Логика новых американских санкций: шантаж России и Германии

27 июля 2017 года Сенат США 98 голосами «за» при двух «против» проголосовал за «Закон о противодействии противникам Америки посредством санкций». Теперь президенту США Дональду Трампу предстоит либо подписать принятый Конгрессом законопроект (если президент не станет этого делать, то он автоматически обретет силу закона через 10 дней), либо наложить на него вето. В последнем случае лидеры Конгресса заранее предупредили, что при имеющемся настроении они легко преодолеют его.

Что станет делать президент с законопроектом, который в значительной степени сокращает его прерогативы в области внешней политики, остается неясным. Из Белого дома, например, прозвучала версия, что президент наложит вето под предлогом необходимости ужесточения санкций против России. В любом случае Конгресс поставил президента в унизительное положение, предписав ему строго контролируемый законодателями курс внешней политики в конфликтных областях. Большинство комментаторов в США сходятся во мнении, что президент Трамп, против которого идет несколько расследований о связи его избирательного штаба с Россией, вынужден будет, пусть и с неохотой, подписать закон о новых санкциях, учитывая высокий уровень их поддержки среди законодателей и желая избежать обвинений в мягкости по отношению к Москве.

«Закон о противодействии противникам Америки посредством санкций» включает возможность мер против иностранных компаний, которые инвестируют или помогают разведке российских энергоресурсов, участвуют в строительстве или поддержании российских энергетических трубопроводов. В качестве уступки союзникам эти санкции не являются обязательными, но до какой степени, остается не ясным. В этой связи санкции называют «дамокловым мечом», подвешенным над европейскими энергетическими концернами, осваивающими ресурсы России. Кроме того, в «Законе» однозначно поставлена задача противодействовать проекту строительства российского газопровода «Северный поток-2», в проекте которого участвуют европейские компании. В связи с этим обстоятельством германская Die Welt задается чисто риторическим вопросом: какова цель санкций США на самом деле? И далее констатирует: «Немецкие компании и политики потрясены». В Европе открыто на официальном уровне продемонстрировали подозрение, что санкции связаны с нечто иным, чем с ответом России на никем недоказанное вмешательство в выборы в США, на крымский и украинский кризисы и на российское вмешательство в Сирии. В конкретном случае американцы подпали под подозрение, что они в первую очередь желают защитить интересы своей собственной энергетической отрасли в ущерб потребностям европейцев. Собственно говоря, об этом прямо заявил и президент России Владимир Путин на совместной пресс-конференции с лидером Финляндии Саули Ниинистё. «США пытаются использовать свои геополитические преимущества в конкурентной борьбе с целью обеспечить свои экономические интересы за счет своих союзников», — сказал в частности российский лидер.

Энергетический сектор занимает центральное место в американском законопроекте о санкциях. Получается, что в нефтяной и газовой отрасли Соединенные Штаты находятся в прямой конкуренции с Россией. Но американская инициатива не согласована с европейцами и поэтому встретила сопротивление пока на уровне риторики.

Первыми со специальным заявлением выступили вице-канцлер и министр иностранных дел Германии Зигмар Габриэль (СДПГ) и канцлер Австрии Кристиан Керн. В их заявлении утверждалось, что готовящиеся Конгрессом санкции в сфере энергетики служат интересам США: «В замечательном по откровенности американском законопроекте речь идет о продаже американского сжиженного газа и замещении поставок российского природного газа на европейском рынке… Энергообеспечение Европы является вопросом Европы, а не Соединенных Штатов Америки! Кто дает нам энергию и как, решаем мы в соответствии с правилами открытости и рыночной конкуренции». Даже канцлер Германии Ангела Меркель (ХДС) в условиях предвыборной кампании, в которой ее главными соперниками являются социал-демократы, вынуждена была через своего пресс-секретаря Зайберта признать, что текст заявления Габриэля «очень содержателен». Не трудно заметить, что американские санкции принимаются в весьма неудобный для Германии период — за два месяца до федеральных выборов. Введение в предвыборную кампанию новой темы крайне нежелательно для всех ее участников.

Тем не менее, германский федеральный министр по вопросам развития экономики Бригитта Цюприс (СДПГ) угрожает торговой войной. Кому? Не ясно, является ли адресатом этих угроз США, или же министр подобным образом интерпретирует для Германии и ЕС действия американских законодателей. Существует возможность контрсанкций, которые, как и прежде, дает Всемирная торговая организация", — заявила министр. Т. е. германский ответ не может быть прямым, а только через посредство наднациональных организаций.

Против санкций выступил Восточный комитет германской промышленности. Представители германского делового мира признали, что в случае с санкциями американцы не только преследуют свои стратегические, но и «экспортируют» свои интересы. «В настоящее время довольно напряженные отношения между Соединенными Штатами и Германией не могут исходить из духа компромисса», — полагает генеральный директор компании BASF Курт Бок, имеющий работающие проекты в России. На фоне подобного рода риторики доллар США слабеет, и набирает силу евро, т. е. экспортные возможности Германии и ЕС относительно США чуть понижаются. Рынок реагирует на угрозы, но на практике склоняется не в пользу немцев.

Председатель Европейской комиссии Жан-Клод Юнкер предупредил, что пакет санкций может нанести ущерб европейским интересам, и пригрозил Вашингтону некими «последствиями». Еврокомиссия предостерегла США от одностороннего ужесточения экономических ограничительных мер против России.

Через день, 24 июля, британское издание Financial Times сообщило, что в его распоряжении оказался документ, подготовленный к плановому заседанию Еврокомиссии. Евросоюз готов принять ответные меры против США в том случае, если Белый дом введет в отношении РФ санкции, не согласовав их с Брюсселем. Одним из возможных ответов Брюсселя могло бы стать требование к администрации президента США Дональда Трампа выдать «публичные или письменные заверения» в том, что новые санкции против РФ не затронут интересы ЕС. Евросоюз может попросить президента Трампа не распространять санкции на некоторые инфраструктурные проекты или сектора экономики. По другому варианту Брюссель мог бы исключить действия американских штрафных мер на территории Евросоюза, сославшись на европейское законодательство и нормы ВТО. Но на сегодняшний момент создается впечатление, что обойдутся без этого.

В день голосования в американском Сенате немцы заговорили о торговой войне. По времени санкции совпадают с другим возможным решением администрации Трампа — повысить в рамках протекционистских мер тарифы на европейскую сталь. В связи с этим можно вспомнить недавние штрафные меры в США против германского Deutsche Bank и продукции германского автомобильного концерна Volkswagen. Но, с другой стороны, нужно вспомнить и о штрафных мерах, идущих расследованиях Европейской комиссии против действующих в Европе американских ТНК новых технологий — Microsoft, Apple, Facebook, Google, Qualcomm и Amazon. Т. е. взаимная «война» против излишнего доминирования на рынке тех или иных монополий без всякого шума вокруг новых американских санкций налицо. И тут вопрос о российском газе усиливает позиции США относительно претензий к дисбалансу в торговле с Германией и шире — с ЕС.

Остановят ли американские санкции «Северный поток-2» — таков основной вопрос происходящего вокруг нового пакета американских санкций. В финансировании строительства «Северного потока-2» участвуют французская компания Engie, немецкие Uniper и Wintershall, австрийская OMV и англо-голландская Shell. При президенте Обаме действовала договоренность с европейцами о том, что санкции в отношение Москвы не должны затрагивать поставки газа в Европу.

Пока новые американские санкции еще больше усложняют иностранные инвестиции в «Северный поток-2», но не останавливают проект. До этого реализацию проекта усложняли требования Еврокомиссии, несогласованность многих вопросов на национальном уровне и политические выступления против проекта группы государств-членов ЕС из Восточной и Центральной Европы, а также Швеции. Своеобразным ответом на принятие в США санкционного закона стало решение 26 июля германского Федерального агентства по сетям по пяти внутренним проектам, связанным с «Северным потоком-2». Ведомство рекомендовало исключить их из плана развития газотранспортной сети Германии, пока для строительства газопровода не будут получены все необходимые разрешения. Это плохой знак для проекта.

В самой Германии бывший лидер германской партии Зеленых и нынешний депутат бундестага Райнхард Бютикофер в Bild считает проект трубопровода «экономически нецелесообразным». Трубопровод, по его словам, «увеличивает газовую зависимость от России и оскорбляет интересы наших восточных соседей, особенно в Польше». В высшем европейском руководстве председатель Европейского совета поляк Дональд Туск является решительным противником «Северного потока-2». Вице-премьер польского правительства Матеуш Моравицки заявил: «Мы поддерживаем американские санкции против России, и в частности те, в результате которых „Северный поток-2“ станет дороже, а его реализация — менее вероятной». Проблема ЕС состоит в неспособности обеспечить консенсус по вопросу «Северного потока-2».

Таким образом, новые санкции США подрывают не только американо-европейское единство в секционной политике против России. Правда, под угрозой еще в одном аспекте проблемы оказывается и само европейское единство. США в вопросе стратегического газопровода, фактически, выступили на стороне группы стран из «новой Европы» против интересов «старой Европы» и, что важно, европейского лидера — Германии. Это не нравится Берлину, но каких-то особых рычагов в рамках Евросоюза для того, чтобы повлиять на позицию США, у него нет. Поэтому разговоры о европейских контрсанкциях останутся лишь разговорами. Если же проблему об ответе на американские санкции поставят в Брюсселе, то страны-противники «Северного потока-2» заблокируют вопрос через процедуру принятия решений в ЕС, которая требует единогласия. В текущей ситуации весьма проявилась исходная основа Евросоюза, как еще одной вместе с НАТО несущей конструкции американской гегемонии в Европе.

Специальный представитель госдепартамента по Украине Курт Волкер усмотрел в новых санкциях окно возможностей «изменить статус-кво» на Украине. Таким образом, новый санкционный пакет играет роль рычага в давлении на Россию в конкретный момент времени и ситуации. Дело надо понимать так: если Россия изменит свою позицию по Украине, то США закроют глаза на требование санкционного пакета и позволят Москве и Берлину исполнить проект «Северный поток-2». На практике это означает, что США частично поменяли санкционную стратегию. Если раньше Россию заманивали в Минский процесс надеждой ослабить или снять санкции, то теперь Москве предлагают побудительный мотив неприменения по интересным для нее направлениям уже принятого пакета санкций. Отметим здесь, что другой стороной американского шантажа стало заявление того же Волкера о том, что в Вашингтоне рассматривает возможность поставок украинской армии оружия, в частности, противотанковых ракетных систем.

На фоне подобных угроз новый санкционный закон подвешен, как еще один дамоклов меч над Россией и ее экономическими контрагентами в Европе. Сила нового американского санкционного пакета в его относительной неопределенности, которая сама по себе должна сдерживать побуждения европейских фирм работать с Россией.

Аналогичным образом на новые американские санкции смотрит бывший генсек НАТО Андерс Расмуссен. В своей последней статье в Financial Times под заголовком «Разногласия вокруг антироссийских санкций — угроза безопасности» Рассмуссен писал: «Санкции не остановили Москву и ее подопечных. Цена, которую Россия платит за свое поведение и несоблюдение Минских соглашений, слишком невелика. Настало время сломать расчеты России и повысить для нее стоимость агрессии». «Американский законопроект — вовсе не троянский конь, каковым его кое-кто пытается выставить, — полагает Расмуссен. — Предусмотренные им и связанные с энергетикой меры отнюдь не автоматические, они вводятся по усмотрению президента».

Подобное утверждение вполне находит подтверждение в тексте «Закона о противодействии противникам Америки посредством санкций». В частности, мы можем отметить следующие фрагменты: «Президент в координации с союзниками Соединенных Штатов может наложить пять или более санкций, описанных в разделе 235» (sec. 32). «Конгресс полагает, что президент должен продолжать поддерживать и добиваться единства с европейскими и другими ключевыми партнерами в отношении санкций, введенных против Российской Федерации, которые были эффективными и действенными для противодействия российской агрессии против Украины» (sec. 212).

Минские соглашения не будут соблюдаться, и положение дел на Украине не изменится до тех пор, пока Москва не осознает цену и преимущества для себя того или иного варианта развития событий, уверен Расмуссен. «Настало время для нас сломать расчеты Москвы. Если предложенный американцами законопроект не есть правильное решение этой задачи, то европейцы должны ответить на вопрос: а что — есть?», — полагает бывший генсек НАТО. Он порекомендовал европейцам начать взаимодействие с Вашингтоном по новой санкционной политике. Расмуссен порекомендовал и самим европейцам усилить санкции, начиная с того, что продлеваться они должны не на полгода, как сейчас, а на год.

Спор между ЕС и США о санкциях и энергетической политике в конце концов придется решать путем политических переговоров. Скорее всего — закулисных. Министерство иностранных дел Германии уже дало понять, что в окончательный текст законопроекта были внесены положительные изменения, т. е., в целом, немцы уже поняли и приняли логику новой санкционной политики США против России. В Берлине ожидают, что по вопросам реализации нового американского закона о санкциях президент будет координировать свои действия с союзниками США.

И еще один интересный аспект, связанный с новой санкционной политикой США. «Новые санкции тоже абсолютно незаконны с точки зрения международного права», — заявил президент РФ Владимир Путин во время своего визита в Финляндию. Европейцы лишь частично согласны с подобной оценкой. Координатор германского правительства по трансатлантическим отношениям Юрген Хардт назвал новые американские санкции, стоящими вне поля международного права. С этим согласны и французы. Новые санкции США против России могут иметь неправомерные последствия для европейских предприятий и физических лиц c точки зрения международного права, заявила официальный представитель МИД Франции Аньес Ромате. «Экстерриториальное применение закона выглядит неправомерным с точки зрения международного права», — заявила она. Претензии немцев и шире — европейцев сводятся к утверждению, что односторонняя санкционная политика США должна быть согласована с ними. Если таковые консультации имеют место и интересы европейцев учитываются, то тогда режим действующих санкций приобретает «международно-правовой характер». В подобной логике европейцев, «согласованные» санкции 2014 года США, ЕС и стран G7 против России соответствуют нормам международного права. Но это не та позиция, с какой могла бы согласиться Россия.

Аналитическая редакция EADaily