Год тщетных реформ: правительство Медведева не осилило «прорыв»

2019 год должен был заложить базу для достижения национальных целей, перечисленных в «майском указе» президента России вскоре после выборов в марте 2018 года. Сегодня уже, наверное, мало кто помнит, что сразу же после формирования нового кабинета министров под председательством Дмитрия Медведева в марте 2018 года экс-министр финансов, а ныне глава Счетной палаты Алексей Кудрин назвал этот состав правительства тигром, готовым к прыжку. Уместность этого сравнения россияне оценили практически сразу, поскольку новый кабинет безотлагательно приступил к так называемой пенсионной реформе — повышению пенсионного возраста, а на 2019 год анонсировал ряд других преобразований — в таких сферах, как налоги, жилищное строительство, обращение с отходами и т. д. В конечном счете, все они были направлены на то, чтобы создать для российской экономики, пребывающей в затяжной стагнации, новые стимулы для роста. Предварительные итоги 2019 года позволяют уверенно судить, что желанного «прорыва» так и не случилось, а большинство новых реформ оказались плохо продуманными мероприятиями, не ускоряющими экономику, а имеющими прямо противоположный эффект. Впрочем, при существующей модели отношений между центром и регионами и при явной деградации местного самоуправления каких-то иных результатов ожидать было сложно.

Начнем с налоговой реформы в виде повышения НДС с 18% до 20%. В обоснование этого решения приводилась необходимость изыскать дополнительные средства на пополнение федерального бюджета, в частности, на реализацию национальных проектов, которые, в свою очередь, должны оказать стимулирующее воздействие на экономику. Сомнительная эффективность этой меры хорошо известна: все тот же Алексей Кудрин в ходе декабрьской встречи с президентом Владимиром Путиным сообщил, что недоисполнение расходов бюджета в 2019 году составило порядка 1 трлн рублей. По данным Минфина РФ за первые девять месяцев 2019 года, уровень исполнения федерального бюджета по расходам составил 62,9% (12,05 трлн рублей) — самый низкий показатель начиная с кризисного 2008 года. При этом граждане и бизнес начиная с 1 января исправно платили повышенный НДС, угнетающий и без того низкий потребительский спрос.

Не приходится говорить и об успехах в росте экономики. Если в 2018 году официальная статистика всеми правдами и неправдами выдала рост ВВП на 2%, то в 2019-м и этот более чем скромный показатель оказался недосягаемым. Правительство прогнозирует, что российская экономика в 2019 году вырастет на 1,3%, Счетная палата дает менее оптимистичный прогноз — 1%, ЦБ держится в диапазоне 0,8−1,3% — так или иначе речь идет о цифрах в границах статпогрешности. А в четвертом квартале появились все признаки того, что и следующий год вряд ли принесет «прорыв». По данным статистики за ноябрь, индекс промышленного производства в России вырос всего на 0,3% (для сравнения, в октябре он составлял 2,6%) — это минимальное значение начиная с декабря 2017 года. Одним из безошибочных индикаторов новых серьезных проблем в промышленности является автопром: за 11 месяцев производство легковых автомобилей в России снизилось на 2,1% (1,4 млн штук), а в ноябре сокращение их выпуска составило 19,5%. Кроме того, заметно ухудшилась статистика внешней торговли: в октябре экспорт упал на 12,6% год к году — и это несмотря на рекордные за последние несколько лет цены на нефть, а импорт на фоне вновь укрепляющегося рубля вырос на 10,2%.

Не оказал поддержку экономики и потребительский сектор — реальные доходы населения по итогам 2019 года если и вырастут, то лишь на долю, заметную исключительно органам статистики, несмотря на оптимистичные ожидания. «Околонулевой рост доходов не позволит нам продвинуться в борьбе с бедностью. Рост реальных доходов населения за девять месяцев составил всего 0,2% и по итогам года составит, скорее всего, около 0,1%. Изначально прогноз предполагал рост на 1,9%», — заявила в ноябрьском выступлении в Госдуме зампред Счетной палаты Галина Изотова. Объем дефицита потребительского спроса, который формируется в результате стагнации доходов граждан, выражается в совсем других единицах — как сообщил в ноябре на форуме «Россия зовет» глава Минэкономразвития РФ Максим Орешкин, речь идет о сумме, превышающей 1 трлн рублей. При этом восполнять нехватку собственных доходов потребительскими кредитами, как это происходило на протяжении последних лет, населению все сложнее, даже несмотря на существенное снижение банковских ставок: во избежание перегрева рынка кредитования требования к заемщикам ужесточаются.

Из всей этой картины можно сделать простой вывод: если правительство хотело стимулировать экономику налоговыми мерами, то делать это надо было с помощью диаметрально противоположных решений — снижения налогов, а не их повышения. На это недвусмысленно намекает и такой заявленный в списке национальных целей до 2024 года индикатор, как увеличение доли малого бизнеса в ВВП почти вдвое — с 17,7% до 40%. Если правительство всерьез хотело сделать ставку на частный сектор, то повышение налогов было худшим из всех возможных вариантов действий. Возможно, финансово-экономические стратеги во главе с первым вице-премьером Антоном Силуановым тем самым хотели на практике опровергнуть один из главных принципов неолиберальной экономической теории, сформулированный почти полвека назад Артуром Лаффером, экономическим советником Рональда Рейгана: снижение налогов спустя некоторое время ведет не к снижению, а к росту их собираемости, поскольку льготные налоговые ставки способствуют открытию новых предприятий. Однако жизнь вновь оказалась наголову выше кабинетных стратегов.

Об этом же свидетельствуют и первые итоги начавшегося в нескольких регионах эксперимента с налогообложением так называемых самозанятых. Судя по «сигналам с мест», уже первые его месяцы продемонстрировали, что в качестве самозанятых стали массово регистрироваться индивидуальные предприниматели, не использующие наемный труд. Кроме того, для ряда компаний появление нового налогового статуса оказалось возможностью вывести на аутсорсинг некоторые штатные позиции. В 2020 году количество регионов, участвующих в эксперименте, значительно увеличится, но ожидать, что настоящие самозанятые пойдут массово регистрироваться не приходится: внезапное повышение пенсионного возраста, НДС и прочих обязательных платежей определенно не способствовала росту их доверия к государству.

Не привели к желаемым результатам и другие начатые правительством реформы. На «почетном» первом месте в этом списке находится многострадальная реформа здравоохранения — о ее провале прямым текстом говорят даже ее авторы. Недавнее заявление вице-премьера Татьяны Голиковой о том, что «во многих регионах страны оптимизация здравоохранения была проведена ужасно: и качество, и доступность услуг в здравоохранении резко ухудшились, пожалуй, можно считать победителем в конкурсе «Цитата года» среди чиновников социального блока правительства РФ. Серия массовых увольнений медицинских работников в разных регионах страны стала окончательным приговором политике «оптимизации», которая на протяжении многих лет была господствующей в российском здравоохранении.

Следующим в очереди, видимо, стоит образование, где также продолжают рулить «оптимизаторы» — с этой точки зрения, состоявшаяся в 2016 году замена одиозного главы Минобрнауки Дмитрия Ливанова на более приемлемую для педагогической общественности Ольгу Васильеву мало что изменило. Расходы на образование в федеральном бюджете на 2020 год сокращены на 9,564 млрд рублей (а заодно и урезано финансирование госпрограммы «Социальная поддержка граждан» на 10,854 млрд рублей), и все условия для массового исхода педагогов из школ и вузов тоже налицо. Еще в середине 2018 года опрос, проведенный Общероссийским народным фронтом, показал, что 20% учителей российских школ хотят покинуть учебные заведения из-за низкой зарплаты при все возрастающих нагрузках, и каких-то качественных изменений этой ситуации за полтора года не произошло. Более того, процесс превращения школы в придаток бюрократической машины в последнее время, похоже, был успешно завершен.

Еще одна правительственная реформа, непродуманность которой незамедлительно дала о себе знать в 2019 году — замена долевого строительства проектным банковским финансированием. Декларируя благую цель заботы о постоянно пополняющихся рядах обманутых дольщиков, государство фактически переформатировало рынок жилищного строительства в интересах крупнейших застройщиков, поскольку масса небольших строительных компаний просто не соответствуют требованиям банков. По данным Рейтингового агентства строительного комплекса (РАСК), количество застройщиков-банкротов, выявленных за первые восемь с половиной месяцев 2019 года, существенно превысило показатели 2018 года, причем в основном это малый и средний бизнес.

По итогам 2019 года фиксируемые статистикой показатели ввода жилья должны увеличиться впервые за несколько лет. Однако устойчивого роста, скорее всего, не будет — именно по причине поспешной реформы, поскольку из-за перехода на новые правила финансирования выдача разрешений на строительство резко сократилась. В ноябре, выступая на форуме «Цифровая трансформация строительной отрасли для устойчивого развития», глава Минстроя РФ Владимир Якушев предупредил, что уже в 2021—2022 годах негативные последствия отмены долевого строительства дадут о себе знать. Одновременно курирующий строительный нацпроект вице-премьер Виталий Мутко намекнул, что заложенные в него количественные показатели — прежде всего достижение сдачи 120 млн кв. метров жилья к 2024 году (примерно в полтора раза больше нынешних) — могут быть пересмотрены. И способствуют этому не только изменения институционального характера — отсутствие роста доходов россиян и негативная демографическая картина также не стимулируют увеличение спроса на новое жилье.

Наконец, «мусорная реформа», которая также преподносилась как «прорыв» в исполнении Минприроды РФ. И здесь чуда не случилось: как показало опубликованное в середине года исследование Национальной ассоциации концессионеров и долгосрочных инвесторов в инфраструктуру (НАКДИ), проблемой, с которой незамедлительно столкнулись новые операторы по утилизации отходов, стали неплатежи. Средняя собираемость платежей по новым тарифам составила 60%, при этом у подавляющего большинства компаний образовались серьезные кассовые разрывы. Как и в случае с «пожарной» отменой долевого строительства, результат был вполне прогнозируем: в преддверии начала реформы многие эксперты говорили о том, что регионы к новым правилам игры не готовы, особенно если внедрять по всей стране единые стандарты по столичному образцу.

Провал на старте быстро привел к смене первых лиц: в ноябре руководитель компании-куратора реформы «Российский экологический оператор» Денис Буцаев был отправлен в отставку, а на его место пришел бывший глава Минстроя РФ Михаил Мень. Новые решения также последовали незамедлительно: несколько дней назад Госдума в окончательном чтении приняла поправки к закону «Об отходах производства и потребления», которые приравняли сжигание мусора к его переработке. Иными словами, о чудившихся реформаторам «мировых стандартах» наподобие раздельного сбора мусора для последующей переработки (к 2024 году на переработку планировалось направлять до 60% отходов) можно смело забыть: утилизировать отходы, которые стали настоящим проклятием растущих российских агломераций, теперь снова можно старым проверенным способом.

Логично вытекающие из этой картины вечные российские вопросы «Кто виноват?» и «Что делать?» было бы категорически неверно сводить к отдельным персоналиям, ответственным за конкретные участки работы. Причины того, что заявленные реформы не пошли или пошли не так, имеют абсолютно системный характер, и появление новых, «более эффективных» исполнителей на месте нынешних вряд ли принципиально изменит картину. Суть дела даже не в пресловутой коррупции на всех этажах бюрократического аппарата, а в том, что в этой машине в принципе отсутствует такое качество, как гибкость. Сверхцентрализация ресурсов и гиперконцентрация бюджетных средств в центре неизбежно приводят к проблемам доведения средств до «земли», где чиновники давно приняли главное правило игры: чем меньше инициативы — тем больше шансов сохранить свое место. Однако при таких системных настройках ни на какие «прорывы» рассчитывать точно не приходится. В лучшем случае ситуация будет развиваться по принципу, ставшему негласной максимой первого кабинета Дмитрия Медведева образца 2012−2018 годов: меньше вырастем — меньше упадем.

О причинах того, почему реформы и нацпроекты забуксовали, не успев толком начаться, многое говорит обращение к опыту Китая на выходе из глобального кризиса 2008−2009 годов. Тогда власти КНР также приняли амбициозную программу стимулирования экономики с помощью государственных вложений в инфраструктуру, однако реализована она была совершенно иными методами. С одной стороны, были созданы механизмы стимулирования конечного спроса — китайским домохозяйствам были предложены льготные условия приобретения широкого круга потребительских товаров (произведенных, естественно, в Китае). С другой стороны (и это главное), в расходовании средств по условным нацпроектам произошло принципиальное смещение акцентов с центра на регионы. Вот как этот процесс описывает британский экономический историк Адам Туз в своей книге о кризисе 2008 года и его последствиях, недавно опубликованной на русском в издательстве «Дело»:

«Цели китайского руководства были ясны. И соблазнительно представлять себе, что эти приоритеты были навязаны всей стране всемогущим однопартийным государством. Но административные структуры центральной власти Китая распределены тонким слоем по самой многолюдной стране мира с ее огромными размерами и многообразием. Несмотря на то, что полномочия на сбор налогов принадлежат преимущественно центральному правительству, государственные расходы, непосредственно контролируемые из Пекина, с 1990-х годов составляли не более 4−5% ВВП, что очень мало по сравнению с Америкой или Европой. В Китае 80% государственных расходов производится на региональном и местном уровнях, чьи расходы с 1994 по 2008 годы подскочили с 8% до 18% ВВП, в то время как китайский национальный доход вырос пятикратно. Таким образом, пекинский режим сделал ставку на децентрализацию и косвенные механизмы… Именно децентрализованная природа государственного аппарата делала столь насущным делом мобилизацию Коммунистической партии и ее общенационального аппарата… Именно эта система на протяжении последнего поколения надувала ветром паруса поразительного китайского экономического роста».

Безусловно, у такого подхода были и свои негативные стороны, которые тот же Адам Туз подробно описывает в своей книге: определенная часть заявленных регионами проектов не имела экономического смысла, коррупция при освоении средств была неизбежна, а долги китайских домохозяйств и корпоративного сектора, включая госкомпании, резко выросли. Все это так. Но на фоне устойчивого роста китайской экономики не менее очевидно и то, что существующая сегодня в России модель отношений между центром и регионами неспособна генерировать рост выше пресловутой статпогрешности.

При этом отдельного упоминания заслуживает ситуация на уровне местного самоуправления, который фактически поглощен вертикалью власти. Практически все попытки вернуть прямые выборы глав муниципалитетов на данный момент потерпели фиаско, а удачные примеры назначенных сити-менеджеров крайне редки: в существующей бюджетной и контрольно-надзорной модели грамотные управленцы предпочитают держаться в стороне от этой системы, чтобы не стать ее заложником. Неизбежным следствием этого становится кадровая деградация. Очень симптоматично в этом смысле прозвучали слова из недавнего интервью спикера Законодательного собрания Ростовской области Александра Ищенко: «У нас вообще уже появилась и становится всё ближе к реальности поговорка, что скоро глав администраций поселений и городов будем назначать по приговору суда. Поскольку многие кандидаты на эту должность отказываются претендовать на пост». Понятно, такая ситуация сложилась не в одном отдельно взятом регионе — местное самоуправление, которое в отсутствии структур наподобие китайской компартии, собственно, и должно быть главным проводником реформ и нацпроектов на «земле», деградировало по всей стране. В этом, пожалуй, и состоит главный управленческий вызов, который окончательно стал ясен в 2019 году, но пока явно очень слабо осознается федеральным центром.

Николай Проценко