Чудес не бывает: экономика Кавказа не оправдала завышенных ожиданий

В развернувшейся в СМИ и соцсетях дискуссии о причинах расформирования Министерства по делам Северного Кавказа преобладают рассуждения о том, насколько справились с возложенными на них задачами последний руководитель этого ведомства Сергей Чеботарев и вице-премьер Виталий Мутко, до недавнего времени курировавший в правительстве развитие регионов. Такая постановка вопроса представляется не самой корректной, причем не только потому, что Чеботарев и Мутко проработали на этом участке всего полтора года — срок явно недостаточный для того, чтобы даже самый талантливый руководитель показал серьезные результаты на таком сложном направлении, как Кавказ. Проблема, в конечном итоге, заключается не в этих двух фигурах, а в том, что Министерство по делам Северного Кавказа изначально было избыточной и малоэффективной структурой, и ликвидировать его по-хорошему надо было еще в мае 2018 года, когда было принято решение оставить его в составе частично обновленного кабинета Дмитрия Медведева. Упразднение Минкавказа не означает, что СКФО выпадает из приоритетов федерального центра — Сергей Чеботарев, скорее всего, продолжит работу на кавказском направлении в должности заместителя министра экономического развития РФ, — но теперь никакого «экономического чуда» от этого региона ждать определенно никто не будет. Причина проста: экономический потенциал большинства кавказских регионов объективно низок, а его переоценка чревата неэффективными управленческими решениями.

Напомним, что важнейшей задачей, возложенной на Минкавказа, было стимулирование ускоренного экономического развития СКФО, а основным инструментом этого рассматривалось привлечение инвестиций. Сам по себе подобный подход довольно тривиален, хотя на Северном Кавказе его актуальность была продиктована, как говорится, самой жизнью. С точки зрения государственного управленца, главная проблема, связанная с этим регионом, заключается в его хронической дотационности. Собственные доходы республик СКФО даже наполовину не наполняют их бюджет, а для таких регионов, как Чечня, Ингушетия, Дагестан и Карачаево-Черкесия уровень дотационности стабильно превышает две трети совокупного размера их бюджетов.

Логичным выходом из этой ситуации выглядит расширение налогооблагаемой базы, что и было в 2014 году поручено Минкавказа во главе с Львом Кузнецовым, бывшим губернатором Красноярского края, имевшим также немалый опыт работы в реальном секторе экономики (в девяностых он был топ-менеджером «Норильского никеля»). Но само по себе это ведомство изначально выглядело детищем аппаратной борьбы. Фактически Минкавказа отбирало часть сферы влияния у еще существовавшего на тот момент Министерства регионального развития (упраздненного позже, в сентябре 2014 года), став инструментом влияния на ситуацию на Кавказе для вице-премьера Александра Хлопонина, который сдал пост президентского полпреда в СКФО.

Учитывая этот контекст, новое назначение Сергея Чеботарева замминистра экономического развития выглядит довольно логично, поскольку именно этому министерству в свое время были переданы такие функции Минрегионразвития, как государственная политика и нормативно-правовое регулирование в сфере социально-экономического развития субъектов федерации и муниципальных образований, приграничное и межрегиональное сотрудничество, территориальное планирование, разработка и реализация комплексных проектов социально-экономического развития, координация отбора и реализации приоритетных инвестиционных проектов федеральных округов. С этой точки зрения, Минкавказа на протяжении нескольких лет фактически выполняло дублирующие функции.

Что же помешало Минкавказа реализовать возложенные на него задачи? Ведь исходно надежды на то, что ситуацию с дотационностью республик СКФО можно исправить, были вполне обоснованными. За несколько лет до создания Минкавказа довольно убедительное движение в направлении роста собственных доходов демонстрировала, к примеру, Кабардино-Балкария, где местные предприниматели активно инвестировали в садоводство и виноградарство, переработку продукции АПК и туристическую инфраструктуру. В Северной Осетии еще в девяностых годах сложился целый кластер предприятий алкогольной отрасли и сопутствующих производств и услуг. В Дагестане развивалось цеховые и надомное производство обуви, обеспеченное заказами как в самой республике с трехмиллионным населением, так и далеко за ее пределами. Этим очагам экономического роста требовалось либо не мешать спонтанно расти, либо помочь им безболезненно выйти из тени.

Дополнительное преимущество для Северного Кавказа десять лет назад создавало то обстоятельство, что регион практически не был затронут финансовым кризисом 2008−2009 годов. Именно в этот момент проявилось такое его преимущество, как низкая себестоимость производимых на Кавказе товаров и услуг, что во многом объяснялось наличием дешевой и многочисленной рабочей силы. Но как только на Кавказе запахло большими деньгами, обещанными федеральным центром на ускоренное развитие региона, главным образом за счет мегапроектов в туризме, АПК и промышленности, здесь незамедлительно обострилась межклановая борьба. За те четыре года, что полпредство президента в СКФО возглавлял Александр Хлопонин, дважды сменилось руководство в Ставропольском крае, по одному разу — в Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Дагестане, причем все эти кадровые пертурбации неизменно сопровождались межклановыми войнами местного значения с выходом на федеральный уровень.

Постоянная подковерная борьба шла и за контроль над новыми «институтами развития», ответственными за освоение федеральных средств — госкомпанией «Курорты Северного Кавказа» и Корпорацией развития Северного Кавказа. И пока обещанные мегапроекты за редким, наподобие строительства нового горнолыжного курорта в Архызе (Карачаево-Черкесия), исключением оставались на бумаге, уже существующие сегменты реального сектора кавказской экономики тоже оказались в поле обостряющихся конфликтов. В 2011 году фактически остановились водочные предприятия Северной Осетии, которым не были продлены лицензии Росалкогольрегулирования, а через несколько лет похожая участь постигла и алкогольную отрасль Кабардино-Балкарии — в результате дотационность бюджетов этих республик резко выросла.

В новый экономический кризис, наиболее острая стадия которого пришлась на 2014−2015 годы, экономика СКФО вошла уже без прежних преимуществ. Девальвация рубля и ускорение инфляции нанесли удар по экономике абсолютно всех регионов страны, а достаточного запаса прочности у Кавказа на сей раз не оказалось. Те субъекты федерации, которые наиболее сильно зависели от бюджетных дотаций, автоматически попали в наиболее сложное положение в условиях сокращения бюджетных расходов, к тому же теперь у федерального центра появились новые дорогостоящие приоритеты — Дальний Восток и Крым. Появление в мае 2014 года Министерства по делам Северного Кавказа было напоминанием о том, что СКФО тоже находится в зоне особого внимания Москвы, но в условиях обострившейся конкуренции между регионами Кавказ теперь был откровенно слабым звеном.

Именно в этот момент проявилась одна системная проблема, о которой не слишком принято говорить. Название этой проблемы — объективно низкий экономический потенциал Северного Кавказа. В качестве иллюстрации этого утверждения можно привести данные рейтинга инвестиционной привлекательности регионов России, который ежегодно составляет агентство RAEX (ранее — «Эксперт»). Все субъекты федерации ранжируются в нем по двум основным параметрам — инвестиционному потенциалу и инвестиционному риску. Если судить по уровню рисков, то весь период существования СКФО, которому в этом году исполнилось ровно десять лет, можно не без основания назвать потерянным временем. В исследовании 2010 года в последней десятке регионов присутствовали три кавказских региона — Чечня, Карачаево-Черкесия и Ингушетия, а в исследовании 2019 года — все шесть республик СКФО. С этой точки зрения существенных изменений в инвестиционном климате не произошло, разве что в худшую сторону. Для сравнения, Калининградская область, в 2010 году находившаяся в рейтинге RAEX на 76 месте, теперь занимает 26 строчку, Сахалинская область поднялась с 70 на 32 место, Хабаровский край — с 67 на 47, Кировская область — с 68 на 45 и т. д.

Но достичь хороших результатов в управлении инвестиционными рисками можно существенно быстрее, чем в таком сложном деле, как управление инвестиционным потенциалом, улучшить который за несколько лет очень сложно. Если в вашем регионе нет нефти, газа, пахотной земли или других ценных естественных ресурсов, если он относится к территориям с экстремальными природно-климатическими условиями, если в нем имеется явный избыток населения, если он слабо интегрирован во внутренний рынок страны, то рассчитывать на экономическое чудо очень сложно — а Северный Кавказ исторически как раз и является территорией, где все перечисленные факторы сходятся воедино. В советский период Кавказ входил в число нефтегазодобывающих территорий, но месторождения были быстро исчерпаны — добыча углеводородов давно не входит в список ключевых отраслей экономики региона. Ограничены и возможности для развития сельского хозяйства: все регионы СКФО, за исключением Ставропольского края, относятся к числу малоземельных, а затяжные земельные конфликты препятствуют эффективному освоению даже тех ресурсов, которые есть. Весьма низок и уровень человеческого капитала, несмотря на высокую рождаемость: качество образования и здравоохранения в СКФО слабое, а перспективные кадры для реальной экономики постепенно покидают регион, не имея возможности для приложения своих талантов.

Поэтому ранг инвестиционного потенциала регионов СКФО в рейтинге RAEX за последнее десятилетие тоже практически не изменился — для большинства регионов округа он остается устойчиво низким, а кое-где даже ухудшился. Например, Ингушетия в исследовании 2010 года находилась на 70 месте в России по потенциалу, а в 2018 году оказалась на 77 месте, Карачаево-Черкесия заняла, соответственно, 72 и 79 строчки, Чечня — 78 и 64, Северная Осетия — 65 и 62, Кабардино-Балкария — 67 и 62.

При этом структура инвестиционного потенциала у перечисленных республик примерно одинаковая: на достаточно высоком уровне, по оценке RAEX, у них находится только инфраструктурный потенциал, то есть транспортно-географическое положение региона (включая положение относительно основного экономического центра страны, главных магистралей, портов, авиаузлов и пограничных переходов) и его инфраструктурная обеспеченность (развитость транспортной сети и связи). В частности, Северная Осетия по инфраструктурному потенциалу в рейтинге 2019 года находится на 7 месте, Ингушетия — на 12, Чечня — на 24, Кабардино-Балкария — на 27. Если вспомнить, что через эти республики проходят транспортные коридоры федерального значения (а в Северной Осетии расположен еще и один из считанных транскавказских коридоров), то их инфраструктурный потенциал действительно довольно высок.

Но по остальным параметрам инвестиционного потенциала — трудовому, потребительскому, производственному, финансовому, институциональному, инновационному, природно-ресурному — пять указанных республик СКФО находятся в «хвосте». И даже их туристический потенциал, на который делалась и продолжает делаться ставка в ускорении экономического роста, аналитики RAEX оценивают невысоко, ставя по этому параметру Карачаево-Черкесию на 48 место в России, Ингушетию — на 75, Кабардино-Балкарию — на 65, Чечню — на 81, Северную Осетию — на 64.

Высокий уровень инвестиционного риска в этих республиках отчасти является обратной стороной их низкого потенциала. В самом деле, регионы со слабым потенциалом и при этом с относительно низкими рисками для инвесторов в рейтинге RAEX можно пересчитать по пальцам. Прежде всего это бедные ресурсами субъекты европейской части России, где, тем не менее, удалось наладить сравнительно эффективное управление, такие как Тамбовская, Рязанская, Пензенская или Новгородская область. Что же касается кавказских республик, то здесь действует хорошо известное правило: чудес на свете не бывает.

Исключение из описанной закономерности составляют два региона СКФО — Ставропольский край и Дагестан, имеющие весьма высокий ранг потенциала (в рейтинге 2019 года они находятся, соответственно, на 24 и 33 месте). Что касается Ставрополья, то его включение в СКФО в 2010 году было результатом чисто административного решения — центр нового округа нужно было разместить так, чтобы ни одна республика теоретически не могла тянуть одеяло на себя. Дагестан же действительно способен на впечатляющие результаты — по таким параметрам потенциала, как трудовой и потребительский, аналитики RAEX включают эту республику в топ-20 российских регионов. Но уровень инвестиционных рисков в Дагестане оставался запредельным при всех трех его руководителях за последние десять лет: других регионов с аналогичным разрывом между потенциалом и рисками в России нет.

Могло ли как-то исправить эту ситуацию Минкавказа? Определенно нет, поскольку его полномочия изначально были «заточены» под ту модель анклавной модернизации, которая была предложена еще в 2010 году, при образовании СКФО во главе с Александром Хлопониным. И даже создание условных зон опережающего роста наподобие новых курортов, промышленных и сельскохозяйственных предприятий незамедлительно столкнулось с проблемами на земле в прямом и переносном смысле. Большинство проектов развития, которые федеральный центр пытался запустить в СКФО, так или иначе упирались в совершенно непроницаемую для Минкавказа стену местных кланов, контролирующих низовые ресурсы — ту же самую землю и рабочую силу, то есть базовые факторы производства. Муниципальный уровень, от которого в конечном счете и зависит успех работы по привлечению инвестиций, на Кавказе (как, впрочем, и во многих других регионах) всецело зависит от региональных властей, которые тоже не были подконтрольны Минкавказа.

Именно поэтому министерство быстро оказалось пятым колесом кавказской арбы, причем это было очевидно с самого начала — никаких «проектов развития» само министерство реализовать так и не смогло, да и вряд ли было способно, причем при любом составе исполнителей. При тех входящих факторах, которые в общем виде описаны выше, ожидать «кавказского чуда» от Сергея Чеботарева точно не приходилось, тем более, что ему еще предстояло потратить не мало времени на формирование команды. Поэтому упразднение Минкавказа выглядит запоздалым, но давно назревшим реалистичным решением — активизировать экономику этого региона с помощью тех рецептов, которые относительно эффективно сработали в других территориях, не удалось, а каких-то других стратегий у правительства пока нет. Во второе десятилетие своего существования СКФО вступил с теми же экономическими проблемами, что и прежде, хотя один из главных кавказских рисков — высокий уровень экстремистских угроз — стал принципиально ниже. Это дает определенный шанс для тех точек экономического роста, которые, по-прежнему, присутствуют в СКФО, но первоочередная задача властей, по большому счету, остается прежней — не мешать тому, что смогло вырасти само на этой суровой земле.

Северо-Кавказская редакция EADaily