Экстренный саммит ЕС: беженцы и Турция, санкции и Россия, «Северный поток — 2» и Великобритания

17 и 18 декабря 2015 года в Брюсселе состоится последний в этом году и одновременно экстренный, т. е. внеплановый саммит ЕС. Необходимость экстренного саммита обусловлена рядом острых вопросов, стоящих перед Союзом. Будущий саммит сосредоточится на проблемах: миграции, борьбы с терроризмом, экономического союза, единого рынка, изменения климата, британских требований к реформе ЕС, войны в Сирии, санкций ЕС в отношение России и энергетической политики Евросоюза в связи с германо-российским проектом «Северный поток-2». Накануне этого саммита можно констатировать, что ни одна из экстраординарных проблем, стоящих перед Европейским союзом, не выбила его из колеи в этом году. Разумеется, не на все текущие вызовы ЕС ответил, но, тем не менее, проблемы как-то решаются, хотя и связанные с ними кризисы не отменяются и, в худшем или лучшем случае они откладываются. Ситуацию в Европе нельзя назвать напряженной, но весьма чувствительной к текущим проблемам. Стагнация экономического роста вполне терпима и к ней уже привыкли, если не возникает каких-либо экстраординарных проблем, будь то очередной дефолт Греции или миграционный кризис миллионного масштаба. Целый год в ЕС солидарность соревновалась с местничеством национальных государств-членов. Это касается и проблемы суверенного долга Греции, и миграционного кризиса. Новые вызовы — нелегальная миграция и террор в Париже продемонстрировали эрозию солидарности и подъем национального эгоизма в ЕС. Однако о расколе Евросоюза и его предстоящем говорить явно рано и неуместно

Проблема номер один 2015 года — это миллион беженцев и массовая инокультурная миграция в ЕС. Вопрос о квотах по распределению беженцев в очередной раз продемонстрировал разделение Европы на западную богатую и восточную бедную части. Восток Европы категорически против квот и допуска большого количестве беженцев на свою территорию. Неделю назад Словакия и Венгрия обратились в Европейский суд с требованием аннулировать количественные квоты на беженцев. Но Европейский суд не работает столь быстро, как требующая приема по квотам Европейская комиссия. Поэтому данное обращение носит для ЕС по большей части пропагандистский, чем практический характер. Даже неформальный представитель «Новой Европы» в высшем руководстве Евросоюза председатель Европейского совета Дональд Туск выступил накануне саммита против позиции по беженцам председателя Европейской комиссии Жана-Клода Юнкера и канцлер Германии Ангелы Меркель. Конфликта между Юнкером и Туском нет, зато трения налицо. Аналогичным образом можно расценить и разногласия по проблеме беженцев между Старой и Новой Европой. Раскола нет, а есть фронда. Старая Европа в ближайшее время попытается воздействовать на восточноевропейцев в вопросе квот мигрантов путем среднесрочного планирования финансовых субсидий ЕС, утверждение которых требует единогласия. На Польшу, Венгрию и Словакию попытаются воздействовать угрозой лишения их евросоюзных субсидий.

Итак, проблема беженцев привела к существенным разногласиям между странами ЕС. Поэтому проблему попытались сбросить вовне. После ноябрьского саммита ЕС и Турции проблема контроля за доступом в Евросоюз с ближневосточного направления возложена на Турцию. ЕС собирается платить Турции за роль привратника у своих ворот € 3,5 млрд. Кроме того, Турции обещано возобновление переговоров о вступлении в ЕС. 14 декабря, т. е. накануне саммита, Брюссель открыл новую экономическую главу для переговоров с Турцией. После подтверждения возобновления процесса турецкое руководство исключительно для внутреннего употребления и в интересах собственного престижа заговорило в Турции об ускоренном вступлении этой страны в Евросоюз.

Оборотной стороной кризиса беженцев стала проблема Шенгена, вернее — обеспечение контроля на внутренних национальных границах внутри его пространства. После новогодних праздников Швеция собирается восстановить контроль на своих границах с Данией. Дания, в свою очередь, опасаясь превратиться в «отстойник» для беженцев, стремящихся попасть в Швецию, собирается восстановить контроль на своих границах с Германией. Эффект падения по принципу домино Шенгена просматривается сейчас со скандинавского направления из стран, стоящих особняком в Европейском союзе. Канцлер Германии Ангела Меркель находится под серьезным давлением у себя дома, чтобы уменьшить и ограничить число мигрантов, требующих убежища в богатых странах Северной Европы. Закрытие скандинавского направления автоматически поднимает вопрос о восстановлении контроля на границах Германии. Единственная возможность для маневра здесь — на предстоящем саммите предстоит убедить Швецию сделать перекрытие ее границ внутри Шенгена временной мерой.

Пока что интегрирующая роль кризиса беженцев для ЕС просматривается лишь в одном мероприятии. К предстоящему саммиту Европейской комиссией представлен план превращение европейского пограничного бюро Frontex из вспомогательной и чисто офисной структуры в действующую пограничную стражу Евросоюза. Реформированный Frontex будет состоять из тысячи сотрудников, полутора тысячи резерва. Он будет иметь еще и собственную патрульную технику, включая катера и вертолеты. В подобном размере Frontex, разумеется, не сможет контролировать весь периметр Шенгена, но его резервные пограничники могут быть быстро развернуты на очередном угрожаемом направлении в течение трех суток.

Главным полем испытания реформированного Frontex для начала станет акватория Эгейского и Средиземного морей на подступах к Греции и Италии. Здесь первым европейским пограничникам предстоит действовать независимо от национальных пограничных органов этих стран. Греция и Италия в настоящее время являются самыми «популярными» точками входа мигрантов во внутренне пространство Шенгена. Греция попыталась сопротивляться нарушению ее суверенитета, но председатель Европейской комиссии быстро поставил ее на место, пригрозив исключением из Шенгена.

«Управление внешними границами Европы должно стать общей ответственностью», — заявил на днях заместитель председателя Еврокомиссии Франс Тиммерманс. Но здесь и кроется проблема, которую предстоит разрешить будущему саммиту. Frontex будет действовать вне пределов национальной юрисдикции государств-членов, но на их территории. Необходимы согласования. В Брюсселе планируется, что к 2020 году ежегодное финансирование Frontex достигнет 322 миллионов евро, а это уже солидная сумма, которая почти в три раза превышает нынешний бюджет этой наднациональной структуры ЕС. Таким образом, кризис нелегальной миграции подтолкнул в конце 2015 года интеграционные процессы в ЕС на одном конкретном направлении — контроле внешней границы Шенгена.

В начале декабря 2015 года Европейскому союзу не удалось автоматически продлить до лета следующего года санкции против России в связи с кризисом на Украине. Италия потребовала обсуждения этого вопроса. На текущий момент это единственный ободряющий жест в адрес России без того обстоятельства, что санкции не расширяются, но не более того. Разумеется, отдельные государства-члены не возражали бы против поэтапной отмены санкционного режима, но ведущие государства Евросоюза, и прежде всего Германия, категорически возражают против отмены режима санкций. Позиция руководства ЕС и Германии остается прежней: отмена санкций будет возможна только в случае полного выполнения Минских договоренностей.

Однако отдельные государства-члены ЕС все чаще стремятся прийти к соглашению с Россией из-за конфликта на Украине. Верховный представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности Федерика Могерини подтвердила, что несколько министров иностранных дел государств-членов ЕС на своем совете в минувший понедельник выступили в пользу России в вопросе о санкциях.

Однако в одинаковой мере в Евросоюзе присутствуют и государства-члены, выступающие за их ужесточение. Самый влиятельный из которых — Польша под властью Качиньского. Последняя, несмотря на смену правительства, по-прежнему выступает за развертывание военных контингентов НАТО на своей территории.

Председатель Европейского совета Дональд Туск уже сообщил, что он попросил Люксембург поставить на саммите вопрос о продлении санкций. Министр иностранных дел Люксембурга, председательствующего в ЕС, Жан Ассельборн заметил, что санкции могут быть сняты «по единогласному решению» в любой момент, «если ситуация улучшится». Указание на «единогласное решение» указывает скорее на то, что санкции в 2016 году отменены не будут, если вопрос будет поставлен об их отмене. Скорее, путь к отмене санкций лежит через процедуру их продления. Если единогласия государств-членов ЕС по этому вопросу не будет, санкции автоматически прекратятся из-за их не продления.

Инициатором обсуждения вопроса о санкциях против России сейчас выступила Италия, чем вызвала крайнее раздражение в Германии. Германское издание Frankfurter Allgemaine Zeitung назвала предстоящее обсуждение санкций на саммите ЕС «бесполезной и вредной дискуссией». «Лучше бы Ренци [премьер-министр Италии] вовсе отказался от своего отвратительного пируэта на брюссельском саммите», — указало FAZ. На германские выпады последовал немедленный ответ от итальянцев. В итальянских СМИ последовало разъяснение, что премьер-министр Италии на самом деле поднял вопрос о санкциях в связи с участием Германии в российском проекте «Северный поток-2». Итальянцы полагают, что проект газопровода, за который выступают высокопоставленные члены правительства канцлера Ангелы Меркель, противоречит духу санкционной кампании против РФ. Поэтому, помимо обсуждения проблемы политики санкций против России, в тесной связи с ней на саммите будет обсуждаться проект «Северного потока-2». В Брюсселе озабочены вопросом: соответствует ли этот проект Третьему энергетическому пакету и другим законодательным актам ЕС, а также целям энергетической безопасности Евросоюза путем снижения энергетической зависимости и диверсификации поставщиков, источников и маршрутов. В последний месяц страны Новой Европы выразили достаточно солидарную позицию против российско-германского проекта. Теперь выясняется, что и Италия выступает против этого проекта, недовольная тем, что Германия заблокировала выгодный ей проект «Южного потока». Таким образом, тема России на предстоящем саммите получит более комплексное освещение.

Еще один важный вопрос на предстоящем саммите — проблема консолидации Евросоюза перед лицом «евроскептической» угрозы. Итоги прошедших региональных выборов во Франции имеют скорее ободряющий для ЕС результат. Они продемонстрировали, что ценностный подход все еще работает в ЕС. Благодаря ему две трети избирателей во Франции, ориентирующихся на либерально-демократические ценности ЕС, смогли блокировать политические устремления одной трети, исповедующей националистические и консервативные взгляды. Теперь политических выразителей этого направления предстоит интегрировать в политическую систему Франции без угрозы для системы со стороны «новых правых». Поэтому «Национальный фронт» (FN) блокирован, но не разгромлен. В перспективе президентских выборов 2017 года успех кандидата от FN Марин Ле Пен представляется сомнительным. Помимо сугубо национального значения французские выборы еще раз продемонстрировали, что евроскептики в ЕС существенно раздроблены между национальными партиями, не имеющими единой антисоюзной платформы. Это ослабляет натиск «новых правых» на магистральный курс ЕС. С ними предстоит конкретная борьба в каждой конкретной стране. Согласованного натиска в рамках всего Евросоюза у «новых правых» не получается.

Аналогичным образом в преддверии саммита председатель Европейского совета Дональд Туск поставил вопрос об обсуждении требований Великобритании об условиях ее особого статуса в ЕС. Туск предложил обсудить эту проблему на саммите откровенно и «без табу». Уступки ЕС Великобритании становятся условием поддержки правящей партии этой страны — консерваторов членства Великобритании в ЕС на предстоящем референдуме. Евросоюзу предстоит пройти буквально на грани в этом вопросе. С одной стороны, для ЕС, Франции и Германии желательно не оттолкнуть Великобританию, а с другой стороны, не создать прецедент, позволяющий и другим государствам-членам требовать чего-то похожего в виде привилегированного членства. В противном случае возможный выход Великобритании из ЕС по итогам референдума создаст прецедент дезинтеграции Евросоюза, что крайне нежелательно для него. Особенно тогда, когда остается проблема суверенного долга Греции и перманентного кризиса в связи с ним. Этот вопрос не снят с повестки дня, но только отложен, по-видимому, до весны 2016 года. Президент Олланд после терактов в Париже заявил, что безопасность является более важным вопросом, чем Пакт стабильности и связанная с ним политика бюджетной экономии, т. е. то, что требуют от Греции. Очевидно, что новые политические вызовы ослабляют прежний экономический курс ЕС на строгую бюджетную экономию. По-видимому, предстоящий саммит ЕС продемонстрирует это, по крайней мере, в виде споров на пленарном заседании и во время традиционного совместного обеда лидеров ЕС. Кардинальных решений здесь не будет.

Европейская редакция EADaily