Издержки превышают выгоды: предвыборный «антиинтервенционизм» в США

Фактически начавшаяся в США президентская избирательная кампания в очередной раз ставит вопрос об отношении кандидатов к заморской военной интервенционистской политике своего государства. Довольно распространенным, если не почти всеобщим, у американских избирателей стало требование большей военной сдержанности в политике за рубежом. Эта позиция, похоже, сейчас объединяет всех заявивших себя на демократические праймериз кандидатов в президенты США 2020 года, а также у республиканцев — действующего президента Дональда Трампа.

Военные потери — убитые, раненые и покалеченные — плюс огромные финансовые издержки почти уже двадцатилетних ближневосточных военных кампаний подрывают у американских избирателей веру в пользу военных интервенций для национальных интересов США. 4,5 тыс. американских солдат и офицеров погибли в Ираке и почти 2,5 тыс. — в Афганистане. Десятки тысяч военных получили ранения в двух этих военных кампаниях. В апреле 2018 года президент Трамп оценил расходы на их ведение в $ 7 трлн за 17 лет.

Бывший министр обороны США Роберт Гейтс высказался на счет расходов на иракскую войну в том смысле, что любой, кто подумает вновь о подобной кампании, «должен был бы проверить свою голову». «Почти все, что могло пойти в Ираке не так, случилось». Оружие массового уничтожения — цель войны — так и не было найдено. Стремление освободить иракский народ от тирании толкнуло этот самый народ в гражданскую войну. Желание закрыть еще один фронт в войне с терроризмом породило гораздо больше «террористов», чем устранило их. Война, которую некоторые американские военные и политики обещали сделать легкой прогулкой, нанесла тяжелый урон американским войскам и самому иракскому народу.

Однако многие представители вашингтонской политической элиты и элиты национальной безопасности, особенно среди республиканцев, в течение многих лет не могли публично признать, что вторжение в Ирак в 2003 году было ошибкой. К 2008 году неспособность республиканских политических деятелей признать, что издержки войны превысили ее выгоды, подорвала их авторитет. Это, в свою очередь, способствовало появлению в американском обществе идей «антиинтервенционизма», ставших столь распространенными в настоящее время.

При таких общественных настроениях, столь высоких издержках и низких выгодах интервенций «антиинтервенционизм» становится очевидным императивом для кандидатов, идущих на президентские выборы. В своих избирательных кампаниях им приходится заявлять о необходимости выйти из военных конфликтов в Афганистане, Ираке и Сирии и не начинать новых. На конец 2019 года идея «антиинтервенционизма» получила широкий политический консенсус. Невмешательство публично заявляется с обеих сторон американского политического спектра — и со стороны республиканцев, и со стороны демократов — как один из ключевых принципов будущей внешней политики США.

В своем обращении к Америке в этом году президент Трамп заявил, что «великие нации не ведут бесконечных войн».

С другой части политического спектра конгрессмены-демократы из Палаты представителей подписали широко разрекламированное обязательство «прекратить навсегда войну».

Возможный кандидат от Демократической партии на предстоящих президентских выборах 2020 года Джо Байден пообещал «положить конец вечным войнам». Вывод американских войск из Ирака по решению президента Барака Обамы бывший при нем вице-президентом Байден недавно назвал «одним из моментов в жизни, которым он гордится». Байден призвал вывести американские войска из Афганистана.

Обсуждаемая сейчас в США новая военная стратегия т. н. офшорного балансирования предполагает сокращение как глобального военного присутствия США, так и зарубежных военных интервенций. Однако до какой степени предстоит сократить военные интервенции, все еще остается спорным вопросом. Здесь критики абсолютного военного невмешательства указывают на два момента. Первое — это американские интересы и американские ценности. Второе — случается, что одни интервенции отличаются от других интервенций, и США обладают успешным опытом военных интервенций. Здесь в качестве таковой указывают на последнюю сирийскую военную кампанию против ИГИЛ* (ИГ*, «Исламское государство»* — запрещенная организация в РФ).

По иронии судьбы именно миссия по борьбе с ИГИЛ* в Сирии, которую чаще всего призывали и призывают свернуть и закончить, рассматривается американскими экспертами в качестве примера достаточно успешного военного вмешательства США. Развернутый в Сирии примерно двухтысячный контингент американских Сил специальных операций вооружил, обучил и проконсультировал до 70 тыс. бойцов курдского ополчения. Американская военная операция против ИГИЛ* в Сирии не допустила сирийские правительственные войска, а также военные контингенты Ирана и России на треть территории страны, ликвидировала на ней ИГИЛ*, сдерживала в течение долгого времени курдо-турецкие столкновения. При этом военные потери американского контингента и финансовые расходы США оставались относительно низкими, а международная поддержка действий американцев — относительно высокой. Уже следуют предложения использовать сирийский прецедент в качестве образца для будущих интервенционистских операций США. В Пентагоне предлагают со временем для подобного рода операций создать более дешевую специализированную военную технику, чтобы не тратить ресурс дорогостоящих современных машин — самолетов вроде новейших F-35 или F-22. Запускаются в серию легкие танки для огневой поддержки действий против «низкотехнологичного» противника. Подобного рода специализация позволила бы американским военным сосредоточиться на противостоянии «державам», высвободить ресурсы для операций в других регионах и уменьшить общее финансовое бремя государственного бюджета.

Что касается крайне непопулярной в США военной кампании в Афганистане, то с ее прекращением, как оказывается, всё не так просто. Наблюдатели отмечают, что кандидаты в президенты от Демократической партии предъявляют многочисленные требования или заявляют ограничения на полный вывод американских войск из Афганистана. Так, например, Джо Байден заявил, что он вернет американские войска во время своего будущего президентского первого срока, но сохранит «остаточное присутствие» для проведения контртеррористических операций. Заметим, что подобный подход ничем не отличается от того, что предъявляет обществу президент Трамп после инициированного им срыва переговоров с талибами.

Другой демократический кандидат — сенатор Кори Букер из Нью-Джерси пообещал, что после избрания его президентом он немедленно начнет процесс вывода войск из Афганистана, при этом каким-то неизвестным образом гарантируя, что «эта страна» не станет вновь «безопасным убежищем для террористов». Другой кандидат от демократов — мэр Саут-Бенда (штат Индиана) Пит Баттигиг, в прошлом служивший в Афганистане офицер ВМС, полагает, что «пришло время положить конец этой бесконечной войне». Но и он планирует заключение мирного соглашения, которое оставит в Афганистане силы специальных операций США. Подобного рода ограничения на практике означают, что «самая долгая война» США так и не будет закончена. Она будет тлеть и дальше в режиме «остаточного присутствия» войск США.

Даже самые убежденные «антиинтервенционисты» сейчас все равно полагают, что имеются исключения, которые требуют от США внешних военных интервенций. Например, в опубликованном в Foreign Affairs в июне этого года манифесте «Прекращение бесконечной войны Америки» известный сенатор от штата Вермонт Берни Сандерс признал, что «военная сила иногда необходима, но всегда как последнее средство». Советник по внешней политике в избирательной кампании Сандерса по этому пункту разъяснил, что сенатор привержен коллективной обороне НАТО, а такие возможные обстоятельства, как «геноцид и массовые зверства», побудят Сандерса рассмотреть вопрос о внешнем военном вмешательстве.

Известный сторонник доктрины «офшорного балансирования» известный эксперт по безопасности Джон Миршаймер выступает за использование военной силы в том случае, если региональный баланс сил нарушается не в пользу США. Миршаймер указал, что он не исключает внешних военных операций для прекращения геноцида — такого масштаба, как, например, случившийся в Руанде в 1994 году.

Таким образом, на риторическом и интеллектуальном уровнях современные политические верхи США вовсе не отказываются от внешней военной интервенционистской политики. Они связывают ее оговорками и ссылками на определенные условия.

Показательно, что во всех прошлых предвыборных избирательных кампаниях все будущие президенты США — Билл Клинтон, Джордж Буш — младший, Барак Обама и Дональд Трамп всегда обещали избирателям сократить американское участие во внешних военных вмешательствах для того, чтобы перенаправить ресурсы на нужды внутренней политики США. Но при попадании во власть каждый из упомянутых президентов либо продолжал начатые его предшественниками заморские военные кампании, либо даже начинал новые военные конфликты.

По оценкам самих американских экспертов, с момента окончания холодной войны США применяли за рубежом военную силу более 200 раз. Большинство из этих военных операций проводились на Ближнем и Среднем Востоке или близ него — в Афганистане, Ираке, Ливии, Сомали, Сирии и Йемене. Другие американские военные интервенции проходили в других частях света: в Боснии, Колумбии, Гаити, Косово, Либерии и на Филиппинах.

В предшествующий период — между 1948 и 1991 годами — Соединенные Штаты посылали своих военных воевать за рубежом более 50 раз.

Таким образом, американские военные интервенции не являются обязательной принадлежностью гегемонии США после окончания холодной войны. Интервенции были обязательным элементом внешней политики США и в предшествующий период. Поэтому военное вмешательство США — это не ошибочная деятельность двух последних десятилетий, а простое и очевидное свойство внешней политики США.

Сейчас в публичном пространстве США используется известный набор аргументов против интервенционистской политики. Вот первый из них: Соединенные Штаты не должны использовать военные средства в ответ на терроризм, гражданские войны, массовые зверства и другие проблемы, если они прямо не затрагивают США.

Однако критики подобного подхода указывают на то обстоятельство, что в некоторых случаях ситуации с геноцидом, сопровождающим гражданские войны, могут представлять серьезную угрозу интересам США, поскольку оскорбляют американские ценности. В подобной ситуации американские президенты якобы использовали военную мощь США, чтобы предотвратить, остановить или наказать массовые зверства. Клинтон использовал военную силу для прекращения «геноцида» боснийских мусульман. Обама — для защиты езидов в Ираке. Трамп — после химических атак в Сирии.

Другим аргументом против интервенционистской политики становится простой перечень имеющихся негативных примеров и опыта, полученного на этой основе. При всех заявленных благих намерениях, как то: остановить террористов, положить конец геноциду, стабилизировать страны, распространить демократию, американское военное вмешательство приводит лишь к ухудшению ситуации по всем этим пунктам — в некоторых случаях к обвальному. В результате ситуация в Ираке или Ливии на сегодняшний день выглядит хуже, чем она была при Саддаме Хусейне и Муаммаре Каддафи или в 2001 году в Афганистане. Поэтому давно ушли в прошлое американские намерения превратить эти страны в либеральные демократические государства.

Критики этого аргумента указывают на то обстоятельство, что во множестве случаев применение американской силы сработало. Здесь перечисляют: изгнание войск Саддама Хусейна из Кувейта, окончание войн в Боснии и Косово, демократический переход в Либерии, борьбу с наркотрафиком в Колумбии и т. д. В Афганистане, в частности, американская военная интервенция изгнала «Аль-Каиду»* (запрещена в РФ) из этого ее «убежища». В Ираке и Сирии военное вмешательство американцев покончило с открытым присутствием ИГИЛ*. Таким образом, для получения точной картины, рассуждают американские эксперты, нельзя выбирать между случаями с катастрофическими результатами и успешными случаями. Здесь следует искать рациональный подход.

Другой распространенный аргумент против военного интервенционизма указывает на скользкий путь, связанный с ним: начни США военную кампанию, из нее через какой-то промежуток времени становится трудно выбраться. После развертывания американские войска часто остаются надолго в кризисном регионе. Так, например, после Дейтонских мирных соглашений 1995 года по Боснии американские войска оставались в этом регионе в течение следующих десяти лет. НАТО и сейчас сохраняет военное присутствие в Косово. Похоже, что и Афганистан держит Соединенные Штаты мертвой хваткой, поскольку без соглашения с талибами выход оттуда невозможен. Правительство, поддерживаемое США, без американского военного присутствия долго не продержится. Так, например, Обама вывел войска из Ирака лишь для того, чтобы вновь ввести их для борьбы с возникшим «Исламским государством». ИГИЛ* поднялась сразу же после того, как военные силы американцев в 2011 году покинули Ирак. Нечто подобное может случиться при полном выводе американских войск из Афганистана.

Однако критики подобного подхода в американском экспертном сообществе указывают на существенную разницу между присутствием в кризисном регионе воюющих американских войск и американских войск, которые после пика боевых действий осуществляют контроль над регионом и проводят его стабилизацию, как сейчас в случае с Афганистаном. Сохранение «остаточного присутствия» используется для укрепления местного проамериканского режима и его сил безопасности. Поэтому американские стратеги полагают, что отдельные американские интересы требуют того, чтобы раз осуществленное военное развертывание за рубежом сохранялось и дальше. Целью подобного рода остаточных интервенционистских операций становится кардинальное сокращение военных потерь и финансовых расходов. Присутствие американских войск — это единственный фактор поддержания внутриполитического равновесия.

Еще одним весьма распространенным аргументом против интервенций становится вопрос: «А почему мы?». Почему собственно Соединенные Штаты осуществляют интервенцию, когда у них имеются союзники и партнеры, способные самостоятельно выполнить миссию? У ближневосточных союзников США имеются собственные необходимые ресурсы для интервенций. В конце концов, при некоторых обстоятельствах роль американцев может оказаться не столь уж необходимой.

Критики подобного аргумента рассуждают следующим образом. Чаще всего оказывается, что только Соединенные Штаты обладают волей и способностью вести успешные военные операции за рубежом. В ситуации с Афганистаном и в Сирии союзники США ясно дали понять, что они остаются в военной операции только до тех пор, пока в ней участвуют Соединенные Штаты. Европейские союзники чаще всего решительно не заинтересованы в том, чтобы брать интервенционистские обязательства на себя, и, когда Вашингтон отказывается от вмешательства, сами они остаются в стороне. Показательно, что в Ливии после падения Каддафи европейцы так и не смогли обеспечить безопасность. И это даже при том обстоятельстве, что Европу стал захлестывать растущий поток беженцев через Средиземное море. Другой характерный пример. До американского вмешательства в Сирии европейские союзники США не предпринимали каких-либо действий против ИГИЛ*, даже когда прибытие сирийских беженцев дестабилизировало внутреннюю европейскую политику. Кроме того, может оказаться и так, что когда союзники США берут дело интервенции в свои собственные руки, то у них получается так, что имеющуюся плохую ситуацию они делают еще хуже, как это случилось с Саудовской Аравией и ОАЭ в случае их военного вторжения в Йемен. Эта военная кампания лишь усилила региональные позиции Ирана, которые консервативные арабские режимы стремились устранить посредством своей интервенции.

И наконец, последний серьезный аргумент против интервенционистской политики США. Американское вмешательство становится не столь уж необходимым из-за изменений в геополитике. Становится все более очевидным, что Китай и Россия представляют собой главный вызов Соединенным Штатам в долгосрочной перспективе и что конкуренция с ними началась всерьез и надолго. А если это так, то стоит ли отвлекать имеющиеся ресурсы на второстепенные военные интервенции? Перспектива соперничества великих держав структурирует новый подход Соединенных Штатов к проблемам собственной национальной безопасности и к внешнему военному вмешательству.

Однако здесь эксперты указывают на то обстоятельство, что любая новая крупная террористическая атака на США, скорее всего, заставит Вашингтон вновь принять борьбу с терроризмом в качестве главного приоритета национальной безопасности. Это и сделает Америку более уязвимой для угроз со стороны великих держав Евразии. Для купирования подобной угрозы необходимо и далее продолжать антитеррористические военные кампании, но с использованием более тонких инструментов. Поэтому, если Соединенные Штаты не хотят отказаться от своей глобальной роли, они должны участвовать в конкуренции с великими державами, одновременно занимаясь в других областях другими проблемами собственной безопасности.

В этой связи специалист по безопасности Ричард Фонтейн в своей публикации в Foreign Аffairs предлагает сделать интервенционистскую политику США более осмысленной и упорядоченной.(1) На сегодняшний момент у политических лидеров США нет четких правил применения военной силы за рубежом. Фонтейн предлагает определить несколько принципов, влияющих на процесс принятия решений и основанных на опыте последних двух десятилетий интервенционистской политики.

Первое правило здесь — не пытаться «переучиваться» с использованием предполагаемых уроков прошлых интервенций, поскольку иногда американские лидеры извлекают правильные уроки, а иногда — нет. Так, например, президент Гарри Трумэн направил американские войска в наступление к северу от 38-й параллели в Корее. И тем самым он обеспечил китайское вмешательство в войну. Поэтому, получив подобный урок, сухопутные войска США во Вьетнаме оставались в своей южно-вьетнамской зоне, отдав исключительный приоритет массированным воздушным бомбардировкам Северного Вьетнама. Далее, использовав вьетнамский урок и в стремлении избежать трясины вьетнамской войны, в 1991 году администрация Буша-старшего ограничила войну в Заливе лишь восстановлением суверенитета Кувейта. Проблема режима Хусейна была отложена на десятилетие. Вторая иракская война должна была окончательно решить эту проблему, но короткий конфликт привел в Ираке к бессрочной оккупации, то есть к той же «трясине». Чтобы избежать повторения подобного в Ливии, Обама решил ограничиться воздушной кампанией для помощи местным силам свергнуть Каддафи. В результате этого решения в Ливии воцарился хаос. Поэтому в Сирии Обама и Трамп решили бороться с исламскими террористами, не пытаясь убрать президента Башара Асада. Очевидно, что подобные примеры извлечения «уроков» демонстрируют неадекватность конкретным ситуациям. Поэтому каждый отдельный случай нуждается в собственной более широкой оценке для принятия решения о военном вмешательстве.

Другим руководящим принципом является выбор действий, отвечающих четким условиям и приверженностью к ценностям. Соединенные Штаты, как правило, должны принимать решения, когда политические лидеры, а именно президент и большинство членов Конгресса, считают, что для достижения четко поставленной цели необходимо применение военной силы. Политическим лидерам США следует четко определять цели военного вмешательства. Они должны обладать разумным ожиданием того, что союзники США, особенно в рассматриваемом регионе, присоединятся к американской интервенции и американцам не придется прибегать к серьезным усилиям для привлечения союзников. Привлечение союзников должно предполагать честную оценку их сильных и слабых сторон. Здесь традиционным способом интервенционистского мышления остается доктрина Колина Пауэлла, разработанная им во время войны в Персидском заливе, которая предполагает решительное использование силы, наличие четкой стратегии выхода из конфликта и мобилизацию общественной поддержки в США.

Американские лидеры должны руководствоваться принципом, что выгоды от военного вмешательства в долгосрочной перспективе должны превышать издержки. И американцы должны предпринимать военные интервенции, готовые в случае необходимости к пребыванию в кризисном регионе на неопределенно долгий срок. Применение ограниченной силы в течение неограниченного периода времени будет лучшей стратегией.

Нежелание политиков рассматривать долгосрочную перспективу американского присутствия в чужой стране наряду с тенденцией рассматривать конфликты как временные проблемы, которые могут быть решены в короткий период времени, часто заставляет спешить уйти, и общая ситуация из-за этого только ухудшается. Если бы США не стремились к выходу из Афганистана и Ирака, их перспективы на успех в обоих конфликтах были бы выше. Даже спустя много лет после начала этих конфликтов устойчивое, недорогое и долгосрочное американское участие предпочтительнее безоговорочного ухода.

Нет четких правил того, когда американские лидеры должны, а когда не должны применять силу. Новый набор руководящих принципов будет также предусматривать более тонкий подход к определению того, является ли вмешательство политически целесообразным. Обычная модель гласит, что президенты должны нарисовать картину угрозы для американцев, а затем призвать их к поддержке войны в надежде на то, что операция будет закончена до того, как общественность устанет от конфликта. Однако политическая поддержка зависит не столько от продолжительности войны, сколько от ее финансовых издержек, потерь и предполагаемого прогресса в достижении целей. Сокращение потерь и принятие конкретных мер по достижению заявленной цели конфликта имеют решающее значение для сохранения поддержки населения в долгосрочной перспективе.

Политики должны четко сформулировать аргументы в пользу долгосрочного участия, а затем работать над снижением связанных с этим людских и финансовых затрат. Здесь самой трудной задачей является тщательная оценка долгосрочных затрат и приобретенных выгод. Хотя необходимость анализа затрат и выгод представляется очевидной, недавний опыт показывает, что, например, в преддверии войны в Ираке американские лидеры минимизировали ожидавшиеся расходы на войну и помощь на восстановление и сильно завышали свои прогнозы на успех. Для точности анализа затрат и выгод необходимо учитывать весь диапазон возможных затрат в будущем, включая расходы на подрядчиков и разведку, а также на более долгосрочные расходы, связанные с уходом за ветеранами.

Существует и известный баланс между политическими затратами и политическими выгодами. Так, в ходе обсуждения вопроса о военном вмешательстве в Ливии американские политики легкомысленно проигнорировали готовящееся свержение ливийского лидера, который ранее передал свое оружие массового уничтожения. Это стало негативным политическим уроком для других возможных противников США. В этой связи другой негативный урок, недавно преподанный американцами, — это пренебрежение интересами своих союзников в Сирии — курдов после того, как те выполнили основные задачи, поставленные им из США.

Таким образом, нужно весьма осторожно относиться к заявлениям американских политиков в нынешнюю президентскую избирательную кампанию на счет завершения военной интервенционистской политики США за рубежом, поскольку она является вообще одним из ключевых свойств американской внешней политики. США не могут отказаться от военных интервенций за рубежом при их нынешнем состоянии. Американские эксперты по безопасности лишь предлагают сделать интервенционистские вмешательства более осмысленными и утонченными в деле использования военных инструментов. Что касается продолжающихся интервенций в Афганистане, Ираке и Сирии, то сейчас принято решение в пользу «остаточного», неопределенно долгого присутствия там американских войск.

(1) Richard Fontaine. The Nonintervention Delusion. What War Is Good For // https://www.foreignaffairs.com/articles/2019−10−15/nonintervention-delusion

*Террористическая организация, запрещена на территории РФ