Проблема климата в глобальной политике США: Обама в Париже исправил ошибки Клинтона

12 декабря 2015 года в Париже завершилась двухнедельная конференция ООН по изменению климата. Российские СМИ в достаточной степени в информационном плане отразили начало конференции, но не ее финал. Между тем, он весьма значим по своим итогам и не только потому, что конференция ООН приняла рамочные документы на 2025 год.

Общая реакция на итоги конференции была в основном восторженной. Ведущие глобальные СМИ назвали конференцию «исторической» и даже «концом эпохи ископаемого топлива». Итоговый документ посылает четкий сигнал, что ископаемые промышленные топлива должны оставаться в недрах, а человечество должно использовать альтернативу им.

Нефтедобывающие страны, разумеется, недовольны подобной перспективой. Россия, в частности, указывает на большие площади своих лесов, как компенсирующий фактор ее выбросов в атмосферу.

Кроме того, стороны на конференции признали важность предотвращения, минимизации и устранения потерь и ущерба, связанных с неблагоприятными последствиями изменения климата, в том числе с экстремальными погодными явлениями. В основе нового соглашения 195 государств мира обязались принять конкретные меры по снижению выбросов в атмосферу, влияющих на изменение климата. Как считается, с начала индустриального периода, т. е. с середины ХIХ века температура на планете из-за промышленной деятельности человечества увеличилась на два градуса Цельсия. На Парижской конференции установлена цель снизить эту «добавку» на полградуса. В практическом плане это остается труднодостижимой мечтой.

Соглашение 2015 года в Париже по выбросам является лишь умеренным шагом вперед. Главное достижение — это то, что ключевые участники конференции еще до конференции признали серьезные ограничения многосторонней дипломатии и приняли более реалистичный подход. Конференция и зафиксировала подобный результат.

Наиболее важной особенностью Парижского соглашения является то, что оно не накладывает каких-либо обязательств и не определяет нормы сокращения выбросов по странам. В отличие от обычных многосторонних соглашений конференция по климату в Париже определила, что государства-члены ООН могут выбирать свои собственные цели, представив на следующей конференции в 2018 году «национально определяемый вклад». После этого очередная презентация национального вклада пройдет в 2023 году и т. д. Таким образом, запланирована отчетность по сокращению выбросов отдельных государств каждые пять лет.

Подобный «реалистичный» подход связан с тем, что предшествующие четверть века переговоров по климату продемонстрировали, что определяемые «вненационально» (например, Киотским протоколом) целевые показатели ограничения выбросов просто не работают, поскольку в мире нет наднационального органа, которое могло бы проконтролировать национальные правительства в соблюдении договорных норм и принудить их к выполнению в случае нарушения. Парижское соглашение определяет правила игры, когда страны и их правительства не наказываются за невыполнение норм ограничения выбросов, но оно выводит их в публичное поле, где возможна критика за недостаточность, отсутствие рвения или реализма. Речь идет о национальном авторитете в рамках международной процедуры.

Соглашение также отмечает, что страны стремятся к уменьшению «как можно скорее» пика глобальных выбросов. Тем не менее, не определено установленных сроков для этого. Пики выбросов в разных странах будут приходиться на разные годы, но после них тенденция должна меняться в направлении сокращения выбросов.

Если нормы будут исполняться надлежащим образом, то участники конференции рассчитывают на снижение планетарного рукотворного потепления с текущей тенденции в 3,3−3,9 градусов Цельсия до 2,4−2,7 градусов Цельсия. В качестве идеальной, но малореалистичной цели поставлен рост температуры в 1,5 градуса Цельсия до конца текущего столетия. Уже ближайшее десятилетие продемонстрируют, существует ли разрыв между обещанным на конференции и достигнутым на практике.

Важным нововведением Парижского соглашения является смягчение противопоставления «развитых» и «развивающихся» стран. Киотский протокол определял нормы сокращения выбросов только для развитых стран, оставляя развивающиеся за скобкой. С этой точки зрения, достоинством Парижского соглашения является то, что сокращение выбросов парниковых газов в настоящее время рассматривается в качестве коллективной ответственности государств-членов ООН. Одновременно признается, что оно более обременительно для развивающихся стран. Соглашение также подчеркивает необходимость гарантировать по меньшей мере финансирование в 100 миллиардов долларов, начиная с 2025 года, с постепенным увеличением. Эти средства должны идти развивающимся странам на развитие альтернативной энергетики и на технологии сокращения выбросов углеродной энергетики. На конференции признано, что в рамках глобальных усилий по борьбе с изменениями климата развитые страны, по-прежнему, должны играть ведущую роль в мобилизации финансирования усилий из широкого спектра источников при важнейшей роли их государственных средств. Тем не менее, развивающиеся страны разочарованы тем, что в соглашении не определена юридически обязательная конкретная сумма ежегодных платежей для помощи им в создании неуглеродной энергетики на основе возобновляемых источников энергии. Реальной проблемой остается то, как, с одной стороны, добиться снижения нагрева планеты без того, чтобы позволить миллиардам Третьего мира вырваться из энергетической бедности. Ведь практически вся индустриализация до сих пор полагалась лишь на ископаемые виды топлива. Однако политически невозможно и аморально ожидать, что развитые страны будут и дальше требовать от развивающихся стран отказаться от экономического роста для стабилизации климата на планете. Достижение компромисса между Центром и Периферией глобальной системы является одним из самых важных проблем в ближайшие десятилетия для окружающей среды и развития.

Подобный подход определяется в качестве «успеха» для США, которые на протяжении 20 лет добивались устранения различий при определении сокращения выбросов между развитыми и развивающимися странами. Развивающиеся страны Южной, Юго-Восточной Азии и Африки имеют наибольший потенциал для увеличения роста выбросов в текущем столетии. Реальная проблема, однако, заключается в будущей «климатической сделке», необходимой для того, чтобы миллиарды бедных людей Третьего мира могли вырваться из энергетической бедности без увеличения температуры атмосферы планеты. США ищут решения, но пока оно не просматривается.

11 декабря 2015 года, т. е. накануне закрытия Парижской конференции, Архив национальной безопасности США опубликовал серию рассекреченных документов Белого дома в эпоху президентства Билла Клинтона (1993—2001), посвященных «борьбе за восстановление лидерства Соединенных Штатов» в процессе международной борьбы с изменением глобального климата. (1) Эти рассекреченные документы администрации Клинтона намечают ряд параллелей в связи с опытом президента Обамы по движению к соглашению с Китаем перед Парижской конференцией.

Из содержания опубликованных документов становится очевидным, что проблема деградации окружающей среды стоит на втором плане для президентской администрации США. На первом месте для нее — это обеспечение США глобального лидерства. Лидерство это важно, поскольку касается глобальной трудноразрешимой проблемы. В этом смысле борьба с выбросами становится лишь поводом для установления американского диктата в мире.

Администрация президента Клинтона, пришедшего к власти в 1993 году, решила восстановить лидерство Соединенных Штатов, как «выдающегося мирового защитника окружающей среды», но потерпела неудачу в реализации Киотского договора в результате серии международных и внутренних политических и процедурных неудач. Уроки этого провала были внимательно изучены и использованы нынешней президентской администрацией президента Барака Обамы. Результат налицо — Парижская конференция.

Из рассекреченных документов становится ясно, что руководство Соединенных Штатов уже к середине 1990-х годов определило основные проблемы достижения глобального соглашения по климату под своим руководством. Уже тогда были поставлены следующие вопросы, которые требуют решения для обеспечения глобального лидерства США в области охраны окружающей среды и ограничения атмосферных выбросов.

1. Должно ли соглашение быть юридически обязательным для всех сторон?

2. Должно ли соглашение устанавливать долгосрочные нормы сокращений выбросов?

3. Как должны варьироваться и подсчитываться нормы для развитых и развивающихся стран?

4. Какой подход следует применять к увеличению развивающимися странами выбросов?

5. Какие инструменты должны быть задействованы для обеспечения финансовой и технологической помощи развивающимся странам для сокращения выбросов парниковых газов в атмосферу?

Тогда было определено, что главной целью США должно стать сокращение глобальных выбросов парниковых газов под американским глобальным лидерством и надзором. Было определено, что любое будущее соглашение должно призывать к сокращению на дифференцированной основе, а любой эффективный режим должен включать и развивающиеся страны. Именно в США тогда придумали такой коммерческий механизм, как торговлю между странами квотами на выбросы.

В 1993—1996 годах администрация президента Клинтона стремилась навязывать через соглашение всем сторонам «твердые и обязательные» нормы для сокращения выбросов. Особое значение имела работа США с Японией, которая должна была принимать в Киото конференцию по климату.

Между союзниками США возникли серьезные разногласия из-за разницы подходов к проблеме «реалистичных» норм выбросов. В итоге охрана окружающей среды оказалась одной из наиболее спорных тем на высшем уровне. Глобального лидерства США не получалось. Получались споры.

При подготовке Киотской конференции США не удалось достичь согласия с Европейским союзом и его ведущими членами по вопросу согласованного давления на развивающиеся страны с целью принятия последними обязательных норм выбросов. ЕС вообще опасался срыва переговорного процесса и самой Киотской конференции. Кроме того, США столкнулись с особой позицией Германии, выражаемой канцлером Гельмутом Колем. Коль попытался на Генеральной Ассамблее ООН представить Германию, по конфиденциальным оценкам американских дипломатов, «витриной» его глобального экологического руководства немецким народом. США отказали Германии в ее проекте сокращения к 2020 году на 15% выбросов от уровня 1990 года. Сделано это было исключительно из-за американских амбиций на лидерство. Американцы назвали немецкий подход нереалистичным только для того, чтобы сбить экологическую спесь Коля.

Тем временем развивающиеся страны оказали США упорное сопротивление навязываемым им конкретным нормам выбросов в рамках Киотского соглашения. Они утверждали, что это выходит за рамки мандата Берлинского протокола 1995 года для переговоров. Т. е. они использовали процедуру, как повод для отказа от американских предложений. Развивающиеся страны требовали установления норм выбросов по критерию подсчет выброса на душу населения в соотношении с целевой фиксированной ставкой нормы выбросов. При подобном решении развитые страны выглядели плохо на фоне развивающихся. Ключевым спорным вопросом тогда и сейчас была роль в соглашении крупнейших мировых «загрязнителей» — Китая и Индии. Токио, в частности, был обеспокоен последствиями индустриализации Китая на экологию Японии. Разногласия вокруг применения норм Киотского протокола тогда раскололи азиатов и привели их на разные полюса относительно ориентации на США. Раскол между Японией и Китаем, генерированный экологическими разногласиями вокруг Киотского протокола, вполне проявился позднее при создании США Азиатско-Тихоокеанской зоны свободной торговли.

К 1995 году Китай сам понял, что предложения США в отношении развивающихся стран заходят слишком далеко и что приоритет должен быть отдан именно сокращению выбросов странами развитого мира. Китай стал разрабатывать собственную платформу соглашения по изменению климата, к которой присоединились 77 развивающихся стран. Для развивающихся стран одним из важнейших условий оставалась необходимость экономического развития, которое бы исключило на некоторое время сокращение выбросов. Однако не Китай, а Индия в публичном пространстве повели этот блок. Пекин это вполне устраивало, несмотря на его региональное соперничество с Дели.

В США проект нормирования сокращений выбросов развитыми странами и без участия в соглашении Китая встретил критику, которая со временем привела к блокированию Киотского протокола Конгрессом США. Основная идея этих критических замечаний была в том, что ограничения по выбросам парниковых газов приведут к негативному воздействию на американскую конкурентоспособность. Республиканская оппозиция соглашению в Конгрессе предупредила президента Клинтона еще до Киотской конференции, что Сенат не одобрит соглашение. Поэтому руководимые демократами США шли на Киотскую конференцию, заранее зная о ее планируемой в Вашингтоне неудаче. Администрация Клинтона даже не представила Киотский протокол на ратификацию в Конгресс, зная, что он был обречен. Это был существенный момент в дискредитации роли глобального лидера, выбранной США.

Администрация президента Обамы учла уроки борьбы вокруг Киотского протокола и избрала умеренную стратегию для обеспечения американского лидерства. Парижская конференция, таким образом, определила стратегический подход к сложной проблеме изменения климата. Международные соглашения по климату могут внести свой вклад в сотрудничество, но они принимаются в рамках международной системы, в которой отсутствует мировое правительство. Итоги Парижской конференции можно рассматривать как серьезный успех политики США, направленной на обеспечение своего глобального лидерства и на превращение американских ТНК в ведущих субъектов мировой политики, стоящих над национальными государствами. В этом аспекте надо понимать, что проблема стоит гораздо шире, чем просто контроль за климатическими изменениями. В дальнейшем надо следить за попытками США создать механизм контроля за добровольными обязательствами государств-членов ООН по ограничению выбросов в национальном масштабе. Проблема климата лишь составная часть общей стратегии США по поддержанию своего глобального лидерства на планете. Парижская конференция стала лишь вехой на этом пути.

(1) The Clinton White House and Climate Change: The Struggle to Restore U.S. Leadership// http://nsarchive.gwu.edu/NSAEBB/NSAEBB537-Clinton-White-House-Frustrated-in-Attempts-to-Forge-US-Global-Leadership-on-Climate-Change-in-1990s/

Читайте также: Пост-Киото: «Рыночная экономика» против населения Земли — к конференции ООН по климату в Париже.

Аналитическая редакция EADaily