В Минэкономразвития каждый новый министр был слабее предыдущего — эксперт

Недавний конфуз главы Министерства экономического развития РФ Максима Орешкина на трибуне Госдумы сразу же получил массу интерпретаций — вплоть до того, что думский спикер Вячеслав Володин окоротил предполагаемые президентские амбиции 36-летнего министра. Однако представляется, что главная проблема, которую высветило неудачное выступление Орешкина в Думе, выходит далеко за пределы текущей политической конъюнктуры — принципиальный вопрос в конечном итоге заключается в том, чем вообще должно заниматься Минэкономразвития.

В существующих реалиях это министерство не отвечает за экономический рост — главное, в чем должна состоять его функция с точки зрения как здравого смысла, так и предшествующей практики начала 2000-х годов, когда Минэкономразвития было одной из самых влиятельных структур в правительстве РФ. Однако затем министерство основательно растеряло свой аппаратный вес, сохранив, впрочем, немалый набор функций, из которых на первый план при Максиме Орешкине выдвинулось прогнозирование: если нынешний глава Минэкономразвития чем и запомнился до фиаско в Госдуме, так это своими регулярными прогнозами темпов роста ВВП и курса доллара. Как полагает руководитель Института развития парламентаризма политолог Алексей Чадаев, после похода в Думу Орешкин оказался перед принципиальным для себя выбором: либо вернуть Минэкономразвития былые полномочия, фактически замкнув на министерство основные вопросы по реализации нацпроектов (на что, собственно, и намекали Орешкину депутаты Госдумы), либо окончательно подтвердить уже сложившуюся репутацию одного из самых слабых руководителей Минэкономразвития.

— Если судить о деятельности Минэкономразвития по высказываниям Максима Орешкина, то не вполне понятно, оказывает ли это министерство какое-то непосредственное или даже косвенное влияние на объект своего управления — развитие экономики страны. Если представить, что завтра Минэкономразвития в структуре правительства не станет, ощутит ли это на себе экономика России?

— Одна из важнейших функций Минэкономразвития — макроэкономический прогноз, с которого, собственно, Орешкин свое выступление в Госдуме и начал. Кроме того, в подчинении Минэкономразвития находится такая структура, как Росстат. В этом смысле министерство при всех его руководителях выполняло в правительстве роль штатного оракула, и если допустить, что Минэка больше нет, то эта функция должна быть на кого-то возложена.

Насколько я понимаю, именно с ней и была связана история с назначением Орешкина. Когда Минэкономразвития возглавлял Алексей Улюкаев, у него был конфликт с министром финансов Антоном Силуановым, а поводом для него стали именно макроэкономические прогнозы Минэка, на основании которых Минфин должен был рассчитывать параметры бюджета. Данные этих прогнозов Минфин категорически не устраивали, и в какой-то момент Минфин просто перестал учитывать прогнозы Минэка и начал верстать бюджет, исходя из тех параметров, которые давал собственный департамент прогнозирования Минфина. Игорь Шувалов, который на тот момент был курирующим макроэкономику вице-премьером, этот конфликт нейтрализовать не смог, дело доходило до президента, и как раз в разгар противостояния Улюкаев был арестован. После чего главой Минэкономразвития стал руководитель департамента прогнозирования Минфина Орешкин, и прогнозы тут же становятся такими, как надо.

— В таком случае не проще ли передать прогнозные функции Минэкономразвития Минфину, чтобы, так сказать, не плодить сущности сверх необходимости?

— В сегодняшней ситуации это было бы логично, учитывая то, что философия финансово-экономического блока правительства системно эволюционирует к представлению о госбюджете как ключевом механизме управления макроэкономическими показателями. Мысль сама по себе дикая, но многие уже даже не представляют, что управлять экономикой можно как-то по-другому. В результате денег мы тратим не столько, сколько надо, а сколько разрешают эти самые оракулы, чтобы не поползли вниз разные показатели — инфляция, дефицит бюджета и т. д.

Но не нужно забывать, что у Минэкономразвития есть и масса других функций и полномочий. Например, Минэк — это важнейшая структура по написанию различных законов. Поэтому смешно слышать комментарии разных политологов, которые говорят, что вот, мол, Дума напринимала плохие законы и у нас теперь нет экономического роста. На самом деле Дума напринимала ровно те законы, которые написали в Минэке, — своих законов по экономике депутатам не разрешали писать никогда, даже, кажется, при Ельцине, когда это было привилегией «молодых реформаторов».

Кроме того, за Минэкономразвития закреплена поддержка малого и среднего предпринимательства, чему номинально и было посвящено выступление Орешкина в Госдуме.

— Насколько эффективно налажен этот процесс? Есть вполне аргументированное мнение, что поддержка малого бизнеса сама давно превратилась в бизнес, причем отнюдь не малый, поэтому многие реальные бизнесмены на полном серьезе говорят, что лучшая форма поддержки малого бизнеса — это никакой поддержки малому бизнесу.

— На протяжении ряда лет я наблюдал, как несколько разных команд Минэка пытались заниматься развитием этого сегмента экономики, и в некоторых аспектах этого процесса даже сам принимал участие в качестве руководителя Российского центра содействия молодежному предпринимательству. Идеология этого процесса всегда была такая: да, мы хотим поддерживать малый бизнес, но нельзя же ему раздавать деньги, поэтому надо предоставить ему что-то другое. В результате появилось порядка 30 разных форм поддержки, об одной из которых Орешкин рассказал в Думе — это субсидирование ставки по кредитам. Но проблема ведь заключается в том, что основным препятствием для взятия кредитов малым бизнесом являются не высокие ставки, а дефицит залоговых активов, без которых банк не даст кредит ни под какой процент. Большинство других форм поддержки имеют примерно такую же эффективность.

Поэтому на практике реализация программы поддержки предпринимательства вылилась в строительство бесконечных технопарков и бизнес-инкубаторов, создание различных «институтов развития» — в общем, все свелось к освоению бюджетных средств с последующим перерезанием ленточек, в регионах это особенно любят. Были, конечно, и другие формы поддержки, но результат в целом был неизменный: возникали специфические виды бизнеса, которые существуют только до тех пор, пока они сидят на этой самой поддержке. До реального же бизнеса эти формы поддержки почти никогда не доходят.

— Кто-то пытался подсчитать, как эта поддержка конвертировалась в экономический рост? Или такая задача не стоит в принципе?

— Я в свое время ставил более простую и частную задачу: подсчитать, сколько было создано бизнесов в период работы программы «Ты предприниматель» и сколько государственных денег было потрачено в расчете на один созданный бизнес. Цифры получились очень грустные: количество бизнесов, которые были созданы и не умерли в первые год-два, можно было посчитать по пальцам, а в программу уходило примерно по 20 миллиардов рублей каждый год. Можно сказать, это была такая форма бюджетной социалки, только помогали не пенсионерам, а начинающим предпринимателям. Такая вот социально неблагополучная категория граждан, которой надо субсидировать не покупку продуктов, а, скажем, приобретение оргтехники.

— Каким образом исходно формировался такой набор функций Минэкономразвития?

— Все, что мы наблюдаем сейчас в министерстве, это, по большому счету, осколки былого величия времен Германа Грефа, когда Минэк был суперминистерством, которое курировало не только экономическое развитие, но и торговлю.

Если Минфин был, так сказать, министерством поддержания штанов, Минэк тогда выступал правительством развития, принимавшим решения о стратегических направлениях инвестирования. Грефовский Минэк вырос из его же Центра стратегических разработок, мозгового центра, который сейчас, конечно, далеко не столь влиятелен, как прежде. Во многом, кстати, это связано с тем, что весь личный состав ЦСР перешел в Минэк, — а там при Грефе кого только не было — и все эти люди сейчас занимают высокие должности в совершенно разных структурах. В общем, в те годы Минэк был очень могущественной структурой, и после ухода Грефа в Сбербанк каждый последующий руководитель Минэкономразвития был слабее предыдущего. Некоторым исключением, наверное, можно считать Андрея Белоусова, но он возглавлял Минэк очень недолго и затем занял пост советника президента по экономике.

— Просматриваются ли сейчас какие-либо реальные сценарии повышения аппаратного веса Минэкономразвития?

— Конечно, Максиму Орешкину этого веса недостаточно — даже у его предшественника Улюкаева он был больше. Орешкин это явно понимал и вскоре после своего назначения стал набирать полномочия, например зачем-то забрал в свое ведомство туризм. История с выступлением в Госдуме, конечно, не добавляет ему политических очков, потому что все это очень напоминало сцену в школе, когда завуч велит нерадивому ученику завтра явиться с родителями к директору. Но все же не надо смешивать личности и институты — потенциал для повышения статуса у Минэкономразвития есть.

— В защиту Орешкина можно привести такой аргумент: депутаты ему заявили, что именно его министерство отвечает за экономический рост, хотя в функционале Минэкономразвития этого как раз нет, министерство действительно занимается главным образом прогнозами. Но в таком случае возникает тот же самый вопрос: для чего нужно Министерство экономического развития, если оно не отвечает за экономический рост? Или же возможно развитие без роста?

— Вообще, чтобы найти субъекта, отвечающего за экономический рост, нужно по умолчанию согласиться с рядом предпосылок, например с утверждением, что государство как таковое в состоянии влиять на экономический рост. Куча экономистов с этим утверждением будет спорить, заявляя, что это какая-то кейнсианская ересь и все попытки государства повлиять на рост экономики никогда к добру не приводили. Могут прозвучать и такие аргументы, что за рост должна отвечать некая отдельная структура, а не правительство в целом. Плюс надо понять, каковы те инструменты, которые приводят к росту экономики. Наконец, неплохо бы разобраться, что такое вообще экономический рост. Если брать существующую методику расчета ВВП, то точные данные по этому показателю можно иметь с примерно трехлетним лагом, то есть сейчас мы можем уверенно говорить только о динамике ВВП 2016 года, а все остальное — это гипотезы, которые еще не раз будут пересчитываться по различным усложненным формулам.

В общем, подсчет ВВП напоминает чистой воды шаманство, и здесь мы уже вступаем в область религиозных дискуссий. Поэтому сама постановка вопроса, кто у нас отвечает за экономический рост, может быть оспорена с самых разных позиций.

— А можно ли передать на аутсорсинг макроэкономическое прогнозирование? В конечном итоге у нас еще есть ЦБ, который формирует свои прогнозы, а также масса различных аналитических центров. В результате оказывается, что они с упорством, достойным лучшего применения, регулярно спорят с прогнозами Минэкономразвития.

— Безусловно, тут напрашиваются аналогии с тем, как Кремль работает с социологами, заказывая опросы общественного мнения ФОМ, ВЦИОМ и другим структурам. Точно так же можно передать внешним исполнителям и прогнозные функции Минэкономразвития. Проблема в том, что как только любой мониторинговый индикатор превращается в управленческий, риск его фальсификации и издержки защиты методики возрастают в геометрической прогрессии. Это хорошо знают те же социологи, которые вынуждены просто шифровать на местах своих субподрядчиков, чтобы к ним не приходили люди с конвертами, объясняя, что рейтинг доверия Путину на нашей территории должен быть таким-то.

— Обоснована ли передача Росстата в ведение Минэкономразвития? Какие варианты подчинения Росстата выглядят более эффективно?

— К Росстату, понятно, есть масса претензий, но всерьез улучшить его работу и в части подсчета, и в части прогнозирования можно только посредством цифровых технологий, поскольку сейчас основная проблема — это дефицит данных и сложность их сбора. Когда будет правильным образом реализована работа с данными, когда появятся крупные дата-центры, которые будут снимать показатели в автоматическом режиме, тогда и можно будет говорить об объективности статистики. Поэтому более логичным выглядит подчинение Росстата Министерству цифрового развития, связи и массовых коммуникаций. Если мы говорим о развитии цифровой экономики, то статистика — подходящее для этого поле. Но здесь мы вновь вступаем в область аппаратной борьбы.

— Какие варианты политического будущего можно прогнозировать для Максима Орешкина после фиаско в Думе? При каких условиях он может отыграть назад эту ситуацию?

— На его месте я бы незамедлительно пошел к главе правительства и доложил, что Дума просит отчета по выделению средств по нацпроектам, на кону репутация правительства, дайте мне полномочия собрать необходимую информацию от всех ведомств, чтобы выйти в Думу с хорошим отчетом. По факту это будет означать, что Орешкин получит полномочия вице-премьера, то есть у него сейчас есть возможность использовать конфуз в Думе как трамплин. Но для этого Орешкину нужно иметь железобетонную волю. Думаю, какой-нибудь Михаил Абызов поступил бы именно таким образом. Сможет ли Орешкин, — вопрос. Тем не менее он вполне может учиться, глядя на старших товарищей, начиная с Дмитрия Медведева. Его за годы премьерства не ругал только ленивый, а в результате он как рулил нацпроектами в 2006 году, так и рулит ими сейчас, тогда в ответ на монетизацию льгот, сейчас — в ответ на пенсионную реформу. В публичном поле у Медведева репутация довольно специфическая, но в аппаратной реальности он только усиливался. Еще один прекрасный пример — неуязвимый Виталий Мутко. Орешкину тоже надо действовать по этим схемам и воспринимать случившееся в Думе с точки зрения новых аппаратных возможностей, ведь если послушать то, что ему наговорили депутаты, складывалось ощущение, что именно он, Орешкин, и есть главный ответственный за все нацпроекты.

Одним словом, это точка бифуркации: либо вверх — либо вниз, и прелесть этой ситуации в том, что Орешкин здесь сам кузнец своего счастья. Если он правильно воспримет ситуацию, он может выиграть, а в противном случае уйдет профессорствовать куда-нибудь в Высшую школу экономики.

— В последнем случае насколько велика вероятность, что будет переломлен тренд, когда каждый последующий глава Минэкономразвития оказывался слабее предыдущего?

— Любому сильному главе Минэкономразвития придется бодаться с Минфином, а это очень сложная задача. По большому счету, и Греф ведь в свое время проиграл войну Кудрину.

Если кому-то понадобится создавать сильный противовес Силуанову, тогда во главе Минэка может появиться принципиально другая фигура, а если нет, то будут и дальше хипстеры и технократы.

Во главе Минэка Орешкин тяготеет к той же сфере, которой он занимался в Минфине, — прогнозирование, и здесь он вполне уверенно себя чувствует. Но если перед ним поставить задачу, грубо говоря, создать несколько сотен новых компаний с высокой капитализацией (если именно так понимать экономический рост), то результат будет таким же, какой мы видели на трибуне Госдумы.