Антииранские санкции США: Следуя прежним курсом, с оглядкой на союзников

На президентских выборах 19 мая в Иране победил действующий президент Хасан Роухани. В последние дни своей избирательной кампании он пообещал в случае своего переизбрания добиваться снятия с Ирана остающихся санкций. Это подразумевает переговоры с Соединенными Штатами по более широкому кругу проблем.

В центре взаимодействия США и Ирана остается Совместный всеобъемлющий план действий (JCPOA) — соглашение по иранской ядерной программе, заключенное 15 июля 2015 года по формуле 5+1. Между тем, за день до президентских выборов в Иране США объявили о введении новых антииранских санкций. Официально новые санкции были направлены против ракетной программы Ирана. Эти санкции были персонально адресованы отдельным представителям иранской военной промышленности и объявлены одной китайской компании. Подпавшими под санкции иранскими официальными лицами являются Мортеза Фарасатпур и Рахим Ахмади. По сведениям американского казначейства, Фарасатпур координировал поставки взрывчатых веществ и других материалов сирийскому правительственному агентству, т. е. в данном случае просматривается связь санкций с поддержкой Ираном режима президента Башара Асада в Сирии. Что касается Ахмади, то он является директором иранской корпорации Shahid Bakeri Industries Group, которая отвечает за иранскую программу создания твердотопливных баллистических ракет.

Очевидна связь мотивации новых антииранских санкций с ядерной программой Ирана. В Вашингтоне считают развитие ракетной программы Ирана нарушением международного права, поскольку создаваемые ракеты могут нести ядерные боеголовки. Однако Иран, разумеется, не имеет ядерных боеголовок. В чем тогда проблема?

Демонстративное введение новых санкций против Ирана накануне президентских выборов воспринимается, как мера, объективно направленная против шедшего на переизбрание президента Роухани, который и заключал соглашения по иранской ядерной программе в июле 2015 года. В ходе избирательной кампании Роухани подвергся критике со стороны политических конкурентов, которые утверждали, что иранцы не ощутили экономических выгод от облегчения санкций, которые обещало соглашение. Основной соперник Роухани на президентских выборах — Эбрахим Раиси не поставил под сомнение ядерную сделку, но обвинил Роухани в том, что он идет навстречу США и Западу слишком далеко.

Однако очевидно, что новые американские санкции против Ирана из-за временного люфта и их особенности — чисто персональной направленности не могли оказать существенного влияния на результаты президентских выборов в Иране. Санкции имеют более символическое значение, что может означать и приглашение Ирана к дальнейшим переговорам по нужной повестке со стороны новой американской администрации. С момента снятия санкций по JCPOA экспорт нефти из Ирана значительно возрос, но уровень иностранных инвестиций не достигает желаемого для восстановления экономики уровня. Иран обвиняет США в сдерживании европейских банков и корпораций от ведения дел с Ираном. Иран по-прежнему отстранен от международной финансовой системы, что существенно усложняет инвестиции. Иран ожидал притока в свою экономику, в основном — в нефтегазовый сектор, до $ 200 млрд. Но это пока не оправдалось.

В апреле 2015 года министр финансов США Джейкоб Лью подсчитал, что экономика Ирана из-за санкций была на 15−20% меньше, чем если бы санкции не были усилены в 2012 году. Иран из-за санкций потерял нефтяных доходов на $ 160 млрд. Кроме того, более чем $ 100 млрд иранских активов оставалось на замороженных счетах за пределами страны. Иран не имел к ним доступа. С января 2012 года по январь 2014 года стоимость риала снизилась на 56%, и инфляция достигла примерно 40%. Частично из-за санкций и связанных с ними экономических трудностей уровень безработицы в Иране поднялся, возможно — до 20%.

Хотя соглашение по Совместному всеобъемлющему плану действий (JCPOA) от 2015 года означает, что Иран больше не находится под санкциями, связанными с его ядерной программой, Соединенные Штаты по-прежнему поддерживают многочисленные другие виды санкций в отношении Тегерана, в том числе те, которые налагаются на него за «права человека», спонсорство «международного терроризма», региональную политику — в Сирии, Йемене и т. д.

Новые санкции в связи с военной ракетной программой последовали через несколько дней после того, как директор национальной разведки Дэн Коутс сообщил Конгрессу, что Иран продолжает наращивать свою программу по баллистическим ракетам, в том числе по созданию межконтинентальной баллистической ракеты, способной доставлять к цели ядерную боеголовку. Из всего имеющегося спектра для возможного санкционного наказания Ирана США выбрали наиболее наглядную тему для их союзников на Ближнем Востоке. В связи с этим все наблюдатели отметили «интересную» особенность последних американских санкций против Ирана. Их введение не затрагивает JCPOA. Государственный секретарь Рекс Тиллерсон подтвердил в письме от 18 апреля Конгрессу, что Иран придерживается условий выполнения JCPOA.

Соглашение по иранской ядерной программе, в заключении которого участвовали несколько стран, а также международные учреждения, снялo большое количество санкций против Ирана в обмен на демонтаж большей части ядерной программы этой страны. Экс-президент Обама считает соглашение по JCPOA ключевой частью своего внешнеполитического наследия. Поэтому в бытность свою кандидатом в президенты в ходе избирательной кампании Дональд Трамп подверг JCPOA яростной критике. Он пообещал отменить соглашение после того, как придет в Белый дом. Однако до сих пор Трамп не выполнил это обещание, но продолжил критику соглашения с Ираном по JCPOA. «Это было ужасное соглашение, его не следовало подписывать, его не следовало обсуждать так, как это делалось», — заявил президент Трамп 20 апреля 2017 года на встрече в Белом доме с премьер-министром Италии Паоло Джентилони. И хотя президентская администрация всего за два дня до этого официально подтвердила соблюдение Ираном соглашения, Трамп сказал, что действия Ирана не соответствуют «духу» JCPOA. «Они не соответствуют духу соглашения, я могу сказать вам это, — заявил Трамп, — и мы анализируем все очень тщательно, и у нас будет что сказать об этом в недалеком будущем». Администрация Трампа дала понять, что по крайней мере до завершения изучения проблемы она будет придерживаться JCPOA при условии строгого соблюдения его требований Ираном.

Таким образом, США при Трампе продолжают демонстрировать, как и при Обаме, гибкий подход в санкционной политике по отношению к Ирану. С одной стороны, они не затрагивают важное с международной точки зрения соглашение по Совместному всеобъемлющему плану действий по ядерной программе Ирана. Правда, здесь оказывают давление на Иран, угрожая выходом из соглашения, если выяснится, что последний нарушает его. С другой, введением санкций по другим направлениям американцы подчеркивают конфронтационный характер своих отношений с Ираном, несмотря на JCPOA. Последнее обстоятельство важно с точки зрения отношения США с их союзниками на Ближнем Востоке — Израилем и Саудовской Аравией. Возрастающее военное и политическое влияние Ирана на всем Ближнем Востоке тревожит как президентскую администрацию США, так и американских союзников на Ближнем Востоке.

Объявление санкций 17 мая преподносится миру в качестве последней попытки новой президентской администрации США подать сигнал о неудовольствии действиями Ирана, но при условии сохранения сделки по ядерной программе от 2015 года. Поддержка Ираном режима Башара Асада также приводится в качестве фактора, стимулирующего введение США новых антииранских санкций.

Еще одно возможное направление для них — это тема «прав человека». За два дня до объявления последних американских санкций против Ирана государственный департамент США выпустил полугодовой отчет, в котором подробно перечислил существующие санкции США в отношении лиц, предположительно совершающих нарушения прав человека в Исламской республике Иран. «Соединенные Штаты и их партнеры будут продолжать оказывать давление на Иран для защиты прав человека и основных свобод в Иране», — говорится в докладе госдепартамента. «Это включает в себя граждан США, незаконно задержанных или пропавших без вести в Иране, и мы призываем Иран немедленно вернуть их в свои семьи». Поскольку администрация Трампа продолжает «изучение» ядерного соглашения, она одновременно противодействует «дестабилизирующей деятельности Ирана» в регионе. Отказ от санкций по JCPOA «не умаляет решимости Соединенных Штатов продолжать противодействие дестабилизирующей деятельности Ирана в регионе…».

Параллельно развивается антииранская деятельность Конгресса США. В декабре 2016 года Сенат одобрил продление закона о санкциях против Ирана на следующие 10 лет. Речь идет о пакете штрафных санкций от 1996 года, принятого в связи с признанием Ирана «спонсором международного терроризма». Конгресс США предоставляет исполнительной власти законодательную основу для большинства санкций США. Исполнительная власть должна интерпретировать и применять ее в конкретной политике. Закон о всеобъемлющих санкциях в отношении Ирана 2010 года предусматривает, что президент прекращает действие запрета на торговлю с Ираном, если администрация доказывает Конгрессу, что Иран более не соответствует критериям государства — спонсора терроризма и если Иран прекратит создание и ликвидирует свое ядерное, биологическое и химическое оружие, баллистические ракеты и связанные с ними технологии пуска. В данном случае, хотя для отмены санкционных мер требуется закон Конгресса, президент со ссылкой на «национальные интересы» имеет право отказаться от почти всех санкций, полностью или частично.

Широкое международное соглашение JCPOA не обязывало Соединенные Штаты приостановить санкции США в отношении Ирана за поддержку терроризма или нарушения прав человека, а также за продажу иностранных вооружений Ирану или продажу продвинутых военных технологий, включая технологии баллистических ракет. США и использует это обстоятельство для продолжения давления на Иран по другим санкционным каналам.

Перечислим санкции США, которые продолжают действовать после JCPOA:

— запрет на торговлю с Ираном и инвестиции в эту страну (закон 12 959);
— санкции за поддержку террористических организаций (13 224);
— санкции на организации, участвующие в распространении оружия (13 382);
— «ирано-иракский закон» о нераспространении оружия, который налагает санкции на иностранные фирмы, которые продают Ирану оружие и технологии, связанные с оружием массового уничтожения;
— закон о нераспространении, касающийся Ирана, Северной Кореи и Сирии (INKSNA).

Что касается проблемы баллистических ракет, то JCPOA не выдвигает каких-либо конкретных требований к Ирану по этому вопросу. Поэтому Иран провел пять испытаний баллистических ракет после принятия JCPOA. Однако в соответствии с резолюцией 2231 Совета безопасности ООН, которая одобрила JCPOA, большинство международных санкций прекратили свое действие со дня осуществления соглашения о ядерной программе, но некоторые ограничения ООН на развитие Ираном баллистических ракет остаются. Конкретно резолюция 2231"призывает Иран воздерживаться от разработки или испытания баллистических ракет", способных «нести ядерную боеголовку в течение максимум восьми лет». США используют этот пункт резолюции Совбеза ООН для наложения санкций в связи с иранской ракетной программой. Поэтому они подчеркивают то обстоятельство, что испытываемые Ираном баллистические ракеты могут нести ядерные боеголовки.

Между тем, как выясняется, для наложения штрафных санкций на Иран за развитие ракетной программы издания новых законодательных или исполнительных актов не требуется. Для противодействия иранской ракетной программе США, например, могут использовать действующий закон о нераспространении ирано-иракских вооружений от октября 1992 года, который определил наложение санкций на иностранные организации, поставляющие Ирану технологию ОМУ или «дестабилизирующие количества и виды передовых обычных вооружений». Под «передовыми вооружениями», в том числе, могут подразумеваться и баллистические ракеты. Тем не менее, вне зависимости от имеющегося законодательства американские конгрессмены продолжают заниматься разработкой дополнительного санкционного законодательства, направленного против ракетной программы Ирана. Перечислим готовящиеся законопроекты:

— законопроект о противодействии развитию Ираном баллистических ракет от 7 января 2016 года (HR 4342) предлагает налагать санкции на любое лицо, которое передало в Иран или из Ирана передовые обычные вооружения или любую технологию, или техническую информацию, связанную с этими программами;

— законопроект о санкциях в отношении баллистических ракет Ирана от 17 марта 2016 года (S 2725) предлагает налагать санкции на определенные сектора иранской экономики — автомобильную, химическую, информатику, строительство, электронную промышленность, металлургию, горнодобывающую промышленность, нефтехимическую промышленность, научные исследования и телекоммуникацию — если эти сектора поддерживают иранскую программу баллистических ракет;

— законопроект о противодействии дестабилизирующим действиям Ирана от 23 марта 2017 года (S. 722) требует наложения санкций, аналогичных тем, которые предусмотрены в исполнительном постановлении 13 382, на организации, которые оказывают помощь ракетной программе Ирану или занимаются продажей обычных вооружений Ирану;

— законопроект об иранских баллистических ракетах и усилении международных санкции (H.R.1698) от 23 марта 2017 года определяет санкции в отношении деятельности, которая помогает иранской программе баллистических ракет. В частности, в этом законопроекте предлагается осуществлять санкции в отношение иностранных правительств за содействие ракетным программам Ирана.

Однако отмечая общее направление «санкционной» мысли американских законодателей относительно иранской ракетной программы, нельзя не отметить, что JCPOA оказывает сдерживающее влияние на их «творчество». Так, например, законопроект S 2725 явно противоречит положениям JCPOA, поскольку восстанавливает санкции в отношении гражданских экономических секторов Ирана. Поэтому его продвижение сдерживается затягиванием рассмотрения законопроекта в специализированных комиссиях. Кроме того, стало известно, что бывшие высшие должностные лица из администрации Обамы активно работают посредством лоббистов над тем, чтобы остановить давление со стороны Конгресса на Иран для сохранения JCPOA. Поэтому со стороны американских законодателей не наблюдается угрозы срыва этого соглашения при условии, что будет признано его выполнение иранской стороной.

Угроза для JCPOA может исходить только от непредсказуемого президента Трампа. 20 мая стартовало первое зарубежное турне президента Дональда Трампа, начавшееся с Ближнего Востока — посещения Саудовской Аравии и Ирана. В связи с политикой по отношению к этим союзникам со стороны США возникает подозрение, что эпизод с объявлением новых санкций против Ирана адресован не только Тегерану. Союзники США на Ближнем Востоке — Саудовская Аравия и Израиль в свое время выражали недовольство Совместным всеобъемлющим планом действий из-за того, что ослабление санкционного давления на Иран создавало для него дополнительные возможности при проведении региональной политики. Отказ от санкций по JCPOA по принятому порядку должен подтверждаться в США каждые 120 дней. Последнее подтверждение отказа от санкций произошло как раз перед тем, как президент Барак Обама покинул свой пост 20 января 2017 года. Следовательно, следующее подтверждение отказа США от санкций по JCPOA произойдет на следующей неделе уже после возвращения Трампа из его тура по Ближнему Востоку и Европе.

Ожидаемое действие президента Трампа по очередному одобрению JCPOA могло бы получить «неправильное» истолкование у союзников после визита американского президента. Поэтому и потребовались новые формально ненужные санкции против иранской ракетной программы, чтобы убедить союзников, что США продолжают придерживаться антииранского курса на Ближнем Востоке.

Странный эпизод с введением новых санкций против Ирана накануне президентских выборов в этой стране с сохранением соглашения, которое частично отменяет санкции, демонстрирует достаточно сложные маневры США между интересами собственных союзников и Ираном, что дает надежды последнему на поиск соглашения по остающимся санкциям. В целом, в данном аспекте пока наблюдается общая преемственность американской политики на Ближнем Востоке между президентскими администрациями Обамы и Трампа, несмотря на громкие заявления последнего.

Дмитрий Семушин