической аналогии с эпохой упадка Римской империи в IV веке. Обрушению империи тогда предшествовало массовое переселение в ее пределы «варварских» народов. Но и в ближайшей исторической перспективе европейцы хорошо знакомы с примерами обрушения полиэтнических и поликультурных государственных образований: Австро-Венгерской империи Габсбургов, Советского Союза и Югославии.

В текущем году ситуация с единством Евросоюза обострилось из-за фронды Великобритании. Из Лондона требуют изменить правила игры в Евросоюзе. В противном случае британцы угрожают выходом. Выход Великобритании из ЕС может быть оформлен на референдуме, который пройдет до начала 2017 года. Лидер правого Национального фронта во Франции Марин Ле Пен в связи с этим недавно заметила, что, если Великобритания покинет Евросоюз, то это станет для него событием, подобным падению Берлинской стены. Здесь еще одна историческая аналогия с намеком на грядущий распад Евросоюза. Если Великобритания создаст прецедент референдума на тему членства Евросоюза, то избиратели в других государствах-членах могут потребовать у себя проведения аналогичных референдумов.

В 2015 году в очередной раз перед ЕС встала проблема финансовой стабильности. 25 января греки устроили бунт против финансовой и экономической политики Евросоюза, проголосовав за радикальную левую партию. На выборах 2015 года в Греции, Португалии и Испании евросоюзная финансовая политика жесткой экономии, а вместе с ней и германское лидерство, были поставлены под сомнение избирателей. В июле 2015 года греческий кризис продемонстрировал внутренние противоречия в ЕС. Греция стала полем битвы различных экономических базовых концепций, но также и тестом на способ эффективного банкротства. Кроме того, очередной кризис вокруг греческих долгов вновь намекнул на то, что проблема евро не может быть решена, если Европа имеет общую валюту, но не имеет общей финансовой системы.

Под сомнение поставлен стратегический социально-экономический курс. Недавние испанские выборы в очередной раз продемонстрировали, что те, кто в правящих сферах стоял и стоит в рядах сторонников политики жесткой бюджетной экономии, потом обязательно теряют посредством своих избирателей свои управляющие кабинеты. В нынешней конфигурации Европейский союз статистически является экономической супердержавой, но при этом он семь лет не может преодолеть разрушительные последствия глобального экономического кризиса 2008 года. Экономический рост в Евросоюзе является вялым и неравномерным, учитывая растущий разрыв между относительно процветающим севером и отягощенным долгами югом. Экономика еврозоны на фоне дефляции по-прежнему показывает крайне медленный рост. Так, например, валовой внутренний продукт 19 государств еврозоны в 2014 году был меньше, чем в 2007 году, т. е. до начала кризиса. Поэтому хроническая безработица ослабляет социальные институты и снижает образ жизни в ЕС.

Из-за экономических проблем внутренняя миграция в Евросоюзе между бедными и богатыми европейскими странами дополнительно дестабилизируют ситуацию. Идет значительный переток квалифицированных кадров, отток молодежи. Кроме того, внутриевропейские мигранты понижают стоимость труда на национальных рынках неквалифицированного труда в богатых странах.

Одновременно летом и в начале осени 2015 года на фоне внутренних внешние противоречия Европы стали еще более острыми. Миграционный кризис поразил ЕС в самую душу и продемонстрировал, что он в значительной степени не подготовлен к нему. Мусульманские мигранты представляют угрозу «европейским ценностям» — идеалам толерантности и мультикультурализма. Вопрос о квотах беженцев показал неготовность восточных членов Евросоюза к безусловному доминированию Германии. Повсюду стали расти рейтинги в худшем случае у крайне правых, в лучшем — у евроскептиков. Показательно, что, если в предшествующие годы самой любимой куклой для демонстративного битья был авторитарный премьер Венгрии Виктор Орбан, то после начала миграционного кризиса в заголовках новостей он переместился на «позицию нормальности».

Шенген ярко продемонстрировал, что устранение внутренних границ не ликвидирует разногласия между странами. Главным защитником европейской открытости в 2015 году стала канцлер Германии Ангела Меркель, но и она сполна заплатила политическую цену за это. Позиции германских националистических радикалов в рейтингах стали укрепляться, а поддержка Меркель снизилась. Она стала объектом критики даже в собственной партии. В конечном итоге не прошел и месяц после начала острых дебатов, как Германия объявила о пограничных ограничениях на мигрантов, въезжающих в страну.

Третий по значимости вызов ЕС коснулся отношений с Россией. Два столпа внешней политики Евросоюза — взаимодействие с Россией и поддержание стабильности на европейской периферии, продолжали шататься в 2015 году. Украина оказалась в глубоком кризисе и стала в центре противостояния между Европейским союзом и Россией. Взаимодействие с Россией еще более осложнилось после того, как она в конце сентября осуществила прямое военное вмешательство в Сирии, усугубляя, на взгляд многих деятелей ЕС, кризис беженцев, который окончательно стал доминировать в европейской повестке дня.

В случае с Украиной европейцы рассчитывали при помощи своей мягкой силы организовать под себя экономическую периферию на своих собственных условиях. В итоге получилось плохо и даже хуже, поскольку кризис затронул глубины континентальной геополитики. Ранее Европа (читай Германия) проводила по отношении к России внешнюю политику, исходившую из условия, что экономическая взаимозависимость обеспечивает международную политическую стабильность. Россия продавала газ в Европу. Европа продавала в Россию готовые товары. Однако украинский кризис вернул геополитическое соперничество России и Европы в регион, поскольку новые государства-члены, такие как Литва и Польша, рассматривают европейскую интеграцию Украины в качестве приоритета собственной безопасности. Однако гарантии этой безопасности «новые европейцы» ищут отнюдь не в Берлине, а за океаном — в Вашингтоне, в США. Тем не менее, и «старые европейцы» рассматривают активность России в украинском кризисе в качестве вызова будущему Евросоюза. Они полагают, что Россия Путина стремится к историческому и геополитическому реваншу.

Все эти вышеназванные «опасные» темы обсуждались на последнем в этом году саммите Европейского союза 17 и 18 декабря 2015 года. Это был двенадцатый по счету саммит в 2015 году, и у глав государств и правительств стран Евросоюза к нынешнему Рождеству осталось не так уж много энергии для новых экстраординарных заседаний по ночам в Брюсселе. Совместный консультативный стиль принятия решений в Евросоюзе в условиях множественных кризисов стал демонстрировать пробуксовку и нерешительность в принятии решений. Благодаря этому, слабые и неадекватные институты ЕС стали объектом острой общественной критики. Несмотря на нее, европейские лидеры в 2015 году продолжали упрямо демонстрировать в евросоюзном управлении «высокое искусство» неразберихи в простой надежде, что ожидаемый подъем европейской экономики как-нибудь сам разрешит проблемы и наметит другие политические перспективы.

Брюссель со всех сторон упрекают за то, что Европейский союз, благодаря усилиям руководства ЕС, превращается в бюрократическую машину, и европейская демократия не работает на евросоюзном уровне. Верховные учреждения Европейского союза имеют обширные полномочия по регулированию всего и вся: от определения условий передачи данных в роуминге, до экологических стандартов и антимонопольных правил торговых сделок. Одновременно Европейская комиссия руководствуется в отношениях с государствами-членами базовым договором ЕС, между делом учитывая особую позицию ведущих государств-членов таких, как Франция или Германия. По этой и другим причинам центральным учреждениям Евросоюза часто не хватает власти, а через это — политической решительности и бюрократической эффективности, когда они сталкиваются с большими проблемами такими, как непредвиденные греческий кризис, всплеск миграции или противостояние с Россией по Украине. Национальные лидеры ЕС обычно вынуждены решать важнейшие вопросы на марафонских за полночь чрезвычайных заседаниях в Брюсселе. При этом, поскольку система является в комплексе неполной, то часто требуются обходные пути и всякие нелинейные хитрости для достижения цели.

Для многих в Европе подобный непрозрачный стиль управления подрывает доверие к европейскому эксперименту, призванному быть некоей универсальной моделью эталонной демократии.

На деле же существует базовая институционная структура Евросоюза, которая лишь имитирует систему сдержек и противовесов. Европейская комиссия сейчас примерно эквивалентна исполнительной власти. В качестве законодательной ветви власти должен функционировать Европейский парламент. Европейский совет призван согласовывать решения на национальном уровне и переносить их на евросоюзный. При больших и запутанных полномочиях верховных органов Европейского Союза совершенно отсутствует бюрократическая отчетность и ответственность. Не ясны и круг полномочий таких органов, как Европейский совет, Совет Европейского союза и Совет Европы. А пока под этими основными органами Евросоюза действуют аппараты сонма евросоюзной бюрократии. Но генерируемые ими общие процессы законотворчества и управления публично неуловимы и намеренно непрозрачны, что является одной из главных причин общего недоверия к системе. Обычные избиратели в странах Евросоюза не имеют ни малейшего представления о том, как работает Евросоюзная структура в Брюсселе. У Европейского союза нет единой Конституции, но зато есть череда различных соглашений и договоров, что делает существующую систему, похожей на конфедерацию. Возникает вопрос: в какую сторону следует идти от этого уровня отношений?

Экономический кризис 2008 года породил в Евросоюзе кризис суверенной задолженности, а вместе с ним и кризис общеевропейской валюты евро. В проблеме с массовой миграцией Евросоюз пожинает плоды катастрофических последствий «Арабской весны».

На деле два самых больших текущих кризиса Евросоюза — европейской валюты евро и миграции, при ближайшем рассмотрении имеют общие черты. Так, например, единая валюта и Шенгенская зона функционируют без возможности поддержания Брюсселем общих правил. Европейский союз функционирует, как союз суверенных государств с достаточно сложной системой согласования на основе консенсуса. Реакция на множественные кризисы Брюсселя — требование еще большей централизации. Естественный ответ на подобные вызовы является большая централизация и концентрация с введением в систему элементов федерализма. Так, например, кризис евро требует введение поста евросоюзного министра финансов с обязательным подчинением его решениям министерств финансов государств-членов еврозоны. Это порождает ряд проблем, в том числе, рост правого популизма в государствах-членах, который выдвигает идею борьбы с еще большей бюрократизацией евросоюзного управления в ЕС.

Проблема охраны Шенегена может быть решения созданием единой евросоюзной береговой и пограничной стражи, которая самостоятельно осуществляет охрану внешних границ Шенгена. В необходимых случаях европограничники должны вмешиваться в дела охраны Шенгенской зоны против воли правительств государств-членов.

Подобные естественные решения проблем требуют значительных и символически важных уступок национального суверенитета государств-членов в пользу Брюсселя. Однако, как оказалось, бюрократическому решению создания евросоюзного министерства финансов есть альтернатива, когда задействуется дисциплина финансового рынка. Если правительства или банки занимают слишком много, отвечать за это своими деньгами должны инвесторы. Подобное решение реализовано с осени 2013 года посредством скупки Европейским центральным банком избыточных долговых обязательств.

Заметим, что альтернативой евросоюзному пограничному ведомству могла бы стать процедура приостановки членства в Шенгене, если входящее в него государство не выполняет должным образом охрану на соответствующем периметре его границ.

Подобного рода решения устанавливают ответственность на государстве-члене без требования передачи суверенитета Брюсселю. Подобный способ решения проблемы будет означать снижение степени централизации Евросоюза. Таким образом, у централизации на самом деле есть альтернатива — децентрализация. На практике нужно просто сделать шаг или несколько назад в деле европейской интеграции. И шанс для подобного действия дает именно британское требование реформы Евросоюза, как условия дальнейшего пребывания Великобритании в уже преображенном ЕС.

Сейчас на исходе 2015 года, и все в руководстве ЕС и его государств-членов видят, что механизм Евросоюза не работает должным образом. Британские же требования дают конкретный повод для размышлений о реформе Евросоюза, раз путь дальнейшей интеграции в сторону федерализации закрыт. Реформы в ЕС назрели, и британское руководство дает Евросоюзу целый 2016 год для определения путей преобразования ЕС так, чтобы его главное достижение — Общий рынок остался, а неэффективные брюссельские институты были упорядочены с тем, чтобы они могли должным образом служить государствам-членам, а не заниматься сочинением бюрократических регламентов по всем возможным вопросам. В 2016 году реформа ЕС станет в повестку дня этой организации.

Европейская редакция EADaily