Третья серия сокращения чиновников: свежо предание, да верится с трудом

Очередные инициативы правительства по сокращению количества госслужащих заведомо воспринимаются с большим скепсисом, поскольку ни одно из прежних подобных начинаний не увенчалось успехом: «поголовье» чиновников в России за последние два десятилетия выросло почти вдвое. Особенно заметно раздувание чиновничьих штатов на региональном уровне, где государственная и муниципальная служба зачастую выглядит как куда более привлекательный вариант трудоустройства, чем работа в конкурентных секторах. Однако ограниченные полномочия и риски, на каждом шагу поджидающие слишком инициативных и оригинально мыслящих бюрократов (особенно это заметно на уровне местного самоуправления), приводят к тому, что кадры для государственной и муниципальной службы либо формируются по принципу ухудшающего отбора, либо поставляются местными коррумпированными кланами. Поэтому без пересмотра принципов отношений между центром и регионами попытки оптимизировать бюрократические штаты приведут лишь к очередным неэффективным бюджетным расходам.

«Мы уже реализуем ваш посыл. В следующем году будем сокращать», — заявил первый вице-премьер правительства РФ и министр финансов Антон Силуанов на недавнем Московском финансовом форуме в ответ на заявление главы Сбербанка Германа Грефа о том, что «нам нужны другие чиновники, другого качества чиновники». Одновременно первый заместитель министра финансов Татьяна Нестеренко сообщила, что уже в следующем году в России произойдет масштабное сокращение госаппарата, которое позволит повысить зарплаты оставшимся чиновникам. Без этих мер для индексации оплаты труда госслужащих придется дополнительно изыскивать 100 млрд рублей в год. Ранее руководство Минфина анонсировало планы по сокращению на 5% численности сотрудников территориальных органов власти в 2020 году, а 2021 году — еще на 10%.

Однако сокращение бюрократических штатов будет небесплатным: как сообщают «Известия» со ссылкой на Минфин, на увольнение федеральных чиновников в ближайшие три года планируется потратить 4,8 млрд рублей. По оценке Аналитического кредитного рейтингового агентства (АКРА), которую приводит издание, это означает, что в 2020—2022 году численность госслужащих может сократиться на 13 тысяч человек. Это совсем небольшая часть общей численности чиновничьего аппарата, который, если брать по максимуму, относя к чиновникам всех работников государственных и муниципальных органов, составляет сейчас порядка 2,4 млн человек. И даже в общем объеме федеральных гражданских служащих — 603 тысячи человек на 1 июля текущего года, по данным Росстата — 13 тысяч чиновников, которым грозит сокращение, составляют всего 2,16%. И если достоверна приведенная «Известиями» информация о совокупных расходах на их увольнение, то получается, что сокращение каждого чиновничьего места обойдется бюджету примерно в 370 тысяч рублей из расчета выплаты каждому уволенному по три средних оклада.

Нынешняя кампания по сокращению бюрократических штатов — уже третья с начала нынешнего десятилетия. Первая попытка обуздать рост чиновничьего аппарата была предпринята в период президентства Дмитрия Медведева. В предшествовавший ему восьмилетний политический цикл, когда президентом два срока подряд был Владимир Путин, общая численность чиновников в России выросла примерно в полтора раза — с 1,16 млн человек в 2000 году до 1,67 млн человек в 2008 году. Финансово-экономический кризис ускорил этот процесс: для многих участников рынка труда государственная или муниципальная служба оказалась более привлекательной альтернативой нестабильной занятости в корпоративной сфере, тем более, что государство тогда наглядно демонстрировало свои возможности, заливая кризис деньгами. В 2010 году, когда Медведев анонсировал планы по сокращению чиновников, их общее количество достигло уже 1,76 млн человек.

Ровно девять лет назад, 20 сентября 2010 года, на совещании у президента Медведева было объявлено о планах сократить в течение трех лет до 110 тысяч государственных гражданских служащих — порядка 20% от общей численности этой категории чиновников. При этом Медведев признал тщетность предшествующих попыток. «Где бы мы этим ни занимались… глядь, проходит полгода, глядь — опять та же самая штатная численность. Даже в этом плане периодические сокращения необходимы, для того чтобы просто численность не росла сверх меры. Но главное, конечно, это повысить эффективность работы государственных служащих и тех государственных органов, в которых они работают», — заявил тогдашний президент России. Такая линия находила полное понимание у Владимира Путина, занимавшего в тот момент пост премьер-министра. «Чиновничий аппарат разрастается еще большими темпами, несмотря на наши усилия с сокращением различных должностей и… структур на региональном и на федеральном уровне… Все равно буду продолжать эту работу по сокращению», — заверил он в ходе прямой линии 2009 года.

Сокращение количества чиновников было одним из ключевых элементов в рамках пятилетней реформы госслужбы, которая началась после подписания соответствующего указа Медведева в марте 2009 года. Тремя ключевыми ее направлениями было обозначено создание системы управления госслужбой, внедрение на госслужбе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, а также повышение ее эффективности. Как и сейчас, в обоснование этих мер выдвигались соображения экономии бюджетных средств: в частности, на упомянутом совещании девятилетней давности тогдашний министр финансов Алексей Кудрин заявил, что сокращение 100 тысяч чиновников позволит в течение трех лет сберечь 43 млрд рублей, а зарплата оставшихся госслужащих вырастет на 10%.

Однако результат оказался прямо противоположным ожидаемому: в 2012 году, когда Дмитрий Медведев сложил президентские полномочия, в России насчитывалось уже 2,2 млн чиновников. Поэтому тема сокращения бюрократического аппарата вновь возникла с возвращением на президентский пост Владимира Путина, причем в контексте нового экономического кризиса, в ходе которого началось сокращение бюджетных расходов по большинству направлений. Реализация этих планов была опять возложена на Дмитрия Медведева, который в самом конце 2015 года подписал постановление о сокращении на 10% количества государственных гражданских служащих. «Нам необходим компактный аппарат. Мы об этом все время говорим, даже вне контекста кризисных явлений. Проблема заключается в том, что аппарат имеет свойство эластичности, и если не следить за его размером, то он расширяется по вполне объективным причинам», — заявил тогда Медведев на совещании с вице-премьерами.

Характер этих объективных причин становится более чем понятен, если сопоставить зарплаты чиновников со средними зарплатами по субъектам. Особенно наглядна разница между двумя этими показателями — в депрессивных регионах, где возможности трудоустройства в реальной экономике очень ограничены. Например, по данным Росстата, в Дагестане средняя зарплата служащих федеральных и региональных органов власти в прошлом году составляла порядка 33,5 тысячи рублей, а средняя по региону зарплата работников организаций — только 26,3 тысячи рублей. В Чечне соответствующие показатели были равны 38 тысяч и 28 тысяч рублей, в Забайкальском крае федеральные чиновники получали 51,5 тысячи рублей в месяц, региональные — 49,3 тысячи рублей, при средней зарплате по региону 43,4 тысячи, в Курганской области эти три показателя выглядели так: 37,5 тысячи, 40,5 тысячи, 30,5 тысячи рублей и т. д. И это еще без учета всех льгот и привилегий, положенных чиновникам. Словом, нет ничего удивительного в том, что за последние годы бюрократический аппарат стал еще больше. При этом наиболее существенно он растет именно на региональном уровне: если центральный аппарат чиновников в 2000—2017 годах, по данным Росстата, вырос относительно скромно — с 39 тысяч до 50 тысяч человек, то в регионах «поголовье» чиновников за этот же период почти удвоилось — с 1,1 до 2,1 млн человек. В общей сложности чиновники в широком смысле, по оценке Минфина, на данный момент составляют уже 3,3% от численности занятых.

Третий заход на тему сокращения количество чиновников происходил в контексте провозглашенной властями политики цифровизации всего и вся и выглядел наиболее радикально. Например, летом прошлого года Алексей Кудрин (уже в качестве председателя Счетной палаты) заявил на посвященном цифровой экономике заседании Совета Федерации, что цифровизация экономики страны позволит за шесть лет сократить количество чиновников на треть. Хотя по сути в такой постановке вопроса не было ничего нового — в рамках запущенной Дмитрием Медведевым реформы госслужбы тоже говорилось о том, что часть функций чиновников должна перейти «в область электронных полномочий», то есть передана в «электронное правительство». Судьба этого нашумевшего некогда начинания хорошо известна: в марте 2013 года было объявлено о свертывании программы «Электронное правительство», в которую за предшествующие четыре года было вложено из бюджета порядка 20 млрд рублей. Нынешний ее наследник — национальный проект «Цифровая экономика» — также не отличается эффективностью реализации. По данным Счетной палаты, в первом полугодии он продемонстрировал самые низкие показатели использования бюджетных средств среди всех нацпроектов — лишь 8,3%.

Есть и еще одна любопытная деталь, о которой нельзя забывать в контексте очередных планов по сокращению количества чиновников. Если верить данным Росстата, то на государственной и муниципальной службе наблюдается не избыток кадров, а в точности наоборот: на начало этого года укомплектованность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в среднем по стране составляла 90,8%, на уровне органов исполнительной власти субъектов федерации этот показатель был равен 94%, а в органах местного самоуправления с исполнительно-распорядительными функциями — 95,7%. Статистика по отдельным регионам демонстрирует впечатляющий разброс цифр: скажем, в Москве федеральные органы власти были укомплектованы только на 82,4%, а Республике Коми наблюдалось кадровое наполнение органов местного самоуправления лишь на 88,2%, а в Еврейской автономной области уровень комплектации региональной власти составлял 85,5%.

Таким образом, если сокращение количества чиновников действительно произойдет, то в условиях недокомплекта это будет означать лишь одно: оставшимся придется работать существенно больше. Если же вспомнить о той горячей поддержке, которую Дмитрий Медведев уже не раз за последнее время высказал четырехдневной рабочей неделе, то впору пожалеть чиновников, которым придется работать чуть ли не на износ, если эта инициатива действительно будет реализована. Однако в погоне за пресловутыми KPI для госслужащих совершенно остается в стороне вопрос о том качестве человеческого материала, который сегодня пополняет ряды государевых людей.

Особенно остро проблема ухудшающего отбора кадров стоит на муниципальном уровне, где грамотные местные управленцы либо не востребованы по соображениям явно политического характера, либо сами отказываются занимать руководящие должности, понимая, что с крайне ограниченными полномочиями и минимальным бюджетом они едва ли смогут полноценно проявить свои административные таланты. И в том, и в другом случае результат один: во главе органов местного самоуправления даже крупных городов и региональных центров оказываются случайные люди, логика появления которых на конкретной должности известна лишь узкому кругу тех, кто принимает закулисные решения. Последний пример из этой серии — утверждение врио главы администрации Элисты бывшего и. о. главы ДНР Дмитрия Трапезникова, который до этого ни одного дня не проработал в таком сложном регионе, как Калмыкия. Счет подобным случаям идет на десятки, если не на сотни, и в конечном итоге они складываются в общую неприглядную картину: качество государственного и муниципального управления в России падает, а решения этой проблемы предлагаются все те же — сократить, оптимизировать и урезать.

Николай Проценко