Дилемма ЕС: что дешевле — шантаж Турции, закрытие Шенгена или приём беженцев?

Проблема отношений с Великобританией на прошедшем 18, 19 и 20 февраля 2016 года саммите ЕС отодвинула на задний план другой актуальный вопрос. Проблема инокультурных беженцев и судьба Шенгена имеют для целостности и единства Евросоюза такое же важное значение, как и британский Brexit. В итоге работы февральского саммита проблему с беженцами решить не удалось, но зато было решено провести специально для ее рассмотрения внеочередной саммит ЕС 17−18 марта 2016 года. Очередная кризисная для Евросоюза дата определена.

Между тем опубликованные 23 февраля Международной организацией по миграции (IOM) материалы свидетельствуют о том, что с начала года по Средиземному морю в Европу уже прибыли более 100 тысяч беженцев и экономических мигрантов. Из них подавляющее большинство — 97 тыс. беженцев прибыли в Грецию, а 7,5 тыс. — в Италию. Подобный количественный пик наблюдался лишь в прошлом году в июле 2015 года. Таки образом, ожидания, что зима снизит поток беженцев в ЕС не оправдались. По информации властей Греции, около половины прибывших — это беженцы из Сирии, а их Евросоюз до сих пор готов принимать. По прогнозам Международной организации по миграции, в 2016 году в Европу ожидается прибытие более миллиона беженцев.

Текущая ситуация демонстрирует, что «балканский маршрут» прибытия беженцев в Европу является главной кризисной точкой — источником споров вокруг альтернативных стратегий решения проблемы. Ситуация здесь в феврале стала обостряться. Македония перестала впускать афганцев, и около восьми тысячи беженцев из Афганистана оказались заблокированы в Греции без возможности дальнейшего передвижения по Европе и возвращения в свою страну. Греки стали свозить афганцев в один лагерь, переоборудованный для беженцев из военной базы. Это сопровождается волнениями среди афганских беженцев. В настоящее время на территорию Македонии пропускают только иракцев и сирийцев. Закономерным результатом подобных ограничений стало скопление беженцев в Греции. Греция стала требовать на переговорах, чтобы македонское правительство возобновило в полном объеме транзит беженцев. Македония тем временем строит на границе с Грецией новую секцию забора длиной почти 40 километров. Стройка идет под будущее решение вообще закрыть границу для беженцев.

Процесс закрытия границ для беженцев пошел дальше на север по Балканам. 19 февраля Сербия закрыла свою границу с Македонией. А накануне февральского саммита Австрия объявила, что будет принимать в день не более 80 заявлений от беженцев с просьбой о предоставлении убежища. Таким образом, Австрия ввела дневной лимит на въезд и транзит беженцев на финише «балканского маршрута», ведущего в Германию, т. е. значительно ограничила миграцию.

В итоге мы наблюдаем односторонние и не согласованные с Брюсселем и Берлином действия национальных властей государств, как входящих в ЕС, так в него и не входящих. Здесь очевидным образом стал демонстрироваться раскол в Евросоюзе. Так, лидеры стран Вышеградской группы в преддверии саммита открыто пошли на конфликт с канцлером Германии. Польша, Чехия, Венгрия и Словакия приняли в Праге самостоятельное решение о сдерживании беженцев на балканском маршруте на дальних подступах к своим границам — на границах Македонии и Греции. Подобная стратегия грозит превратить преддефолтную Грецию в огромный отстойник для беженцев в Евросоюзе. Депортировать беженцев из своей страны собственными силами Греция не в состоянии. По данным ЕС, из 800 тыс. прибывших в Грецию в 2015 году мигрантов из страны были депортированы лишь 16 тысяч.

Сейчас в Брюсселе требуют, что «несанкционированные меры» закрытия для беженцев границы Македонии с Грецией, должны быть прекращены. В заявлении саммита содержится призыв прекратить «нескоординированные меры» и отсутствие надлежащего контроля мигрантов на «балканском маршруте». Председатель Европейского совета Дональд Туск призвал страны ЕС «искать европейские решения, а не делать ставку на национальные единоличные действия» в миграционном кризисе.

Альтернативой национальным решениям является «план Меркель». Канцлер Германии Ангела Меркель продолжает отстаивать собственную стратегию решения проблемы беженцев на балканском маршруте. Решающую роль в плане Меркель отводится Турции, которая должна сдерживать беженцев на своей территории, не допуская их в пределы Евросоюза. Меркель рассчитывает достичь консенсуса среди лидеров государств-членов ЕС за счет Турции. Т. е. приоритет отдается охране внешних границ Шенгена и недопущению беженцев в его пределы усилиями страны, не входящей ни в ЕС, ни в Шенген, — Турции. Европейцы обещают Турции за ее услуги в сдерживании беженцев € 3 млрд в год. Турции обещают и организованный вывоз беженцев с ее территории в Евросоюз в количестве 250−300 тыс. человек в год. Однако Турция полагает, что предлагаемой суммы ей будет мало, а вывоз недостаточен при том условии, что на ее территории в настоящее время находится 3 млн беженцев. В Турции не верят обещаниям европейцев вывозить беженцев самолетами в Европу. Страны ЕС, в свою очередь, сомневаются в способности турецких властей остановить движение беженцев из Турции в Грецию морским путем через Эгейское море. В документе февральского саммита уже было констатировано, что, несмотря на принятые Турцией меры, через эту страну в Грецию до сих пор прибывает «слишком большое» число мигрантов. Опубликованная Международной организацией по миграции статистика это подтверждает. Кроме того, в заявлении саммита было подтверждено право высылки нелегально въезжающих мигрантов в первое государство Шенгена, в которое они прибыли. На практике это означает высылку по национальным этапам обратно по «балканскому маршруту» все в ту же Грецию. Подобный пункт лишний раз продемонстрировал бессилие в решении проблемы.

На саммите канцлер Меркель рассчитывала на «коалицию единомышленников», т. е. группу стран ЕС, разделяющих германскую позицию по решению проблемы беженцев. Перед началом саммита в австрийском посольстве в Брюсселе планировалась встреча лидеров Германии, Австрии, стран Бенилюкса, Финляндии, Греции, Португалии и Швеции с премьер-министром Турции. Однако после теракта в Анкаре Ахмет Давутоглу отменил свой визит на саммит. Неприбытие Давутоглу на саммит стало поводом к отмене обсуждения на нем проблемы беженцев. Мартовский саммит планируется провести как совместное мероприятие Турции и ЕС. Подобный саммит по проблеме беженцев уже имел место в прошлом году.

Самым острым вопросом плана Меркель является судьба организованно вывозимых в будущем из Турции в ЕС беженцев. Меркель предлагает, чтобы после перекрытия внешних границ ЕС государства-члены занялись распределением между собой по квотам беженцев, направляемых прямо из Турции. И вот здесь февральский саммит продемонстрировал, что вопрос о квотах является самым безнадежным пунктом плана Меркель. Никто на февральском саммите не поддержал эту инициативу канцлера Германии. Большинство стран ЕС настаивают на том, чтобы распределение беженцев проходило лишь на добровольной основе. На саммите премьер-министр Италии Маттео Ренци в эмоциональном выступлении напомнил присутствующим, что тысячи беженцев, находящихся в его стране, до сих пор не распределены, хотя существуют соответствующие договоренности и квоты. Ренци предложил сократить евросоюзные финансовые субсидии восточноевропейским государствам, не желающим выполнять принятые на себя обязательства по приему беженцев по квотам. В ответ представитель Венгрии назвал «политическим шантажом» предложение Ренци.

Другим тяжелым ударом для Меркель стало решение Франции, которая накануне саммита отказалась выполнять свою ранее согласованную квоту приема беженцев в 30 тыс. человек. Поэтому вопрос о квотах Меркель пришлось отставить на саммите.

Единственное, что остается от плана канцлера, это продолжение давления на Турцию, которая должна каким-то образом содержать у себя и ограничить приток беженцев в Европу. Очевидно, что стратегия Меркель на «балканском маршруте» стала излишне зависеть от Турции. Канцлер ставит ЕС в излишнюю зависимость от Турции в решении миграционного кризиса. А пока до нового саммита в начале марта европейцами будут подведены промежуточные итоги того, насколько успешно удалось снизить количество въезжающих в Грецию благодаря сотрудничеству с Турцией. Текущая информация не внушает каких-либо надежд по этому вопросу. Ясно, что турки будут требовать больше денег, которые до сих пор даже в обещанном объеме не собраны. Прошедший февральский саммит продемонстрировал, что конкретно Италия по этому пункту подрывает «план Меркель», блокируя свой вклад в обещанное Турции финансирование. Итальянцы дают понять, что немцы должны сами оплачивать интересный для них вопрос.

Пока перенос обсуждения проблемы беженцев на март лишь предотвратил окончательный раскол ЕС по вопросу миграционного кризиса. Но сам февральский саммит по факту продемонстрировал, что раскол ЕС по вопросу решения миграционного кризиса фактически уже состоялся.

Венгерский премьер Виктор Орбан назвал миграционный кризис не «европейским», а «немецким», и здесь он оказался прав. Канцлер Меркель явно попала по проблеме беженцев в изоляцию, как на уровне ЕС, так и в Германии. Решить вопрос на саммите по беженцам не удалось. Сейчас в Берлине с тревогой ждут результатов региональных выборов в Германии в марте, которые, по-видимому, продемонстрируют снижение поддержки ХДС. В Берлине в кругах депутатов бундестага от ХДС уже заговорили о возможной отставке Меркель. С одной стороны, подобное персональное решение необходимо для сохранения позиций христианских демократов на будущих выборах, а с другой, Меркель подсказывают, что канцлер не заинтересована в личном провале и должна уйти из политики достойно. При внешнем проявлении поддержки Меркель во фракции христианских демократов сейчас идет брожение. Представители баварского ХСС вообще открыто считают Меркель политическим трупом и балластом коалиции ХДС/ХСС.

Ситуация в Германии с беженцами требует срочного закрытия границы. Подобная мера готовится министерством внутренних дел. Только для надежной охраны границ Германии по всему периметру необходимо задействовать около 150 тысяч пограничников из расчета по 50 тысяч на одну смену при трехсменном режиме охраны границы. Сейчас пограничников в подобном количестве нет. Их необходимо будет привлечь на службу. Поэтому для охраны границы Германии в экстренном порядке предполагается задействовать полицейских. Если на мартовском саммите не будет найдено решение проблемы «балканского маршрута» (а оно не будет найдено), то единственным решением остается закрытие границ Германии, т. е. признание факта создания череды барьеров на национальных границах государств на протяжении всего «балканского маршрута» в Германию.

Однако закрытие границ Германии автоматически по цепочке по принципу домино разрушит Шенген. Согласно Шенгенскому соглашению, подписавшие его страны могут восстановить пограничный контроль на 10 дней, если это нужно сделать из-за соображений национальной безопасности. Контроль на границе может быть продлен на периоды по 20 дней и на максимальный общий срок в два месяца. Эта мера в рамках Шенгенских правил считается исключительной и должна вводиться ограниченно, если все другие возможности исчерпаны. В случае явной предсказуемой угрозы пограничный контроль может продлеваться на срок до шести месяцев. Но 26 статья шенгенского пограничного кодекса предусматривает в исключительных случаях введение пограничного контроля сроком на два года. Нынешняя ситуация с беженцами явно потребует длительного временного периода без гарантии возвращения прежнего режима. Поэтому сейчас в ЕС занялись мучительным подсчетами по принципу, что менее затратно — массовый прием беженцев или восстановление пограничного контроля на внутренних границах государств в рамках Шенгена.

22 февраля в Германии опубликовали результаты исследования Института Prognos для международного медиаконцерна Bertelsmann, по которым отказ от шенгенского законодательства об открытых границах и восстановление паспортно-визового контроля на внутренних европейских границах приведут к росту затрат на производство в странах Евросоюза на 1%. Подобный результат в относительном плане не кажется катастрофическим. Поэтому названы и абсолютные цифры денежных сумм: для Германии это € 77 млрд за 10 лет, для Франции — € 80 млрд по оптимистическому сценарию. При пессимистическом сценарии потери ВВП в Германии составят за тот же срок € 235 млрд, во Франции — € 244 млрд, а во всем Евросоюзе — € 1,4 трлн. По другим подсчетам дополнительные расходы немецкой экономики в случае закрытия границ составят порядка € 10 млрд в год. Это составляет 0,3% ВВП Германии. Только час простоя из-за контроля на границе стоит примерно € 55 с каждого грузовика. Многие промышленные предприятия в странах ЕС работают в тесной кооперации по принципу just-in-time, то есть их конвейеры работают с колес, а предприятия не имеют собственных больших складов. Введение контроля на внутренних границах потребует изменения принципов логистики.

Еврокомиссия сделала собственные расчеты, по которым распад Шенгенской зоны может стоить ее членам до € 18 млрд. Только для восстановления пограничного контроля потребуются расходы в € 7,1 млрд. Председатель Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер заявлял, что уже введенные ограничения в Шенгене обойдутся в € 3 млрд в год.

После подобных подсчетов в странах Шенгена сейчас мучительно размышляют о дилемме расходов на беженцев и потерях от закрытия Шенгена. Очевидно, что решающее слово о судьбе Шенгенского соглашения принадлежит сейчас Германии. Весьма вероятно, что мартовский чрезвычайный саммит выявит углубление раскола в ЕС по проблеме беженцев. Под предлогом нерешаемой проблемы Германия закроет свои границы, а канцлер Меркель из-за «краха ценностей» Евросоюза уйдет в отставку. Альтернативой подобному радикальному решению может стать демонстрация на саммите надежды на решение проблемы «балканского маршрута» из-за изменения ситуации на Ближнем Востоке. Разумеется, это станет лишь способом отодвинуть по времени принятие кардинального решения в Евросоюзе и попыткой сгладить раскол. Однако повод для очередного отложенного решения — объявленное США и РФ перемирие в Сирии с 27 февраля — мартовскому чрезвычайному саммиту ЕС-Турция уже дан.

Европейская редакция EADaily