Северный Кавказ — модернизационный тупик Дмитрия Медведева: мнение

На стыке двух политических циклов слабым звеном российской внутренней политики вновь оказался Северный Кавказ. «Дагестанское дело», регулярно прирастающее новыми эпизодами и фигурантами, высвечивает реальное положение дел во всем северокавказском регионе. Планы по модернизации его экономики и общества в целом, которые многократно декларировались правительством Дмитрия Медведева (а до этого — в бытность его президентом), в большинстве своем остаются на бумаге, а уровень коррупции на местах как был, так и остается зашкаливающим. С момента начала реализации Стратегии развития СКФО до 2025 года пройдена ровно половина пути, но республики Северного Кавказа по-прежнему сильно отстают от среднероссийских стандартов качества жизни.

«Поляна сказок»

Для Дмитрия Медведева экономическое развитие Северного Кавказа во многом было персональным проектом еще в тот период, когда он занимал пост президента России. Именно при президенте Медведеве семь кавказских регионов России (шесть республик плюс Ставропольский край) были выделены в отдельный федеральный округ, для которого была введена особая система управления. Возглавивший новый округ бывший красноярский губернатор Александр Хлопонин первым среди президентских полпредов был наделен параллельным статусом вице-премьера правительства. Это сразу заставило комментаторов сравнивать СКФО с Кавказским наместничеством, которое существовало в Российской империи до 1883 года — вплоть до окончательного замирения Кавказа после войны, длившейся несколько десятилетий.

Ровно девять лет назад, в апреле 2009 года, за несколько месяцев до образования СКФО, по поручению президента Медведева был отменен режим контреррористической операции (КТО) в Чечне, длившийся в этой республике почти десятилетие, с начала второй войны. Формально это предполагало переход к новому этапу развития, причем не только Чечни, но и других регионов Северного Кавказа, затронутых военными действиями. Поэтому, согласно бытовавшей тогда интерпретации, государство решило дополнить привычные силовые методы управления на Кавказе экономическими механизмами, и для этого в СКФО был делегирован из Красноярска Александр Хлопонин, имевший сложившуюся репутацию хозяйственника-технократа.

В действительности назначение Хлопонина на Кавказ лишь на первый взгляд выглядело не самым очевидным решением. Еще в бытность красноярским губернатором у Хлопонина установились хорошие отношения с местным чеченским землячеством, наиболее влиятельной фигурой которого был трехкратный олимпийский чемпион по вольной борьбе Бувайсар Сайтиев, чеченец родом из дагестанского Хасавюрта с отличными связями с главой Чечни Рамзаном Кадыровым. Имелись у Хлопонина и контакты с дагестанским землячеством в Красноярске — один из его лидеров, президент строительной корпорации «Монолитстрой» Мамед Абасов в дальнейшем станет депутатом Госдумы от Дагестана.

Параллельно с созданием СКФО был заявлен мегапроект туристического кластера Северного Кавказа, куратором которого стал дагестанский бизнесмен Ахмед Билалов, двоюродный брат Зиявудина и Магомеда Магомедовых, стремительно поднявшихся на вершину российского политического капитализма при Дмитрии Медведеве. Магомеду Магомедову, бывшему сенатору от Смоленской области, в начале 2010 года не удалось возглавить Дагестан, но уже очень скоро группа «Сумма» его брата Зиявудина смогла войти в такие стратегические активы, как Новороссийский морской торговый порт (НМТП) и Объединенная зерновая компания (ОЗК), а также получить многомиллиардные госконтракты в сфере строительства инфраструктуры.

Ключевым связующим звеном между восходящими дагестанскими олигархами и Дмитрием Медведевым выступал его помощник по экономическим вопросам Аркадий Дворкович, однокурсник Зиявудина Магомедова по экономическому факультету МГУ. Хорошо прослеживаются связи Дворковича и с другим миллиардером из Дагестана — Сулейманом Керимовым, в чьих компаниях занимала высокие должности супруга Дворковича Зумруд Рустамова (как и Керимов, она — выходец из Дербента). А до этого Рустамова работала в Российском фонде федерального имущества под руководством Игоря Шувалова, после избрания Медведева президентом ставшего первым вице-премьером в правительстве Владимира Путина и сохраняющего этот пост по сей день.

Замысел ускорить экономическое развитие Северного Кавказа логично укладывался в основную идею президентства Медведева — проведение модернизации страны, под каковой понималось прежде всего форсированное освоение новых технологий и внедрение инноваций. В конечном итоге, любая модернизация предполагает перенос опыта более передовых стран и территорий для ускорения догоняющего развития, и с этой точки зрения Северный Кавказ выглядел идеальным полем для экспериментов. Преодоление отставания по основным социально-экономическим показателям стало основной задачей принятой в 2010 году Стратегии развития СКФО до 2025 года, а ключевым инструментом для ее выполнения были по умолчанию признаны мегапроекты. Помимо туристического кластера, в их число первоначально вошли предложенные регионами инициативы в промышленности и АПК, которые планировалось поддержать при помощи механизма госгарантий по кредитам для инвесторов. Был создан и отдельный «институт развития» для отбора приоритетных инвестпроектов — Корпорация развития Северного Кавказа.

Первые сбои эта система стала давать, еще толком и не запустившись.

Планы курортного строительства, с широким размахом нарисованные на карте Северного Кавказа, в большинстве регионов уперлись в проблемы на земле, причем в буквальном смысле. В Кабардино-Балкарии и Дагестане (где новый курорт Матлас планировалось построить на малой родине Ахмеда Билалова) против туркластера выступило местное население, не желавшее изъятия земель, которые столетиями использовались для скотоводства. А в Северной Осетии строительство подводящей инфраструктуру к будущему курорту Мамисон, самому большому в рамках планируемого кластера, начали, не учтя одну небольшую деталь — объезда строящегося на пути к курорту каскада Зарамагских ГЭС. Так что когда в подготовительные работы было вложено уже порядка 2,5 млрд рублей, оказалось, что в проекте не был предусмотрен отдельный въезд в Мамисонское ущелье, а использование технического тоннеля ГЭС не удовлетворяет требованиям безопасности. В результате стройку пришлось замораживать. «У меня такое ощущение, что этим проектом никто не занимался. Одно хочу сказать — взяли и позволили, чтобы этот проект „утопили“», — охарактеризовал в прошлом году ситуацию вокруг Мамисона нынешний полпред президента в СКФО Олег Белавенцев.

После того, как Ахмед Билалов был со скандалом изгнан со всех постов за срыв сроков строительства олимпийских трамплинов в Сочи, проект туркластера пришлось переформатировать, поскольку стало понятно, что реализовать его легко и быстро не получится. «Изначально были заложены чересчур оптимистичные сроки. Не учитывалось мнение специалистов с большим опытом работы, во главу угла не ставилась экономика процесса, не задавался вопрос: „А это возможно?“», — так охарактеризовал доставшееся ему хозяйство новый гендиректор «Курортов Северного Кавказа» Сергей Верещагин, выходец из команды Александра Хлопонина.

В результате проект кластера был разделен на две очереди. В первой оказались уже построенный в Карачаево-Черкесии курорт Архыз, Приэльбрусье (Кабардино-Балкария), где ускорилось обновление инфраструктуры, и чеченский курорт Ведучи, который активно лоббировал Рамзан Кадыров. Первоначально Чечни в списке будущих курортов не было вообще, но после того, как Кадыров мобилизовал все возможные ресурсы, от административных до финансовых, в лице основного инвестора — бизнесмена Руслана Байсарова, Ведучи удалось обойти других претендентов на господдержку. В начале этого года первый горнолыжный курорт в Чечне был открыт, хотя станет ли он точкой притяжения для массового туриста, что уже удалось сделать в Архызе, пока большой вопрос.

Под еще большим вопросом оказываются курорты второй очереди — в Северной Осетии, Ингушетии и Дагестане. «Мы рассчитывали на федеральную поддержку, но пока „Курорты Северного Кавказа“ не особо хотят видеть Ингушетию в этом проекте. Мы пытаемся искать инвесторов со стороны, в том числе среди арабских государств», — сообщил в конце прошлого года глава Ингушетии Юнус-Бек Евкуров. В Дагестане же о планах по строительству Матласа после падения Ахмеда Билалова не раз заявляла группа «Сумма», но эти обещания остались на бумаге, а теперь, с арестом братьев Магомедовых, и вовсе рискуют обнулиться.

Еще менее заметных результатов удалось добиться Корпорации развития Северного Кавказа (КРСК), которую первоначально возглавил Антон Пак, бывший топ-менеджер банка МФК (одним из его акционеров до конца 2012 года был Сулейман Керимов). Под руководством Пака деятельность корпорации была настолько бурной, что за несколько лет в ее портфеле появилось всего семь реальных проектов, причем некоторые из них быстро обросли скандалами. Самый нашумевший долгострой КРСК — выставочный центр «Минводы-Экспо» в районе аэропорта Минеральных Вод, который по-прежнему не введен в эксплуатацию из-за многочисленных нарушений при его строительстве. Как сообщала в конце прошлого года Генпрокуратура, общая сумма незаконного завышения выполненных на этом объекте работ и иных необоснованных выплат превысила 2,4 млрд рублей.

Не оправдала ожиданий и система госгарантий для крупных инвестпроектов СКФО. Во многих случаях инвесторы просто отказывались от их получения, ссылаясь на крайнюю забюрократизированность процедуры, а ряд проектов, которым это все же удалось, «благополучно» развалились. Первым в этом списке стоит скандально известный «Дагагрокомплекс», фигурирующий в серии последних дел против высокопоставленных дагестанских чиновников, но есть и другие примеры. Еще в конце 2016 года был свернут широко распиаренный проект строительства фабрики новосибирской компании «Обувь России» в Карачаево-Черкесии стоимостью 1,4 млрд рублей, под который планировалось привлечь кредит от все того же банка МФК. Под иском о банкротстве со стороны Сбербанка оказалось и крупное предприятие легпрома «Квест-А», которое эта же республика выдвинула на получение госгарантий еще в 2010 году на региональной конференции «Единой России».

Перезагрузка с отложенным результатом

Попытка обновить систему управления на Северном Кавказе была предпринята федеральным центром сразу же после утверждения Дмитрия Медведева премьер-министром России в мае 2012 года. Спустя несколько недель состоялось первое заседание специальной правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития СКФО, которую возглавил лично Медведев. А вскоре после присоединения Крыма, в мае 2014 года, в структуре его кабинета было создано профильное министерство во главе с еще одним бывшим красноярским губернатором — Львом Кузнецовым, давним соратником Александра Хлопонина. Последний тогда же оставил пост президентского полпреда в СКФО, но сохранил за собой должность вице-премьера, курирующего в том числе и Северный Кавказ.

За появлением Минкавказа в структуре правительства последовала новая серия мегапроектов — медицинский кластер на Кавминводах, Каспийский хаб, восстановление Тырнуаузского горно-обогатительного комбината в Кабардино-Балкарии. В отличие от первого этапа реализации туркластера, этим проектам удалось избежать штурмовщины, но их переход от бумажной стадии к реальной оказался столь же проблематичным. Одной из главных сложностей оказалось качество взаимодействия между федеральными и региональными структурами. О том, что оно во многих случаях остается неудовлетворительным, свидетельствовало развитие сюжета вокруг медицинского кластера. Первоначально этот проект планировалось воплотить в жизнь в Ставропольском крае, но руководство этого региона за несколько лет так и не смогло найти для него подходящий участок, и год назад будущий кластер пришлось перебазировать в соседнюю Карачаево-Черкесию.

Из этой же серии — история с празднованием юбилея Дербента в 2015 году. Тогдашний глава Дагестана Рамазан Абдулатипов фактически саботировал подготовку к празднованию, поэтому все работы в ручном режиме приходилось курировать первому заместителю главы Минкавказа Одесу Байсултанову, бывшему главе правительства Чечни и родственнику Рамзана Кадырова. В Дагестане же это лишь дало повод для очередных разговоров об интересах соседней республики.

В выступлениях руководителей Минкавказа хорошо прослеживается теоретически бесспорная мысль о том, что регионам СКФО, прежде всего республикам, необходимо научиться самостоятельно зарабатывать, и единственный путь к этому — привлечение инвестиций в новые производства. Для более эффективной работы с регионами еще в 2016 году стала внедряться новая система распределения средств господдержки приоритетных проектов — через региональные корпорации развития, а в прошлом году Корпорацию развития Северного Кавказа удалось переподчинить профильному министерству. В ведении Минкавказа оказались и «Курорты Северного Кавказа», причем совет директоров обоих компаний возглавил Одес Байсултанов, чей реальный аппаратный вес сейчас едва ли не выше, чем его руководителя Льва Кузнецова.

Но эти управленческие шаги, направленные на более системную работу, гасятся коррупционной составляющей, одним из олицетворений которой давно стали «институты развития». Свежие тому подтверждения — новое уголовное дело против руководства «Курортов Северного Кавказа» и задержание генерального директора Корпорации развития Ставропольского края Заура Абдурахимова, подозреваемого в мошенничестве при выполнении госконтрактов. А до этого в центре крупного скандала оказывалась Корпорация развития Дагестана, оказавшаяся на грани банкротства под руководством печально известного в республике афериста Александра Иванченко.

Экономическая конъюнктура в момент последнего кризиса тоже не настолько благоприятствовала Кавказу, как во время кризиса 2008−2009 годов. Девальвация рубля, падение реальных доходов население, резкое увеличение издержек бизнеса, сокращение региональных бюджетов — все это затронуло регионы СКФО в той же мере, что и остальную Россию.

Одним из наиболее характерных симптомов кризиса на Кавказе стало катастрофическое разрастание долгов за энергоресурсы. Этой теме посвящались последние в году заседания правительственной комиссии по СКФО, на которых неизменно констатировалось ухудшение ситуации. В конце 2016 года Дмитрий Медведев сообщил, что долг за газ вырос за этот год на 6,6 млрд рублей, превысив 70 млрд рублей, или более половины долгов по стране. Общая задолженность на оптовом рынке электроэнергии в 2016 году увеличилась на четверть и составила почти 25 млрд рублей (41% от общероссийского показателя). В конце прошлого года традиционное заседание по топливно-энергетическому комплексу СКФО не состоялось, но из ряда сообщений энергетиков и газовиков можно легко сделать вывод, что ситуация никоим образом не улучшилась.

Однако правительство предпочитало делать вид, что на Кавказе кризиса нет.

«У нас не экспортно ориентированный регион, чтобы на нем каким-то образом кризис отразился. С точки зрения продовольствия, мы полностью обеспечиваем себя самостоятельно — более того, готовы покрывать потребности других регионов. Активно развивается по всему Северному Кавказу и туризм. А это значит, что и с безработицей проблем нет», — заявил в начале 2016 года Александр Хлопонин. Последний момент на недавнем заседании правительственной комиссии по СКФО в конце февраля акцентировал и Медведев, сообщив, что с момента создания СКФО в 2010 году зарегистрированная безработица в среднем по округу снизилась практически втрое- с почти полумиллиона до 135 тысяч человек. «По методике Международной организации труда результаты поскромнее, но они тоже весьма позитивны», — уточнил российский премьер, признав, впрочем, что уровень безработицы в СКФО «всё-таки пока ещё в целом сохраняется в два раза выше среднероссийского».

Однако эти высказывания нельзя воспринимать как некую вещь в себе — в отрыве от других социально-экономических показателей. Данные по безработице наиболее логично сопоставлять с данными по уровню дотационности региональных бюджетов, ведь каждое созданное рабочее место по определению повышает налогооблагаемую базу региона и его собственные доходы. Но какого-то серьезного снижения дотационности в республиках СКФО за последние годы не произошло.

По данным недавно опубликованного исследования уровня долговой нагрузки субъектов РФ агентства РИА «Рейтинг», в Чечне и Ингушетии в прошлом году доля налоговых и неналоговых доходов в общем объеме региональных бюджетов составляла лишь 15%, в Карачаево-Черкесии — 22%, в Дагестане — 24%, в Кабардино-Балкарии — 39%, в Северной Осетии — 43%. Особняком стоит Ставропольский край, где указанный показатель в прошлом году был равен 64%. Для сравнения, в докризисном 2013 году доля собственных доходов в бюджете Ингушетии составляла 11,3%, Чечни — 13,1%, Дагестана — 24,2%, Карачаево-Черкесии — 23,7%, Северной Осетии — 34,5%, Кабардино-Балкарии — 35,4%, Ставропольского края — 58,9%.

Таким образом, заметное снижение дотационности за последние пять лет смогла показать всего одна республика СКФО — Северная Осетия, причем, что примечательно, без каких-либо крупных инвестпроектов, начавших приносить поступления в бюджет. Новый глава этой республики Вячеслав Битаров, много лет занимавшийся бизнесом, сразу заявил, что его главная задача — мобилизовать все возможные источники доходов, которые есть в республике, и эта политика, видимо, уже принесла определенные результаты. Напротив, в Карачаево-Черкесии, где удалось реализовать один из самых крупных в СКФО проектов последних лет — строительство нового горнолыжного курорта в Архызе, уровень собственных доходов бюджета в прошлом году даже несколько снизился в сравнении с 2013 годом.

Данные еще одного ежегодного исследования РИА «Рейтинг», посвященного качеству жизни в российских регионах, позволяют оценить, насколько эффективными оказались усилия по выведению Северного Кавказа из «ловушки отсталости». В рейтинге 2011 года Ингушетия занимала 82 место — по итогам 2017 года она находилась на 84 строчке. Карачаево-Черкесия за этот период опустилась с 73 места на 83, Дагестан — с 71 на 73. На несколько позиций вверх поднялись Кабардино-Балкария и Северная Осетия, но лишь в пределах восьмого десятка регионов. Самое высокое — 68-е — место из республик СКФО в последнем исследовании качества жизни РИА «Рейтинг» занимает Чечня, и это, конечно, крупное достижение для региона, где еще недавно шла война. Но в целом северокавказские республики остаются там же, где и в начале нынешнего десятилетия — в «хвосте» российских регионов.

Тем не менее ставить крест на попытках ускорить экономическое развитие СКФО, безусловно, рано. За последние годы в этом регионе в целом удалось снизить активность экстремистов — количество терактов начиная с 2014 года существенно сократилось, в том числе в таких проблемных субъектах, как Дагестан и Ингушетия. Значительно улучшилась транспортная инфраструктура СКФО — приведены в порядок федеральные автодороги, а в ключевых аэропортах ликвидировано монопольное положение таких одиозных перевозчиков, как «Кавминводыавиа» и «Авиалинии Дагестана». В результате летать на Кавказ стало гораздо дешевле, чем прежде, и это создает новые стимулы для туризма, помимо кавказских красот и кавказского гостеприимства. Постепенно ликвидируется и отставание в социальной инфраструктуре. Но когда все эти постепенные улучшения принесут результат в виде экономических успехов, предсказать практически невозможно. Факторы, которые тянут Кавказ назад, никуда не делись, и почти десятилетие «модернизационных» экспериментов в регионе говорит о том, что заниматься его развитием, скорее всего, должны другие люди с другими методами.

Северо-Кавказская редакция EADaily