Казань не поделила с Москвой бюджетный «пирог»: мнение

Руководство Татарстана вступило в активную фазу переговоров с федеральным центром по поводу перезаключения договора о разграничении полномочий, срок которого истекает в июне. Начало этому процессу положила серия недавних выступлений президента республики (название должности нарушает федеральное законодательство — прим. EADaily ) Рустама Минниханова, в которых он резко высказался против действующей модели перераспределения бюджетных средств между центром и регионами. Признание новых правил игры в сфере межбюджетных отношений может быть той уступкой Москве, на которую Казань готова пойти ради подписания нового договора, формально признающего за Татарстаном ряд атрибутов государственного суверенитета.

Гайдаровский демарш

Непосредственным поводом для недовольства Рустама Минниханова бюджетной политикой федерального центра стало увеличение изъятий в федеральную казну налогов, собираемых в регионах. В частности, незадолго до утверждения бюджета на 2017 год федеральным центром было принято решение о том, что регионам снизят долю поступлений от налога на прибыль с 18 до 17%. Эффект от лишнего процента для федерального бюджета был предварительно оценен в 117 млрд рублей, но примерно две трети этой суммы (порядка 70 млрд рублей) должны были обеспечить всего пять регионов, где «прописаны» самые прибыльные компании страны, включая Татарстан.

Кроме того, на 2017 год были повышены ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) для нефтяников сразу на 306 рублей за тонну нефти, что также стало малоприятной новостью для Татарстана. Плюс Минфином РФ запланировано перераспределение акцизов на алкоголь в пользу тех регионов, где его больше потребляют — Татарстан с значительной долей мусульманского населения в их число по определению не входит, хотя является крупным производителем спиртовой продукции.

По оценке Рустама Минниханова, из-за этих налоговых новаций бюджет Татарстана в 2017 году недосчитается 8 млрд рублей, что составляет порядка 4,5% от ожидаемых доходов в размере 178 млрд рублей. Эту цифру руководитель республики впервые назвал в середине декабря прошлого года на состоявшемся в Казани обсуждении итогов исполнения бюджета Татарстана с участием министра финансов РФ Антона Силуанова. Вокруг этой цифры было выстроено и выступление Минниханова на очередном Гайдаровском форуме, который прошел в Москве на минувшей неделе. А двумя неделями ранее президент Татарстана подверг критике бюджетную политику федерального центра на последнем в 2016 году заседании Госсовета РТ.

Особенное возмущение властей Татарстана вызывает то, что изъятые у богатых регионов средства перераспределяются в пользу дотационных субъектов, которые — легко прочитывается подтекст подобной постановки вопроса — не могут зарабатывать себе на жизнь сами, как это научились делать Татарстан и еще несколько регионов страны.

«Мы понимаем, что надо поддерживать регионы-реципиенты, но не за счет того, чтобы изымать, ухудшать ситуацию. Это самый легкий путь, который выбирают некоторые федеральные наши руководители. Наверное, и президенту России докладывают, что это безболезненно. Раскулачивание было один раз, видели мы уже последствия», — заметил Рустам Минниханов в своем выступлении на Госсовете в конце прошлого года, посетовав, что все дополнительные доходы, которые республика сможет заработать в 2017 году, уйдут на покрытие пресловутых 8 млрд рублей. Такая постановка вопроса нашла полное понимание у главы Госсовета Фарида Мухаметшина. «Действительно, такая тенденция идет под хорошей крышей, под хорошей эгидой якобы выравнивания межбюджетных доходов всех территорий, — прокомментировал он выступление президента Татарстана. — Аргументация очень слабая в этой части. У тех, кто зарабатывает, отбирают — отдают тем, кто не зарабатывает. И нам плохо, я думаю, и им нехорошо. Надо удочку давать, а они рыбу забирают».

Дискуссия о межбюджетных отношениях продолжилась в конце прошлой недели на Гайдаровском форуме, где на стороне Рустама Минниханова выступил губернатор Калужской области Анатолий Артамонов, возмутившийся попытками федерального центра изменить правила софинансирования инфраструктурных проектов не в пользу регионов. По мнению Артамонова, Калужская область проделала значительную работу по привлечению инвестиций (в том числе иностранных), но «залетела в число недотационных регионов и обожгла свои перышки».

«Если регион нашел возможность привлечь инвестиции, развить экономику, потратился на создание инфраструктуры, взял под это кредиты, то проценты по обслуживанию кредитов надо считать в расходы региона, потому что доходы от инвестиционной площадки получает федеральный бюджет. Только по одним индустриальным паркам 272 миллиарда получил федеральный бюджет, ни копейки не затратив, и 39 миллиардов региональный», — аргументировал свою позицию калужский губернатор.

«Может быть, нам подумать, как в федеральный бюджет больше денег собрать, а не отобрать у кого-то?» — заявил на Гайдаровском форуме Рустам Минниханов, напомнив, что у Татарстана и так значительные обязательства перед федеральным бюджетом, в том числе по расходам на строительство объектов Универсиады (по итогам 2016 года внутренний госдолг республики достиг 93,4 млрд рублей). Однако в реалистичности этого предложения усомнился модератор дискуссии, бывший министр финансов РФ Алексей Кудрин, заметивший, что 3 триллиона рублей доходов, которые федеральная казна недосчиталась из-за падения цен на нефть, за год не собрать. В качестве альтернативного подхода он предложил такую меру, как сокращение федеральных льгот по налогам с передачей соответствующих полномочий регионам, что предсказуемо нашло поддержку у президента Татарстана. «Конечно, дайте эти полномочия нам — мы на месте знаем, кому и сколько надо дать», — тут же ответил Минниханов.

Несинхронный выпуск пара

Положению, в котором в последние два-три года оказались главы даже богатых регионов, действительно не позавидуешь. «Губернаторы зажаты между экономическим кризисом и майскими указами — на выполнение майских указов нужны деньги, а из-за кризиса их стало меньше. Чтобы выровнять социальные гарантии в регионах, нужно больше денег забрать в центр, а потом их перераспределить. Бюджетная централизация — это лишь отчасти политический выбор. Это решение во многом вынужденное, обусловленное необходимостью поддерживать более или менее равные социальные стандарты по всей территории страны. Кризис усилил неравенство, а майские указы сделали более актуальной необходимость выравнивания соцстандартов», — поясняет логику центра эксперт-регионовед, старший научный сотрудник Центр проблем Кавказа и региональной безопасности Николай Силаев.

В то же время он обращает внимание на то, что губернаторский демарш состоялся на площадке Гайдаровского форума, которую контролирует неолиберальное крыло российского истеблишмента во главе с Алексеем Кудриным. «У Кудрина есть политические амбиции, у его окружения они есть тем более, — рассуждает Силаев. — На протяжении нескольких лет мы наблюдаем, как связанные с Кудриным либеральные политические круги — всегда ощущающие свою малую популярность и слабость, — ищут себе союзников. На эту роль пробовали (и пробуют) мусульманских политических активистов с Северного Кавказа. Теперь — как встарь, в 1998−99 годах у Лужкова — поиск дошел до губернаторов. На Гайдаровском форуме им дали возможность выпустить пар, и они этим с радостью воспользовались».

Старший научный сотрудник Института проблем рынка РАН Михаил Чернышов предполагает, что «губернаторский бунт» на форуме был осмысленным, а возможно, и «по предварительному сговору». Эксперт напоминает, что последний Гайдаровский форум состоялся накануне принятия Основ государственной политики регионального развития РФ на период до 2025 года (утверждены указом президента РФ 16 января), и выступление глав регионов можно было расценить как попытку давления на тот же Минфин.

Однако выпуск пара оказался не слишком согласованным — и от этого не бьющим в одну точку: Николай Силаев обращает внимание на то, что главные возмутители спокойствия на Гайдаровском форуме — Рустам Минниханов и Анатолий Артамонов — говорили в своих выступлениях о проблемах разного характера. Президент Татарстана жаловался, что центр забрал у него часть доходов, в том числе тех, которые формируются в добыче и переработке нефти, а калужский губернатор говорил совсем о другом — о несовершенстве системы поддержки субъектов федерации, которая их демотивирует: как только регион начинает зарабатывать сам, программы помощи резко сокращаются. Здесь, по мнению Силаева, в самом деле есть тема для обсуждения, а вот Татарстан за последние полтора десятилетия и так получил много денег из федерального бюджета, в том числе на такие крупные события, как 1000-летие Казани и Универсиада.

К тому же к каждому у фрондирующих губернаторов наверняка найдутся неудобные вопросы у Минфина РФ. Например, во время упомянутого выше обсуждения исполнения бюджета Татарстана за 2016 год Антон Силуанов сообщил о результатах проведенной его министерством инвентаризации доходных полномочий и бюджетных расходов регионов применительно к Татарстану — оказалось, что превышение расходов над среднероссийским уровнем составило около 30 млрд рублей. «Конечно, это не нормативы», — несколько раз повторил министр, обращаясь к руководству республики.

Наконец, у федерального центра всегда есть такой инструмент работы с регионами, как антикоррупционные дела. «Губернаторы богатых регионов за последние годы получили несколько „сильных сигналов“, что надо делиться. Дела Александра Хорошавина и Вячеслава Гайзера, помимо борьбы с коррупцией, подразумевали, по-видимому, и такой сигнал», — считает Николай Силаев. По его мнению, у губернаторов все же остается возможность повлиять на процесс изменений в налоговую систему, и они ею воспользуются, но основная инициатива здесь будет у Минфина и в целом у социально-экономического блока правительства, а сами изменения будут постепенными.

Обратный отсчет для Казани

Еще один важный контекст недавней серии выступлений Рустама Минниханова — приближающийся срок истечения Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Татарстана и России, который был подписан в 2007 году, еще при первом президенте РТ Минтимере Шаймиеве. 20 января патриарху татарстанской политики исполняется 80 лет, и, по неофициальной информации, в этот день состоится его встреча с президентом Владимиром Путиным, в ходе которой будут в том числе обсуждаться и детали нового договора.

«Для Татарстана важно добиться пролонгации договора, который в Казани воспринимают как важный атрибут татарской государственности, — комментирует эксперт Института национальной стратегии Раис Сулейманов. — Первый такой договор был заключен в 1994 году в период правления Бориса Ельцина сроком на десять лет, и по нему Татарстан получал большую региональную вольницу. В 2007 году, уже в период правления Владимира Путина, Татарстану с опозданием на три года удалось добиться заключения второго договора о разграничении полномочий. Этот договор, в отличие от первого, давал меньше полномочий Казани, но для элиты республики очень важен был сам факт его наличия: это подчеркивает особый статус Татарстана, которого нет у других национальных республик. К тому же после выборов президента Татарстана в сентябре 2015 года в Москве смирились с тем, что должность главы республики сохранила свое прежнее наименование, видя, что для элиты Татарстана ценно сохранение атрибутов государственности».

Дальнейшее сохранение за главой Татарстана статуса президента может стать одним из ключевых пунктов нового договора, хотя в целом он может оказаться заметно короче предыдущего, о чем сообщил для СМИ 16 января сенатор от Татарстана Олег Морозов. По его словам, за десять лет действия договора, срок которого истекает в июле, было принято огромное количество федеральных законов, которые направлены как раз на то, чтобы дальше разграничивать полномочия между центром и субъектами федерации. «Многие темы, которые раньше разграничивались при помощи договорных отношений сегодня разграничены федеральным законодательством и возникает вопрос — не устарел ли тот договор, который был принят в 2007 году?» — отметил Морозов.

Так или иначе, текста нового договора пока нет, но активное прощупывание почвы уже идет. «Публичные возмущения президента Татарстана новой налоговой политикой правительства России в отношении регионов — это своего рода часть политического торга перед подписанием третьего договора, — считает Раис Сулейманов. — Татарстан возмущается „ущемлением“ федеральным центром регионов, но готов перестать публично возмущаться, если договор о разграничении полномочий будет пролонгирован. Я полагаю, что Москва пойдет навстречу и в этот раз: будет заключен третий договор, чего очень хотят в Казани, а Татарстан согласится на новую налоговую политику правительства России».

Николай Проценко