Проект Юнкера по реформированию Евросоюза: между амбициями и реалиями

13 сентября председатель Европейской комиссии Жан-Клод Юнкер выступил с ежегодным посланием в Европейском парламенте. Его основные положения были направлены специальным посланием председателю Европарламента Антонию Тайяни. Подобные выступления главы «исполнительной» ветви ЕС — отчеты о делах в Евросоюзе за прошедший год и планы на следующий год или более далекую перспективу стали уже плановыми событиями в жизни Европейского союза. На практике в основе выступления председателя Еврокомиссии лежит письменный отчет «О положении Союза. 2017». Это ни много ни мало стостраничный документ.

В этом году наблюдатели ждали послания Юнкера главным образом по одной причине — глава Еврокомиссии должен был прояснить позицию центральных органов ЕС по реформе Евросоюза. При этом речь должна была идти не по частностям, а по стратегическому направлению реформирования, когда в итоге будет определена новая архитектура Союза. По большому счету, речь должна была идти о принципе «больше» или «меньше» дальнейшей интеграции или же вообще отступить назад до предшествующего состояния 1950−1980-х годов. Вторая важная проблема — в каком составе должны осуществляться реформы. Опять же — «больше» или «меньше» участников. До этого из уст «грандов» Союза чаще всего звучали предложения оттолкнуться от достигнутого и новые реформы осуществлять лишь в ядре Евросоюза — еврозоне, оставляя за рамками реформирования не входящие в нее страны Центральной Европы и «восточных» Балкан. В этом случае для обозначения процесса часто используется термин «многоскоростная Европа». Важен и фактор разных величин в Евросоюзе. Вес Германии и Франции можно принять за решающий в определении выбора пути реформ. Однако принятая в Евросоюзе процедура может парализовать любое предложение.

Таким образом, в значительной степени различные концепции реформирования Евросоюза обусловлены неравномерностью состава Европейского союза и процессом принятия решения, требующего, во-первых, консенсуса государств-членов, и, во-вторых, из-за сложности имеющейся процедуры. В последнем случае кошмаром реформаторов становится изменение базовых договоров с национальными референдумами. Последнее означает, например, что государства-члены договорятся по реформированию, а потом население одной единственной страны из состава Евросоюза своим «нет» на национальном референдуме отправит в мусорную корзину с большим трудом подготовленный проект. Т. е. реформировать Евросоюз нужно как-то так, чтобы не создавать сложностей по процедуре и обходя трудности достижения консенсуса.

Сейчас главной проблемой остается вопрос об единстве для выбора пути реформирования. И ключевым вопросом здесь становится «вместе» или «порознь». «Порознь» может означать и частичную дезинтеграцию Союза. 1 марта 2017 года в преддверии юбилейного саммита ЕС в Риме Еврокомиссия, т. е. все тот же Юнкер, опубликовала «Белую книгу» реформ Евросоюза. В ней было предложено пять альтернативных сценариев развития внутренних процессов ЕС — фактически, концептуальных программ реформ. Перечислим их.

— Сценарий первый. Продолжаем работать так, как сейчас. Действия идут по принципу вызов — ответ. Стоящие перед Евросоюзом приоритеты регулярно обновляются, а проблемы решаются по мере их возникновения. Соответствующим образом развертывается и новое евросоюзное законодательство;

— Сценарий второй. Сосредоточиваемся на развитии Единого рынка, а все остальное становится менее важным. Общее нормативное бремя снижается, а политическая интеграция становится менее важной;

— Сценарий третий. Те, кто хочет больше, делают больше, а остальные не мешают;

— Сценарий четвертый. Сосредоточиваем внимание на ограниченном числе областей, но работаем в этих сферах все вместе. ЕС27 активизирует свою работу в таких областях, как инновации, торговля, безопасность, миграция, управление границами и оборона;

— Сценарий пятый. Работаем вместе по максимальному кругу политических и прочих проблем.

Не трудно заметить, что «сценарий 2» означает стратегическое отступление в деле интеграции Евросоюза. Отход к состоянию Европейского экономического сообщества с приоритетом Единого рынка. «Сценарий 5» означает идеальное согласие в деле проведения реформ, что крайне вероятно. Последнее и продемонстрировали первые дискуссии относительно реформ во время Римского саммита. Поляки тогда решительно выступили против «разноскоростной Европы» — т. е. «сценария три». Фактически, поляки говорили от лица и чехов, и венгров. К тому времени, немцы, в лице канцлера Ангелы Меркель и других своих деятелей, высказались за Европу «разных скоростей» в процессе реформирования. Вслед за этим и пришедший к власти новый президент Франции высказался за этот сценарий с упором на реформы в еврозоне. Макрон назвал и набор конкретных мероприятий для этих реформ. Оставалось только дождаться немецких парламентских выборов, после которых Меркель, сформировавшая новую коалицию, могла бы определиться с программой реформ, предлагаемых Макроном, по методу убрать-добавить.

А тем временем центральноевропейцы продолжали демонстрировать перед Брюсселем и старшими партнерами, что они не собираются продолжать оставаться людьми второго сорта после реформирования Евросоюза. Именно так они понимают «Европу разных скоростей». В подобном качестве они и так пребывают в ЕС уже целых тринадцать лет. С этим, например, конкретно связаны прозвучавшие в марте требования по единому качеству товаров, продающихся под одним брендом в странах ЕС. Было заявлено, что Чешская Республика, а также Словакия, Польша и Венгрия, сотрудничающие в рамках Вышеградской группы, намерены добиваться соблюдения в ЕС единых стандартов качества продуктов питания. В поддержку Вышеградской четверке тут же высказались «европейцы второго сорта» из Болгарии и Румынии.

Другой проблемой, поднятой против концепции «Европы разных скоростей» стал вопрос о разницах в зарплатах по принципу разное вознаграждение за одну и ту же работу в одном и том же месте. Выяснилось, что головные предприятия в странах Старой Европы стали на срок набирать рабочих из предприятий их корпорации, размещенных в Центральной Европе. Но при этом работающим «новоевропейцам» «староевропейцы» платят у себя зарплату не по норме Старой, а по норме Новой Европы. Разумеется, это явление не имеет такого уж массового характера, но весьма характерно для описания практики «разных скоростей», когда речь заходит о структурах повседневности, а не о всякого рода абстрактных ценностях в выступлениях на всякого рода саммитах и форумах. Справедливость здесь оказывается важнее.

Сейчас «Новая Европа» идет явно не в ногу с «Европой Шарлемань». Одной из главных проблем стал «ценностный конфликт» между двумя центрами. Польша и Венгрия подпали под власть автократических систем и лидеров и нарушают «ценностное единство» ЕС. Однако критики этого явления не соглашаются открыто признать, что оно является следствием как раз «разноскоростной Европы». После того, как экономика центрально-европейских стран оказалась адаптирована к потребностям ТНК, в какой-то свой части обосновавшихся в «Старой Европе», оказалось, что их правительства не в состоянии поддерживать собственные социальные системы. Особенно это проявилось в условиях финансово-экономического кризиса 2008 года. Пришедший к власти в 2010 году новый европейский «автократ» венгерский премьер Виктор Орбан вынужден был у себя дома прибегнуть к чрезвычайным мерам: конфисковать частные пенсионные средства граждан, ввести налоги на торговые транснациональные сети и налоги на финансовые трансакции. Эти меры, имеющие вполне социальное содержание, предшествовали ценностному конфликту.

Миграционный кризис 2015 года добавил новые оттенки к «ценностному конфликту» между Востоком и Западом Евросоюза. Государства-члены ЕС, входящие в Вышеградскую четверку, отказались выполнять постановление Брюсселя о приеме у себя беженцев по спущенным им, пусть и незначительным, квотам. Решение это сейчас подкреплено специальным постановлением Европейского суда, которое центральноевропейцы упорно отказываются выполнять. Оказывается, у них есть собственная «правда». Ведь мигранты пробирались в богатые страны «Старой Европы» за достойными пособиями и высокими минимальными зарплатами. Ни того, ни другого нет в странах Центральной Европы. В связи с этим они резонно задаются вопросом: почему они должны принимать у себя мигрантов, если те целили попасть совсем в другой мир.

В итоге получилось так, что на фоне «ценностного конфликта» и споров вокруг «разноскоростной Европы» председатель Европейской комиссии Юнкер 13 сентября предложил новый вариант реформирования Евросоюза, который соотносится к вариантам, предложенным в «Белой книге», как «шестой сценарий». И «шестой сценарий» отвергал принцип «Европы разных скоростей» во имя европейского единства.

Цель новой программы реформ от Юнкера стабилизировать Европейский союз на основе формирования более гомогенного пространства. Внешне это представлено, как — «никакой Европы разных скоростей».

Главное из предложений Юнкера:

— Первое. Еврозона должна быть расширена на весь Евросоюз.

— Второе. Шенгенское соглашение должно охватить все страны Европейского союза.

Таким образом, полноправное членство в еврозоне, Банковском союзе и Шенгенской зоне должно стать нормой для всех государств-членов ЕС. «Если мы хотим, чтобы евро объединял, а не разделял наш континент, тогда он должен быть больше, чем валюта избранной группы стран. Евро означает единую валюту Европейского союза в целом», — заявил Юнкер. Как следствие — все государства-члены должны присоединиться к Банковскому союзу. Завершение Банковского союза — вопрос срочности.

Относительно первого предложения об еврозоне. Евро является второй по величине в мире валютой, которая также составляет четверть мировых валютных резервов. После ухода в 2019 году из ЕС Великобритании еврозона охватит 85% экономики Евросоюза. Следовательно, еврозона сможет на фазе экономического подъема, на который указывает в своем докладе Юнкер, легко «переварить» оставшиеся национальные валюты — пока «ветер дует в наши паруса».

В этом доводе есть определенный резон. Вне еврозоны сейчас остаются: Дания, Швеция, Польша, Венгрия, Чехия, Румыния, Болгария и недавно присоединившаяся к ЕС Хорватия. Позиции Дании и Швеции относительно неприятия евро напоминает позицию Великобритании. Имея сильные экономики, эти страны хотят пользоваться одновременно преимуществами доступа к Единому рынку и обладанием собственными крепкими национальными валютами и финансами на их основе. У датчан по Маастрихтскому соглашению есть особое соглашение с ЕС, по которому они не должны присоединяться к еврозоне. Шведам по большому счету, как и британцам не нужно евро. Вопрос о присоединении к еврозоне они должны решить на референдуме. Швецию и Данию относительно еврозоны можно рассматривать в качестве северной периферии, тогда как Великобритания была относительно нее — западной периферией. Действует логика географии.

Относительно прочих речь идет не только о географии, хотя причина и в ней также. Остающиеся вне еврозоны страны имеют экономики и национальные финансовые системы, не соответствующие критериям принятия евро. От стран-кандидатов на вступление в еврозону требуют продемонстрировать свое соответствие требуемым экономическим критериям. А те сейчас не особенно горят желанием эту готовность демонстрировать, хотя та же Чехия имеет экономику и здоровые национальные финансы, которые вполне позволяют легко поменять чешские кроны на евро.

Здесь дело в том, что финансовый кризис в еврозоне в 2012 году создал для этих стран — особенно для Польши, дополнительные стимулы неучастия в евро, поскольку созданный Европейский стабилизационный механизм требовал посредством евро перекачки финансовых ресурсов в виде помощи кризисным южным государствам-членам ЕС, в особенности Греции. В Польше и Венгрии опять же со ссылкой на «разноскоростной фактор» и указанием на соседнюю Словакию, вступившую в еврозону в 2009 году, стали открыто задавать трудный вопрос: почему мы станем оказывать финансовую помощь в евро Греции, если минимальная зарплата, пособия и пенсии в этой стране превышают принятые у нас? Кроме того, статистика последних лет прекрасно продемонстрировала, что государства-члены, не входящие в еврозону, демонстрировали более высокий рост своих экономик, чем в еврозоне. Легче они преодолевали и последствия финансового кризиса в Европе. К настоящему времени стоящие вне еврозоны создали у себя простые бухгалтерии, которые приспособились к расчетам в евро со странами еврозоны.

Чтобы решить эту трудную для центральноевропейцев дилемму вокруг евро, Юнкер в своем отчете «О положении Союза. 2017» предложил оказать им помощь в достижении критериев, необходимых для перехода на евро. Юнкер заявил: «Государства-члены, которые хотят присоединиться к евро, должны быть в состоянии сделать это. Вот почему я предлагаю создать инструмент для вступления в еврозону с предложением технической и даже финансовой помощи». Как это сделать технически? В другом месте своего доклада вне связи с вопросом о расширении еврозоны Юнкер заметил: «Теперь у нас есть Европейский механизм стабилизации (ESM). Я считаю, что ESM теперь должен постепенно преобразован в Европейский валютный фонд». Можно представить, что созданный Европейский валютный фонд и стал бы тем механизмом, который бы способствовал расширению еврозоны. По существующим нормам до того, как страна сможет вступить в еврозону, она должна как минимум два года проработать в составе европейского механизма установления обменных курсов (ERM II). Слабой стороной предложения Юнкера о расширении еврозоны остается то, что кризис евро и суверенной задолженности в еврозоне все еще не преодолен. В шаткой ситуации любой сбой с экономическим ростом в еврозоне может вновь обострить ситуацию с евро. С другой стороны, предложение Юнкера — это очередное обращение к Германии раскошелиться во имя общего блага Евросоюза.

Что касается расширения Шенгена, то на настоящий момент из стран, обязанных присоединиться к нему, остаются всего лишь четыре — Румыния, Болгария, Хорватия и Кипр. В отношении Румынии и Болгарии с 2012 года вступление в Шенген откладывалось из-за позиции отдельных государств-членов под предлогом недостаточно эффективной борьбой с коррупцией и организованной преступностью в этих странах. По расширению Шенгена должно быть принято солидарное общее решение. Очевидно, что ситуация, сложившаяся в Шенгене после начала миграционного кризиса в 2015 году, препятствует подобному решению. Споры на тему Шенгена в ЕС сейчас идут исключительно вокруг вопроса о его нарушении восстановлением контроля на внутренних границах шести государств, среди которых ведущими являются Германия и Франция.

Что касается конфликта вокруг «ценностей», то показательно, что в своем докладе Юнкер прямо не критикует позицию Польши и Венгрии, подрывающих их. Правда, по ходу он замечает, что судебные решения Европейского суда должны соблюдаться всеми — прямой намек на отказ принимать его решение по квотам мигрантов. В своем сценарии председатель Еврокомиссии сформулировал три ценностных принципа Евросоюза: свобода, равенство и верховенство закона. По его словам, Европа — это прежде всего Союз свободы. Но Европа должна быть и Союзом равенства. «Ее качество не должно различаться между большими и малыми членами, между Востоком и Западом, между Севером и Югом. В Союзе равных не может быть граждан второго сорта». Это фундаментальное положение из выступления Юнкера, отрицающее принцип «разных скоростей». Но как его решить?

Здесь Юнкер явно идет на встречу последним пожеланиям центральноевропейцев. «В некоторых частях Европы людям продают продукты более низкого качества, чем в других странах, несмотря на то, что упаковка и брендинг идентичны, — замечает Юнкер и подытоживает, — Закон ЕС уже запрещает такую практику». Кроме того, «в Союзе равных не может быть рабочих второго сорта. Рабочие должны получать одинаковое вознаграждение за одну и ту же работу в одном и том же месте». Подобная формулировка означает, что Юнкер предлагает решить самую маленькую проблему неравенства между Старой и Новой Европой — временного экспорта дешевой силы Востока на Запад, оставляя более фундаментальную проблему неравенства за рамками обсуждения. Поясним примером. В частности, в своем докладе Юнкер всячески превозносит экспортные успехи европейской автомобильной промышленности, забывая о том, что ее конкурентные преимущества обеспечены использованием более дешевого труда на автосборках Чехии, Венгрии, Словакии и Румынии. Разница в зарплатах рабочих Востока и Запада на полностью аналогичных производствах в рамках одной корпорации может составлять не маленькую величину, а пять-шесть раз. Это уже дискриминация. Как следствие, социальные проблемы — центральноевропейские правительства не добирают налогов из-за политики европейских ТНК. Среди приоритетов политики ЕС Юнкер называет «более сильную и конкурентоспособную Европу». Но на сегодняшний момент эта конкурентоспособность не может обеспечиваться вне политики неравенства в рамках ЕС, которая, в конечном счете, и связана с практикой «разноскоростной Европы».

Таким образом, Юнкер, ратуя против «разноскоростной Европы», предлагает лишь частное решение без колебания основ. И как следствие, основа для трений между Западом и Востоком Европы остается. Тем не менее, Юнкер в своем докладе ставит вопрос о начале институализации общей социальной политики в ЕС. Он замечает, что нет единого органа по вопросам труда для обеспечения справедливости на Едином рынке, и «если мы хотим избежать социальной фрагментации и социального демпинга в Европе, то государства-члены должны как можно скорее и не позднее, чем это возможно, согласовать Европейский компонент социальных прав на саммите в Гетеборге в ноябре. Национальные социальные системы будут по-прежнему оставаться разнообразными и раздельными в течение длительного времени. Но, по крайней мере, мы должны разработать в Европейском союзе социальные стандарты, относительно которых у нас есть общее понимание того, что социально и справедливо». Т. е. Юнкер предлагает создать основы единой европейской социальной политики справедливости, которые можно будет надстраивать и развивать.

В целом, предложение Юнкера по гомогенизации и унификации пространства ЕС вполне логично и из него проистекают другие его экономические и политические предложения. Перечислим их в определенном беспорядке:

— в вопросах Единого рынке решения в Европейском совете следует принимать квалифицированным большинством при равном участии Европейского парламента;

— квалифицированным большинством следует принять решения по общей консолидированной корпоративной налоговой базе, по НДС, по налогам на «цифровую промышленность» и по налогу на финансовые операции;

— Европейский механизм стабилизации (ESM) следует преобразовать в Европейский валютный фонд;

— следует создать пост министра экономики и финансов для ЕС, который станет весь еврозоной. Министр, а в идеале вице-председатель Еврокомиссии, будет председательствовать в еврогруппе и будет подотчетен Европейскому парламенту;

— поскольку еврозона распространится на весь ЕС, то нет нужды и в отдельном бюджете для еврозоны, а также отдельном парламенте еврозоны. Парламентом еврозоны является Европейский парламент;

— создать пост прокурора ЕС, который будет преследовать трансграничные террористические преступления, и, следовательно, создать европейскую прокуратуру;

— к 2025 году создать полноценный союз обороны Европы;

— выборы в Европейский парламент, в том числе, проводить на основании транснациональных списков;

— ликвидировать пост председателя Европейского совета, а весь его аппарат перевести в подчинение председателю Европейской комиссии. Единственным высшим представителем исполнительной власти в Европейском союзе станет председатель (президент) Европейской комиссии;

— президента ЕС следует избирать после демократической всеобщей избирательной кампании. Очевидно, речь идет о выборах в Европарламенте, а не всеобщим голосованием;

— продолжить политику убежища, т. е. прием мигрантов, на основе заранее определяемых квот;

— через цикл продолжить политику расширения ЕС. В Евросоюз следует принять государства «Западных Балкан». Членство Турции в ЕС в обозримом будущем исключено.

Предложенные реформы Евросоюза Юнкер предлагает начать после марта 2019 года, т. е. после того, как Великобритания выйдет из ЕС. При дальнейшая интеграции ЕС в юридическом плане следует использовать возможности, предоставляемые т. н. «пасерами» (passerelle clauses), т. е. возможностями изменения процедуры без формального изменения базовых договоров ЕС.

В целом, предложенная Юнкером программа реформирования ЕС без применения принципа «разноскоростной Европы» встретила самые противоположные оценки в Евросоюзе. Самое главное — по причине парламентских выборов у себя относительно нее отмалчиваются немцы. Ни одна партия в Германии не проводит сейчас избирательную кампанию под флагом ЕС. Из-за оглядки на немцев, которым будет принадлежать решающее слово в выборе пути Евросоюза, достаточно сдержанно в отношении предложений Юнкера ведут себя центральноевропейцы. Хотя именно к политикам «Новой Европы» в значительной степени и адресовано предложение Юнкера поучаствовать в дальнейшей интеграции при условии помощи для вхождения в еврозону. Самые скептичные отзывы раздались из Великобритании. Главный их мотив — оптимизм Юнкера не оправдан. Критики обвинили Юнкера в разработке плана по учреждению «Соединенных Штатов Европы» с еще более широкими полномочиями наднациональных органов Брюсселя. По мнению Times из ее редакционной статьи, видение Юнкера излишне идеалистично и граничит с фантазиями. Критикам Юнкера по-прежнему не понятно, как достигнуть централизации власти в Евросоюзе, если государства-члены держатся за свой суверенитет. Им по-прежнему не понятно, что делать с «ценностным конфликтом» со странами Центральной Европы — Венгрией и Польшей. Они делают вид, что не понимают главного смысла предложений Юнкера об унификации пространства Европы. И потом, по мнению Financial Times, последнее слово по реформированию ЕС принадлежит Германии. Британское издание Guardian отметило, что когда дело доходит до большой политики, то голос Юнкера не является решающим. Новая правительственная коалиция, которую более, чем вероятно возглавит канцлер Меркель, будет определять по соглашению с французами политику реформирования ЕС. А она может отразить, а может и не отразить оптимизм Юнкера. Но позиции Франции и Германии по-прежнему расходятся в вопросе о долговых гарантиях.

Однако французская Le Monde назвала «амбиции» Жана-Клода Юнкера для Европы «реалистичными». «Между европейским лиризмом Эммануэля Макрона и консервативным подходом Меркель по этому вопросу, есть путь Жана-Клода Юнкера — «вдохновенный реализм». Комментатор Штеффен Добберт из германской Die Zeit написал, что «председатель Жан-Клод Юнкер дал разумную, дальновидную и, вероятно, самую спокойную речь о ситуации в ЕС, но в наши дни этого недостаточно». В New York Times написали, что Жан-Клод Юнкер «изложил планы по упрощению византийского правления в Европейском союзе». И это «самое смелое предложение», по мнению американского издания. Но этого опять же недостаточно.

Пока «вариант Юнкера» выглядит, как амбициозная заявка на старт более глубокой интеграции Евросоюза. У Европы, полагает Юнкер, на сегодня есть только два выбора: «либо объединяйтесь вокруг позитивной европейской повестки дня, либо отход в собственные углы». Таким образом, у ЕС есть два рабочих варианта, а не пять, как полагали весной 2017 года. Юнкер выступает за первый выбор — т. е. за «единство», и движение в направление укрепления «единства». Но дальше все будет зависеть от политического решения в условиях, когда создание новой европейской Империи идет нетипичным процессом. Отсутствие внутреннего военно-политического гегемона и дефицит великих личностей не позволяет подавить и преодолеть национальные эгоизмы. И, наоборот, присутствие внешнего гегемона — США позволяет сдерживать процесс, а когда надо, направлять его на попятную или по ложному пути. Несмотря на эти реалии, проект Юнкера интересен возвышенными мотивами спасения Союза через его дальнейшее развитие. Ответ на это предложение сейчас должны дать национальные эгоизмы.

Европейская редакция EADaily