Долги регионов замерли в ожидании новых «майских указов»

В прошлом году федеральным властям удалось переломить одну из самых опасных тенденций последних лет в регионах — разрастание региональных долгов. Общий объем их прошлогоднего сокращения невелик — всего 1,6%, но структура госдолга большинства субъектов федерации существенно изменилась: теперь самая значительная его доля приходится на бюджетные кредиты, которые к тому же будут реструктуризированы как минимум на семь лет. Однако долговая картина по разным регионам еще долго будет оставаться крайне неравномерной. Одни, как Краснодарский край, недавно списавший долги муниципалитетов, могут позволить себе вольности, даже имея огромный объем кредитов, а в других субъектах наподобие Мордовии и Хакасии долги превратились в политическую проблему. И если после президентских выборов последует новая серия «майских указов», предполагающих повышение социальных расходов региональных бюджетов, то и так немалый конкурентный разрыв между лидерами и аутсайдерами станет еще сильнее.

Долговая поляризация

По данным Минфина РФ, на 1 января 2018 года общий объем госдолга субъектов РФ составил 2,315 трлн рублей, включая ровно триллион рублей бюджетных кредитов, 667 млрд рублей кредитов от коммерческих банков, 548,5 млрд рублей государственных ценных бумаг, 81,5 млрд рублей региональных госгарантий и 8,1 млрд рублей иных долговых обязательств. Годом ранее общий объем госдолга регионов был почти тем же — 2,353 трлн, но структура его была иной: объем коммерческих кредитов был существенно выше (808,5 млрд рублей), а объем ценных бумаг гораздо меньше (457,5 млрд рублей).

Практически неизменный совокупный результат связан с тем, что заметное сокращение объемов госдолга в ряде регионов было нивелировано столь же быстрым наращиванием заимствований в других, причем и так основательно закредитованных. Показательно в этом смысле выглядит недавнее исследование долговой нагрузки регионов, выполненное РИА «Рейтинг» по итогам 2018 года. В нем наглядно показано, что в России сформировалась группа регионов, которым постоянно приходится наращивать заимствования, хотя при этом отношение долга к собственным доходам может несколько снижаться. Главным антилидером в этом списке является Мордовия — ее долг за прошлый год вырос почти на четверть, до 50 млрд рублей, а отношение долга к доходам — с 176% до невероятных 225,7%. В «красной» зоне оказались и такие регионы, как Псковская область с отношение долга к доходам 101,7%, Орловская область (106,5%), Кабардино-Балкария (124%), Карелия (124,1%), Костромская область (135%), Хакасия (136,4%). Также заметно выросли долги Томской, Магаданской, Тамбовской, Курганской областей.

Напротив, наиболее заметное сокращение долга произошло у тех регионов, которые и так имели небольшой объем заимствований в сравнении с их доходами. Самый характерный пример — Москва, снизившая за прошлый год размер долга почти на 45% в абсолютном выражении (до 34,4 млрд рублей) и с 3,5% до 1,7% в отношении к размеру доходов. Такая же картина — в Тюменской, Ленинградской, Челябинской областях, Алтайском, Пермском и Приморском краях, республиках Крым и Башкортостан — все эти регионы и раньше имели довольно комфортный объема долгов и в абсолютном, и в относительном измерении, а теперь он стал еще меньше. Особняком стоит Санкт-Петербург, в прошлом году нарастивший объем долга более чем в 2,5 раза (до почти 35 млрд рублей), но с точки зрения его отношения к доходам это не выглядит чем-то критичным (7,1% на начало 2018 года против 3% годом ранее).

Таким образом, можно говорить о нарастающей поляризации региональных долгов, хотя, опять же, следует иметь в виду новое качество этого процесса. Такие основательно закредитованные регионы, как Хакасия, Мордовия, Костромская, Курганская, Ивановская области, Удмуртия, Марий Эл, именно в 2017 году сумели нарастить бюджетный долг, и это, отмечает старший аналитик Группы суверенных и региональных рейтингов АКРА Елена Анисимова, выгодная для них ситуация. Дело в том, что раньше у этих субъектов рыночный долг составлял бóльшую долю, и от объявленной в прошлом году реструктуризации они получили бы меньше. Плюс — бюджетные кредиты в прошлом году выдавались сроком на пять лет, а не на три года, как в 2015—2016 годах, хотя с текущего года федеральный бюджет не предполагает выдачи новых бюджетных кредитов.

Кто выиграет от реструктуризации

«Нам нужно расчистить региональные финансы, с тем чтобы они приобрели новое качество, которое позволяло бы делать бюджеты на уровне регионов бюджетами развития, а не бюджетами выплачивания процентов по кредиту», — заявил в сентябре прошлого года президент Владимир Путин на заседании президиума Госсовета в Ульяновске, отметив, что на погашение кредитов идет 31% собственных доходов регионов. Стартовавшая 1 января программа реструктуризации бюджетных кредитов предполагает отсрочку платежей на семь лет, а те регионы, которые смогут продемонстрировать хорошую динамику социально-экономического развития, получат льготный период до 12 лет.

Предполагается, что в рамках реструктуризации регионы погасят задолженность по бюджетным кредитам в размере не более 5% от объема основного долга в 2018—2019 годах, 10% - в 2020 году и до 20% - в последующие годы. В 2018—2022 годах объем погашения регионами бюджетных кредитов должен составить 736 млрд рублей, то есть примерно три четверти от их текущего размера.

Как напоминает Елена Анисимова, условия соглашений о реструктуризации бюджетных кредитов, которые многие регионы уже заключили с Минфином, предполагает планомерное снижение соотношения долга и собственных доходов для тех регионов, чей долг составляет 50% собственных доходов и выше, а те субъекты, чей долг оказался не более 50% от доходов, не должны наращивать это соотношение. Иными словами, рост долга в номинальном значении возможен только при росте собственных доходов такими же темпами.

С другой стороны, отмечает Анисимова, сейчас активно циркулирует информация о подготовке новых послевыборных «майских указов», а именно «майские указы» 2012 года послужили толчком для роста долговой нагрузки регионов в 2013—2015 годах, поскольку многим субъектам пришлось наращивать заимствования для выполнения возросших социальных обязательств. «Поэтому в перспективе долги регионов могут оказаться заложниками новых мер социальной поддержки. Тем не менее эффект таких мер вряд ли наступит сразу же, в 2018 году, поэтому по итогам года долг регионов не должен ощутимо вырасти», — прогнозирует аналитик АКРА.

По оценке Анисимовой, уже в этом году реструктуризация бюджетных кредитов может дать регионам порядка 25 млрд рублей экономии на процентных расходах. «Максимальный эффект от реструктуризации получают регионы, имеющую максимальную долю бюджетных кредитов в структуре долга при высокой долговой нагрузке, — отмечает эксперт. — Максимальная доля бюджетных кредитов на 1 января сложилась у Владимирской области, Ингушетии, Алтайского края (по 100%), Калужской области (98%), республик Алтай и Крым (по 94%). При этом надо помнить, что некоторые регионы еще до текущей реструктуризации имели „длинные“ бюджетные кредиты — например, Татарстан и Краснодарский край, где бюджетные кредиты выдавались на масштабные проекты и срок их погашения превышает сроки проводимой реструктуризации».

Занимали и занимать будем

Два последних региона традиционно стоят особняком на долговой карте страны. Кубань стремительно вышла на первое место по абсолютному размеру госдолга среди регионов в период подготовки к Олимпиаде в Сочи и продолжает удерживать его спустя четыре года после этого действа. Хотя еще при смене руководства края три года назад с Александра Ткачева, при котором и произошло разрастание долга, на Вениамина Кондратьева обычно немногословный полпред президента в ЮФО Владимир Устинов в своем выступлении отдельное внимание обратил на долги и значительный дефицит бюджета.

На 1 января размер долга Краснодарского края составлял более 149 млрд рублей (60,6 млрд бюджетных кредитов, 57,1 млрд коммерческих кредитов, 21 млрд рублей госгарантий и 10,5 млрд ценных бумаг). Годом ранее долг находился практически на таком же уровне — чуть выше 150 млрд рублей, с той лишь разницей, что размер коммерческих кредитов несколько превосходил размер бюджетных. Однако за счет роста доходов в 2017 году Кубань заметно снизила их соотношение с долгами — с 88,2% до 77,8%. И, разумеется, власти Краснодарского края не могли остаться в стороне от процесса реструктуризации бюджетных кредитов.

Сразу же после упомянутого выступления Владимира Путина по реструктуризации региональных долгов Вениамин Конлратьев заявил, что для Краснодарского края уже в 2017—2018 годах эта программа позволит высвободить 10,7 млрд рублей, которые будут направлены на «улучшение качества жизни людей, реализацию социальных программ, модернизацию инфраструктуры, благоустройство». А в конце января стало известно, что в этом году на погашение существующего долга будет привлечено 29 млрд рублей, а также для этих целей планируется размещение облигационного займа. «У нас не самоцель — снижение госдолга, — философски заметил по этому поводу вице-губернатор Игорь Галась. — В прошлом году мы получили доходов больше, чем планировали, но направили их на социальное развитие — в строительство детсадов, школ и поддержку отраслей экономики».

Широкий жест кубанская администрация сделала и в сторону муниципалитетов. В конце февраля, выступая в краевом Заксобрании, Вениамин Кондратьев сообщил, что им списали большую часть бюджетного долга, и в результате в среднем по региону кредитная нагрузка каждого городского бюджета снизилась на 80%. «Это беспрецедентный шаг, ни в одном субъекте такого не произошло, — заявил Кондратьев.- Мы таким образом сделали наши муниципалитеты максимально привлекательными для инвесторов. Только Новороссийску простили 700 миллионов рублей. А теперь умножьте это на 44 муниципалитета. Где-то 500, где-то — 700, где-то еще больше простили. Это миллиардная сумма».

В еще более выгодной ситуации оказался Татарстан, имеющий второй по абсолютной величине долг среди регионов — 93,3 млрд рублей на 1 января. За год его значение практически не изменилось, но зато Татарстан уже входит в число регионов, которые смогли добиться максимально комфортных условий реструктуризации бюджетных кредитов. Тем более, что именно последние и составляют основной объем татарстанского долга — 84,9 млрд рублей (как и в Краснодарском крае, эти заимствования делались по случаю крупных спортивных соревнований). Еще 8,4 млрд рублей приходится на госгарантии, а в графе «кредиты от кредитных организаций» давно значится гордый ноль.

Осенью прошлого года местные СМИ сообщали детали соглашений о реструктуризации четырех кредитов, которые брались на покрытие дефицита бюджета в связи с проходившим в Татарстане чемпионатом мира по водным видам спорта 2015 года. Реструктуризация остатка задолженности на сумму более 6 млрд рублей предполагала, что погашение основного долга начнется лишь в 2027 году, а до этого будут выплачиваться лишь проценты за рассрочку в чисто символическом размере от 92 тысяч до 3 млн рублей в год.

В конце прошлого года министр финансов Татарстана Радик Гайзатуллин заявил, что практически все кредиты из федерального бюджета реструктуризированы на крайне выгодных условиях, остались лишь последние 5,7 млрд рублей. Произошло это во время визита в Казань главы Минфина РФ Антона Силуанова, с которым президент Татарстана Рустам Минниханов, казалось, мог напрочь испортить отношения после серии резких выступлений на тему межбюджетных отношений. Однако Силуанов не прервал свою традицию предновогодних визитов в Казань, и о том, почему министру было грешно обижаться на его высказывания, дал понять сам Минниханов. Как сообщил президент Татарстана, в федеральный бюджет по итогам 2017 года будет направлено 70% от общих собранных в республике доходов в объеме 834 млрд рублей.

Медленно и печально

С главами же регионов, которые продолжают наращивать долги, у федерального центра происходит совершенно другой разговор. В ноябре прошлого года на всероссийском селекторном совещании по бюджетной дисциплине в регионах объектом для показательной порки был избран глава Мордовии Владимир Волков. Бесконтрольное разрастание долга республики он попытался объяснить программой подготовки к Чемпионату мира по футболу, но был прерван вице-премьером Дмитрием Козаком, который напомнил, что с чемпионатом связана только половина инвестиционных обязательств в составе заявленной программы. «К сожалению, Владимиру Дмитриевичу мы уже не сможем помочь», — резюмировал Козак, пообещав «политические и кадровые последствия» для регионов, не вошедших в программу реструктуризации бюджетных кредитов.

По иному пути пошли в Хакасии — втором от конца регионе по отношению долга к доходам бюджета. В октябре прошлого года парламент этой республики направил обращение к премьер-министру Дмитрию Медведеву и спикеру Госдумы Вячеславу Володину о «катастрофической ситуации» в бюджетной сфере с просьбой предоставить 28,2 млрд рублей, основная часть которых пошла бы на погашение коммерческих кредитов. А когда в ответ Антон Силуанов посоветовал не доводить ситуацию «до ручки», спикер хакасского парламента Владимир Штыгашев обвинил во всех бедах федеральный центр. «Нам этих бюджетных кредитов не давали. Посчитали, что мы Кувейт или Саудовская Аравия. И нас гнали туда: вон туда идите, в коммерческие банки», — заявил Штыгашев.

В самом конце прошлого года Хакасия все же подписала несколько допсоглашений с Минфином о реструктуризации бюджетных кредитов, их погашение было распределено более равномерно на семь лет. Более системно проблему долгов предстоит новому главе Хакасии, которого должны избрать в нынешнем году после истечения второго срока полномочий нынешнего руководителя республики Виктора Зимина.

Кто бы им ни стал, понятно, что происходить это будет в режиме «медленно и печально», о чем свидетельствует опыт еще двух республик с высокой долговой нагрузкой — Северной Осетии и Карелии. В первой из них новый глава Вячеслав Битаров, утвержденный в должности в 2016 году, сразу же сосредоточился на получении от федерального центра дополнительной поддержки, и эти усилия увенчались успехом: на начало года из 9,3 млрд долгов Северной Осетии на коммерческие кредиты приходится лишь 1,2 млрд. Для сравнения, в соседней Кабардино-Балкарии, которая давно является наименее дотационной из республик Северного Кавказа, коммерческие кредиты по-прежнему составляют почти половину госдолга, а отношение долга к доходам за последний год резко выросло. В результате Северная Осетия покинула «почетное» первое место по этому параметру среди регионов СКФО, но показатель все равно очень высок — 89,5% по итогам 2017 года против 91,1% годом ранее.

В Карелии же, где глава сменился в начале прошлого года, и вовсе произошло очередное наращивание госдолга как в абсолютных (на 10,5%), так и в относительных (со 115% до 124% к доходам) объемах, причем объем коммерческих кредитов вырос сразу на 2 млрд рублей. Хотя от нового руководителя Карелии Артура Парфенчикова, прежде возглавлявшего Федеральную службу судебных приставов, ожидали именно снижения долговой нагрузки, основная часть которой была накоплена при его предшественнике Александре Худилайнене. Но объем накопившихся в регионе проблем оказался настолько серьезным, что быстро мобилизовать доходы не удалось, и уже осенью прошлого года правительство Карелии обратилось на федеральный уровень за дополнительной финансовой помощью для реализации «майских указов». В бюджете на 2018 год верхняя планка госдолга была обозначена в 30 млрд рублей — на 5 млрд больше, чем на начало года.

Очевидно, что все это, в конечном итоге, конвертируется в качество инвестиционного климата в регионах и в возможности региональных властей по поддержке новых проектов в экономике. «Регионы, которые занимали на строительство инфраструктуры, выигрывают, поскольку становятся более конкурентоспособными для размещения новых производств. Регионы, которые наращивали долг для выплаты заработной платы, не имеют возможности развивать инфраструктуру, соответственно, они неконкурентоспособны для новых предприятий», — резюмирует Елена Анисимова. А если учесть упомянутую в самом начале поляризацию долгов, то становится понятно, что разрыв между лидерами и аутсайдерами становится еще более заметен.

Николай Проценко, специально для EADaily