Планы Норвегии в Арктике: модернизация России, амбиции Китая, стратегия США

Министерство иностранных дел Норвегии опубликовало новый стратегический документ арктической внешней и внутренней политики государства под названием «Люди, возможности и интересы Норвегии в Арктике». По форме это отчет, адресованный норвежскому Стортингу с периодом 2020−2021 годов. 27 ноября 2020 года отчет «Люди, возможности и интересы Норвегии в Арктике» представила премьер-министр этой страны Эрна Сульберг.

Многостраничный документ из 189 страниц «Люди, возможности и интересы Норвегии в Арктике» — это не только государственное руководство, но одновременно и настоящий справочник не только о планах Норвегии в отношении Севера и Арктики, но и о текущем состоянии дел по многим аспектам. Чтобы указать на содержательный масштаб этого документа только перечислим рассматриваемые темы по разделам — всего их восемь:

— общие цели;

— норвежская внешняя политика и политика безопасности на севере (в нем, в том числе среди прочего, подразделы об отношениях с НАТО, США, Россией, Северными странами, по Баренц-сотрудничеству, ЕС, Китаем, коренными народами, по изменению климата);

— социальное развитие на Севере;

— бизнес и компетентность (здесь об экономике и экономической политике);

— инфраструктура, транспорт и коммуникации;

— социальная политика;

— финансы и управление.

Общие цели норвежской политики на Крайнем Севере и в Арктике — это отстаивать интересы страны через сильную, динамичную и компетентную Северную Норвегию.

В документе указано, что политика правительства Норвегии в отношении Крайнего Севера и Арктики является долгосрочной и продолжает аналогичную стратегию, принятую в двух предыдущих отчетах по Крайнему Северу — «Возможности и вызовы» (2005−2006) и «Видения и инструменты» (2011−2012). Нынешний отчет — «Люди, возможности и интересы Норвегии в Арктике» ориентируется на основные направления правительственного отчета «Северный мир» (2014) и Стратегии правительства в отношении Крайнего Севера (2017). Отчет также адаптирован к новым факторам, в частности к новым вызовам политики безопасности после 2014 года. Настоящий отчет не затрагивает политики норвежского правительства на Шпицбергене (Свальбарде). Ранее эта политика представлена в отдельном отчете по Свальбарду (2015−2016).

Прежде всего о принятых в норвежском отчете основных понятиях:

— Арктика в этом отчете определяется, как море и суша между Северным полюсом и полярным кругом;

— под «Крайним Севером» в отчете понимаются трансграничные северные территории — это суша и море: от Сер-Халогаланда в южной точке в Норвегии до Гренландского моря на западе и до Печорского моря на востоке, т. е. по меридиональной линии на север от Уральского хребта. Концепция «Крайнего Севера», в частности, связана с защитой норвежских интересов посредством различных инициатив и трансграничного сотрудничества в Северном Калотте (северной части Фенноскандии) и в Баренцевом регионе;

— понятие «Северная Норвегия» — традиционно самая северная часть Норвегии не называется «Арктикой». В настоящее время установилась практика называть «Северную Норвегию» частью как Арктики, так и Крайнего Севера. В то же время, указывается в отчете, климатические условия в Северной Норвегии значительно отличаются от других частей Арктики из-за Гольфстрима, в том числе как по температуре, так и по ледовой обстановке.

Теперь об особенностях народонаселения. Девять процентов населения Норвегии живет на севере страны, т. е. в т. н. «Северной Норвегии». В этом аспекте, указывается в отчете, Норвегия является самой северной страной в мире, поскольку самая значительная в процентном отношении часть ее населения живет к северу от полярного круга. Этот северный регион страны составляет 35% материковой части Норвегии.

На Северную Норвегию влияет общий глобальный тренд урбанизации. Кроме того, постепенно падает рождаемость. С начала 1970-х годов население Северной Норвегии сократилось. При этом, по общему признанию, в регионе наблюдался рост населения, но потом в Северной Норвегии в 2019 году произошло чистое сокращение населения. Теперь выяснилось, что рост населения в Северной Норвегии в предшествующий период обеспечивала миграция.

Среднее по стране количество работающих на одного пенсионера в настоящее время составляет 3,5, а в Северной Норвегии — 3,1. Статистические прогнозы показывают, что количество работников на одного пенсионера в Северной Норвегии может упасть до 1,9 в 2040 году.

В отчете указывается, что Арктика почти без исключения состоит из бесспорных национальных территорий, а также некоторых морских районов за пределами национальной юрисдикции. Для региона характерна готовность к мирному сотрудничеству и разрешению спорных вопросов в соответствии с принципами международного права.

В соответствии с Конвенцией по морскому праву, Норвегия имеет суверенные права на двухсотмильную морскую зону. В 1976 году Норвегия создала экономическую зону на расстоянии до 200 морских миль от материковой части Норвегии. В соответствии с Законом об экономической зоне 1976 года, в 1977 году была создана зона защиты рыболовства вокруг Шпицбергена. В 1980 году была создана рыболовная зона арктического острова Ян-Майена.

Континентальный шельф простирается по крайней мере до 200-мильных зон от материковой Норвегии, Шпицбергена и острова Ян-Майнен. К северу от Шпицбергена шельф также простирается до предела 200 морских миль. Комиссия по континентальному шельфу ООН подтвердила это своей рекомендацией в 2009 году.

Норвегия осуществляет суверенные права на континентальном шельфе с целью его исследования и освоения природных ресурсов. Никто не может разрабатывать месторождения нефти и полезных ископаемых на норвежском континентальном шельфе без согласия Норвегии.

На Крайнем Севере Норвегия имеет соглашения о делимитации границ с Исландией, Данией (Гренландия) и Россией.

* * *

Из широкого набора тем в отчете «Люди, возможности и интересы Норвегии в Арктике» выберем для обзора самое интересное для нас — это политика безопасности Норвегии.

Примечательно, что политика безопасности Норвегии затрагивает несколько тем, некоторые из которых выглядят внове:

1. собственно традиционная политика безопасности, затрагивающая геополитику, стратегии, военные вопросы, оценку военно-политических союзников и противников и т. д.;
2. коренные народы (!);
3. изменение климата и состояния окружающей среды (!);
4. культурная среда и культурные ландшафты, комплексное управление норвежским языком (!).

Из этого перечня дальше рассмотрим традиционную политику безопасности и такую относительно новую тему для угрозы национальной безопасности, как климатические изменения.

В отчете указано, что изменение климата в виде таяния льда в Северном Ледовитом океане означает, что северные береговые линии России, Канады и Соединенных Штатов постепенно теряют часть естественной защиты, которую до недавнего времени им давали ледовые поля.

Таяние льда также открывает возможности для расширения коммерческой деятельности в Арктике. Масштабы этой деятельности должны постоянно оцениваться государством. Констатируется: не факт, что возможное значительное увеличение коммерческой активности в Арктике само по себе отрицательно сказывается на политике безопасности и военной обстановки в регионе.

Как ожидается, из-за изменения климата средняя температура в Норвегии увеличится больше, чем в среднем в мире. В северной Норвегии потепление будет еще выше. В некоторых частях Финнмарка к 2100 году может быть потепление более чем на шесть градусов по сравнению с периодом 1971−2000 годов. На Шпицбергене повышение температуры за тот же период может достигать десяти градусов. На Шпицбергене потепление грозит увеличением случаев оползней и таяния вечной мерзлоты.

На страны Арктики приходится 10% глобальных выбросов углеродной сажи, но это вызывает до 30% эффекта потепления от углеродной сажи в Арктике.

Таким образом, Северная Норвегия сможет испытать на себе более серьезные последствия изменения климата, чем остальная часть страны. Это создает риск для экономики сейчас и в будущем.

Дальше продолжим о классических проблемах безопасности Норвегии.

В отчете 2020 года признается, что после 2011 года — времени предшествующего отчета, геополитическая ситуация становится все более «требовательной» к Норвегии. Крайний Север остается важнейшей стратегической зоной ответственности страны.

Глобальные тенденции влияют на события на Крайнем Севере, и последние годы показали, насколько неожиданные факторы могут повлиять на ситуацию. Развитие может привести к изменению оценок угроз и, следовательно, военно-стратегических диспозиций.

Норвегия столкнулась с гораздо более сложной внешней политикой и ситуацией в области безопасности, чем в 2011 году. Международная политика в большей степени характеризуется соперничеством между великими державами, усилением национализма и давлением на устоявшиеся институты сотрудничества и ценности.

По мере роста международного интереса к Арктике, растет и тенденция описывать Арктику как конфликтную зону.

Ключевой задачей норвежской политики Крайнего Севера является защита интересов норвежской внешней политики и политики безопасности на Севере.

Основной вывод в отчете: интересы Норвегии в Арктике и на Крайнем Севере необходимо отстаивать через энергичную и компетентную Северную Норвегию. Для национальной политики безопасности Норвегии имеет важное значение то, что люди живут на Севере, и чтобы их общества были сильными и крепкими.

Интересы внешней политики и безопасности Норвегии на Севере требуют «хорошего приграничного сотрудничества». В этой связи правительство Норвегии работает целенаправленно и вкладывает значительные средства в сотрудничество с соседями Норвегии на Севере — как через Арктический совет, Баренц-совет, так и через другие схемы сотрудничества, такие как Северное измерение, региональные программы ЕС на Севере и сотрудничество Северных стран, к которым относят: собственно, саму Норвегию, а также Данию, Исландию, Швецию и Финляндию. Цель политики соседства состоит в том, чтобы решать общие проблемы путем диалога и сотрудничества.

Это также относится и к приграничному сотрудничеству с областями России на Крайнем Севере. Культурное измерение является важной и неотъемлемой частью политики Крайнего Севера и способствует хорошим и открытым отношениям между народами Баренцева региона, констатируется в отчете в отношение т. н. «баренц-сотрудничества».

Однако в отчете предупреждают, что «мир, стабильность и хорошее сотрудничество нельзя воспринимать как должное». В Норвегии видят «некоторые особенности развития, которые, если их усилить, могут бросить вызов текущей ситуации». Поэтому авторы отчета делают вывод о том, что «ухудшение политики безопасности в последние годы как на региональном, так и на глобальном уровне требует сознательной и активной политики».

Основную проблему норвежцы видят в России и ее политике. В непосредственной близости от Норвегии находится Россия, «которая в последние десять лет значительно увеличила свой военный потенциал». Масштабы и сложность российских военных учений в непосредственной близости от Норвегии возрастают. Кроме того, на всем арктическом побережье восстанавливаются российские военные и гражданские базы.

«Более агрессивная позиция во внешней политике» России создает неопределенность в отношении намерений этой страны. «Хотя российские военные силы не направлены в первую очередь против Норвегии, они создают стратегический вызов для Норвегии и западного сообщества безопасности». Напряженные отношения между великими державами, между Россией и НАТО влияют на структуру северной политики Норвегии.

Важно, чтобы норвежская сторона, продолжала внимательно следить за общей геополитической ситуацией, а также за военной деятельностью.

Норвежцы не исключают того, что развитие событий или события в других частях мира могут иметь военные последствия в близких к Северу районах, что напрямую скажется на безопасности Норвегии и ее союзников. Глобальные события имеют последствия для норвежской политики безопасности и усиливают потребность в ситуационной осведомленности и знаниях.

Уровень активности на Крайнем Севере возрастает как со стороны союзников Норвегии, так и со стороны России. «Крупные и в некоторой степени новые игроки, такие как Китай, уделяют повышенное внимание своим интересам в Арктике, в том числе связанным с исследованиями и инфраструктурными проектами».

Более сложная внешняя ситуация и ситуация в области безопасности на Севере требует от норвежцев «твердой и предсказуемой линии, усиленной надежной обороной в сотрудничестве с союзниками и партнерами». Значение политики безопасности и обороны Крайнего Севера возрастает, и правительство вкладывает средства в норвежские вооруженные силы, размещенные в Северной Норвегии. Значительная часть оперативной структуры Вооруженных сил Норвегии расположена в этом регионе.

Норвегия укрепляет свое присутствие на Крайнем Севере за счет инвестиций в стратегический потенциал. Особое значение имеют для Норвегии приобретенные у США истребители F-35, патрульные морские самолеты P-8 и строящиеся в стране новые подводные лодки. Эти возможности улучшат способность норвежцев понимать ситуации и отстаивать свой суверенитет в мире и защищаться в случае войны. Некоторые из норвежских ближайших союзников также приобретают эти возможности, и это помогает укрепить способность норвежцев действовать вместе с союзниками.

Учения и тренировки союзников на Севере соответствуют норвежской политике в отношении баз, которая практикуется с тех пор, как Норвегия стала членом НАТО. Это сигнал солидарности между союзными странами. Активность и присутствие союзников, в том числе на Севере, положительны, полагают авторы отчета, потому что норвежская политика безопасности и обороны основана на поддержке Норвегии от союзных стран в кризисных и военных ситуациях.

Такая поддержка требует знания региона и того, что необходимо для действий в нем. Норвежские силы и силы союзников должны тренироваться вместе, и тренироваться в Норвегии и за ее пределами. В то же время важно, чтобы военная деятельность велась таким образом, чтобы в целом способствовала повышению безопасности и сохранения стабильности в регионе. Поэтому Норвегия стремится помочь снизить уровень напряженности за счет предсказуемости и открытости деятельности.

НАТО имеет решающее значение для безопасности Норвегии с его статьей 5-ой о коллективной обороне. С 2014 года страны-члены НАТО усилили свой общий потенциал обороны и сдерживания. Союзники по НАТО увеличили свои оборонные бюджеты. Союзники уже разработали планы для кризиса и войны, для укрепления способности командных структур проводить крупные операции на Севере, а также и в Северной Атлантике.

Зона ответственности НАТО простирается до Северного полюса. Очень важно, чтобы НАТО имела хорошее представление о ситуации на Крайнем Севере, чтобы быть в состоянии взять на себя ответственность за коллективную оборону и в этом регионе в случае кризиса или войны. Новая концепция обороны и сдерживания Североатлантического союза в значительной степени способствует этому.

Норвегия давно работает над повышением осведомленности НАТО о Северной Атлантике и подчеркивает важность морского измерения и способности трансатлантических подкреплений для безопасности союзников.

Особое значение имеет созданное объединенное командование союзников по НАТО в Норфолке на американском восточном побережье, которое несет ответственность за защиту линий коммуникаций в Северной Атлантике. Объединенное командование частично интегрировано во 2-й флот ВМС США и разделяет с ним командную структуру и штабные элементы.

Подготовка плана союзников по защите Исландии, Норвегии и северных морских районов также является важным элементом в обеспечении безопасности Норвегии на Севере.

США. В отчете определено, что сильное трансатлантическое единство важно, как для США, так и для Европы. США — ближайший союзник Норвегии, как в рамках НАТО, так и на двусторонней основе.

Норвегия выступает за всестороннее сотрудничество с США в области безопасности и обороны. За последние несколько лет была увеличена американская осведомленность в отношение аспектов безопасности в северных районах. Об этом свидетельствует участие США в различных учениях на Севере. Содействие Норвегии в таком участии США очень важно, и Норвегия ведет тесный двусторонний диалог с американцами по вопросам ведения военных действий союзников на Севере.

За сравнительно короткое время, Соединенные Штаты уже активизировали свое понимание стратегического измерения в Арктике. Такое развитие событий во многом можно объяснить возросшими глобальными амбициями Китая, в том числе — в отношении Арктики. Модернизация России, в том числе, усиление военного присутствия и более тесное российско-китайское сотрудничество в Арктике, также вносят свой вклад. Это отчасти способствовало разработке новых арктических стратегий ВС США и дискуссии о необходимости увеличения военного присутствия в регионе, развития морской и военной инфраструктуры на Аляске и постройки новых ледоколов.

Помимо важности американского присутствия, например, в Гренландии и Исландии, имеются и другие важные элементы относительно американского военного участия на Севере и в Арктике.

Северные соседи Норвегии — это ее самые важные партнеры на Севере. Если смотреть на более широкую геополитическую картину, то у стран Северной Европы совпадают интересы. Северные соседи Норвегии являются активными и конструктивными партнерами в региональном сотрудничестве в таких структурах, как Совет министров Северных стран, Арктический совет, Совет Баренцева региона, Совет Балтийского моря и Северное измерение. Северный регион Европы — это регион в Европе с наибольшим количеством трансграничных услуг, который включает три или более стран.

Тем не менее, есть потенциал для укрепления политического сотрудничества северных стран по Арктике в Северном Калотте.

События, происходящие в непосредственной близости, в последние годы также привели к укреплению сотрудничества в области политики безопасности в Северном регионе Европы. Для него характерны высокое доверие, конфиденциальность и общие ценности. Если раньше сотрудничество основывалось главным образом на экономии финансовых средств, то теперь решающей движущей силой являются общие проблемы политики безопасности. Дания, Финляндия и Швеция в последнее время стали больше беспокоиться о стратегической важности Крайнего Севера. Для Норвегии Северное сотрудничество по линии безопасности является важным дополнением и не является заменой для сотрудничества НАТО.

Страны Северной Европы все активнее сотрудничают в области военных тренировок и военных учений. Осенью 2018 года северные страны приняли участие в учениях НАТО Trident Juncture. Совместная северная бригада вооруженных сил участвовала в учениях Northern Wind 2019 на севере Швеции, а норвежские летчики-истребители регулярно проходят обучение вместе со шведскими и финскими коллегами над Северным Калоттом в рамках программы трансграничной подготовки с авиабаз в Буде, Лулео и Рованиеми. Совместные тренировки были преобразованы в учения Arctic Challenge Exercise, ставшие крупнейшими в Европе и в которых также участвуют союзные страны. Осенью 2020 года Норвегия, Швеция и Финляндия подписали соглашение о намерениях по укреплению сотрудничества в области военного оперативного планирования.

Россия. Отношения с Россией занимают центральное место во внешней политике Норвегии и являются важным аспектом на Крайнем Севере.

Большое военно-стратегическое значение Крайнего Севера после Второй мировой войны связано, в частности, с расположением российских ядерных сил возмездия на Кольском полуострове. Для России существует фундаментальный интерес в защите этой силы и обеспечении незамерзающего морского пути от Колы до Северной Атлантики и Норвежского моря. Кроме того, морские районы Арктики являются важной сферой деятельности для стратегических подводных лодок ядерных держав, отчасти по причине возможности плавания под ледяным покровом.

Россия расширила свою гражданскую и военную инфраструктуру в Арктике. Страна поэтапно внедрила новые военные возможности, которые обеспечивают повышенную оперативность и улучшенную способность определять цели на больших расстояниях и с большей точностью.

Особенно новое поколение стратегических подводных лодок, ракетные программы и укрепление так называемого «бастиона обороны» для того, чтобы защитить стратегические возможности России до линии GIUK (Гренландия, Исландия, Великобритания), могут иметь большое влияние на способности НАТО сохранять морские пути в Северной Атлантике открытыми и доступными для переброски подкреплений в Европу в кризисной ситуации.

Россия может бросить вызов безопасности норвежских и союзнических стран напрямую. Это уже привело к увеличению интереса со стороны США и других союзников от мониторинга изменений на российской стороне к большему присутствию на Севере. США в последнее время проводят регулярные полеты стратегических бомбардировщиков над Баренцевым морем, и впервые с 1980 года в 2020 году ввели в него надводные корабли американских и британских ВМС.

В результате «нарушения Россией международного права на Украине», Норвегия приостановила двустороннее военное сотрудничество с Россией, за исключением сотрудничества в областях, имеющих особое значение для обеспечения безопасности на море, в воздушном пространстве и для стабильности на Севере.

В 2019 году было принято решение установить канал связи между оборонными руководствами в Осло и Москве в целях содействия предотвращению недоразумений и нежелательных инцидентов, связанных с военной деятельностью. Такое дальнейшее развитие двусторонних контактов со стороны обороны особенно важно в нынешней ситуации.

За последние 30 лет Норвегия наладила широкое сотрудничество с Россией на Севере в таких областях, как рыболовство, исследования, окружающая среда, поиск и спасение, ядерная безопасность, здравоохранение, образование, бизнес, энергетика и, что, как отмечается в отчете, немаловажно, культура, в сотрудничестве людей и народов. Четыре двусторонние комиссии в области делового сотрудничества, управления рыболовством, ядерной безопасности и окружающей среды работают по многим вопросам, имеющим отношение к Крайнему Северу.

Норвегия хорошо сотрудничает с Россией на Крайнем Севере на многосторонних региональных форумах, таких как Арктический совет, Баренц-совет и Северное измерение. Норвегия и Россия имеют общий интерес в развитии бизнеса в Арктике.

Норвегия настаивает на широком международном обязательстве по решению основных проблем ядерной безопасности на Северо-Западе России, в том числе в рамках Совета Северного измерения.

Сотрудничество в области ядерной безопасности с Россией регулируется правительственным планом действий по ядерной безопасности и окружающей среде от 1995 года. С тех пор Норвегия потратила около двух миллиардов крон на меры по снижению риска серьезных аварий и радиоактивного заражения, а также для предотвращения потери ядерных и других радиоактивных материалов.

Норвегия уделяет большое внимание сотрудничеству с Россией в области охраны окружающей среды. Наиболее важной структурой для этого является Двусторонняя экологическая комиссия. Норвегия и Россия имеют общие интересы в сохранении ресурсов и окружающей среды в приграничных районах, в Баренцевом море и в районах северных морей.

Проект сотрудничества между областями Норвегии и России способствует взаимопониманию и укреплению Баренцева региона. Ежегодный норвежский грант в размере около 165 млн норвежских крон выделяется различным проектам. Баренц-секретариат играет ключевую роль в «фантастическом практическом сотрудничестве» между норвежской и российской частями Баренцева региона посредством управления грантами Министерства иностранных дел Норвегии и практической помощи заинтересованным сторонам проекта.

Норвегия намерена поддержать создание Норвежско-российской торговой палаты в Киркенесе с 2021 года с целью выделения и развития приграничного делового сотрудничества и поддержки делового аспекта сотрудничества в Баренцевом регионе.

Китай. В последние годы Китай повысил свою осведомленность об Арктике и опубликовал, среди прочего, свою первую арктическую стратегию в 2018 году. Страна была допущена в качестве наблюдателя в Арктический совет в 2013 году. Климатические и полярные исследования и экономические интересы, включая судоходство, выделены в качестве важных приоритетов в рамках обязательств Китая по Арктике.

Норвегия поддерживает участие Китая в рабочих группах Арктического совета, особенно по вопросам климата и окружающей среды, где важно, чтобы страны с большими выбросами, такие как Китай, способствовали поиску решений.

Норвегия намерена продолжать диалог с Китаем по Арктике и поддерживать профессиональное сотрудничество с Китаем в областях, представляющих общий интерес.

* * *

В целом, подводя итоги, следует констатировать, что новая арктическая политика Норвегии отражает значительное изменение картины безопасности в регионе. И в основе этого лежат изменения отношений между Норвегией и Россией. В норвежском издании Barents Observer его редактор по поводу отчета констатировал: «Значение Крайнего Севера действительно растет, но не в предполагавшемся духе сотрудничества и общих интересов».

Вместе с тем, отчет «Люди, возможности и интересы Норвегии в Арктике» нельзя не признать примечательным и перспективным для российского планирования подобного же рода. Есть смысл сделать его таким же, как у норвежцев, т. е. отнести к сфере безопасности еще и тему коренных народов, и тему культуры.