США — Иордания: хроническое партнерство

Соединенные Штаты и Королевство Иордания никогда не были связаны формальным договором в сфере обороны и безопасности. Но, несмотря на это обстоятельство, наблюдается достаточно продвинутое сотрудничество в этих областях между двумя странами на протяжении последних двух десятков лет. Географическое положение между Израилем, Сирией, Ираком и Саудовской Аравией делают из Иордании очень важный стратегический буфер на подступах, с одной стороны, к Восточному Средиземноморью, с другой — к Персидскому заливу. Именно пограничное положение Иордании по отношению к Израилю, Саудовской Аравии и Сирии делают эту страну важной для политических и военных планов американцев на Ближнем Востоке. По официальной оценке отношений с Иорданией Госдепартамента США, Соединенные Штаты и Иордания разделяют обязательства по содействию региональной безопасности и стабильности. США содействуют экономическому развитию Иордании, продвижению социальных, политических и экономических реформ в этой стране. Соединенные Штаты признают растущие неотложные потребности Иордании в безопасности и стабильности из-за региональных конфликтов, притока беженцев, действий Иордании против террористического «Исламского государства»* (ИГИЛ* — организация запрещена в России).

После Первой мировой войны на части ранее принадлежавшей Османской империи Палестины, переданной под мандат Британской империи, был создан эмират Трансиордания с эмиром из династии Хашимитов — Абдаллой ибн Хуссейном во главе. Эмират Трансиордания просуществовал в качестве британской подмандатной территории до 1946 года и после обретения независимости был преобразован в королевство. После аннексии Израилем у Трансиордании части территорий в результате первой арабо-израильской войны 1947—1949 годов название королевства было изменено на «Иордания». Здесь надо отметить, что непродолжительный период британского владычества создал традицию особых отношений между правящей в Иордании королевской хашимитской семьей и Великобританией. До 1957 года безопасность Иордании гарантировали британцы. Они же обеспечивали иорданское военное строительство.

Вместе с общим британским «наследием» Иордания имеет внутреннее монархическое устройство, чем напоминает страны Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива (ССАГПЗ). Однако, в отличие от них, Иордания не обладает значимыми экономическими ресурсами в виде нефти и газа. В конечном счете, бедность Иордании при избранной стратегии хашимитской семьи и сделали ее зависимой от США. Соединенные Штаты оказывают экономическую и военную помощь Иордании с 1951 и после коррекции политического курса, вызванного Суэцким кризисом, с 1957 года.

Общий объем американской помощи, полученной Иорданией по государственной линии посредством программ Агентства международного развития США (USAID), к 2016 году составил приблизительно $ 17,108 млрд. Эта сумма не включает в себя ассигнования на субсидии для облегчения бремени задолженности, продовольственную помощь в период с 1999 по 2006 год и суммы ассигнований на помощь в разминировании и в борьбе с терроризмом, а также военную помощь Иордании по линии Пентагона.

Первоначально размеры американской помощи год от года разнились и могли составлять один или несколько десятков миллионов долларов в год. Американская помощь Иордании кратно возросла после 1996 года. Это стало своеобразным бонусом за сепаратный мир с Израилем, заключенный в 1994 году королем Иордании Хусейном ибн Талалом (1952—1999). В 2003 году американская помощь Иордании впервые однократно превысила $ 1 млрд. После 2013 года ежегодно она стала превышать $ 1 млрд. Иордания получила по всем, кроме военной, линиям американской помощи в 2014 году на $ 1,01 млрд, 2015 — $ 1,462, 2016 — $ 1,597 млрд. На 2017 год запланирована помощь Иордании на сумму не менее $ 1,275 млрд, из которых не менее $ 375 млн. предназначены для пополнения бюджета Иордании.

По-видимому, экономические и финансовые проблемы Иордании обострил глобальный кризис 2008 года. Администрации Барака Обамы дважды пришлось принимать чрезвычайные меры для спасения финансовой системы Иордании. Первый раз в 2008 году США и Иордания подписали необязательный меморандум о взаимопонимании (MOU) для оказания помощи Иордании в течение 5-летнего периода. Второй раз — в феврале 2015 года администрация Обамы и правительство Иордании подписали трехлетний меморандум о взаимопонимании. В рамках этого соглашения США взяли на себя обязательство предоставлять Иордании в год $ 1 млрд в общем потоке иностранной помощи США при условии одобрения Конгрессом, начиная с 2015 года и заканчивая 2017 финансовым годом.

Если бы не помощь США и контролируемого ими МВФ, Иордания должна была бы объявить о своем банкротстве. Общий государственный долг Иордании составляет $ 35,4 млрд или 90% от ВВП в 2016 году. В этом году дефицит бюджета Иордании составил 6,5% от ВВП. Из-за нестабильных финансов этой страны МВФ в 2012 году предоставил Иордании трехлетний кредит в размере $ 2 млрд. В 2016 году МВФ и Иордания достигли нового трехлетнего соглашения о фонде в размере $ 723 млн.

США предоставляют экономическую помощь Иордании как в виде денежных трансфертов — некоторых прямо в бюджет, других — на выплаты процентов по займам, так и для программ USAID в этой стране. В частности, по программам USAID значительная часть американской помощи направляется на оптимизацию управления скудными водными ресурсами Иордании. С 2006 года проблемой водных ресурсов Иордании стала заниматься созданная на американские деньги корпорация «Вызовы тысячелетия» (Millennium Challenge Corporation — MCC). В 2010 году MCC одобрила пятилетний контракт с Иорданией на сумму $ 275,1 млн на программу по совершенствованию водоснабжения.

Еще одна форма помощи. В 2013 году администрация Обамы предоставила Иордании три кредитные гарантии на общую сумму в $ 3,75 млрд. Американские гарантии позволили Иордании делать займы на международных финансовых рынках на выгодных условиях.

С 2012 года США оказывают помощь сирийским беженцам в Иордании и потратили на эти цели $ 814 млн. 20% помощи идет на содержание лагерей беженцев.

Военное сотрудничество Иордании с США является ключевым компонентом двусторонних отношений. До заключения мирного договора с Израилем в 1994 году поставки американских вооружений в эту страну не были полноценными. Но после, в 1996 году, Иордания получила в США статус «основного союзника, не являющегося членом НАТО». В настоящее время военная помощь США Иордании, в первую очередь, направлена на то, чтобы иорданские вооруженные силы могли приобретать и поддерживать современные американские системы обычных вооружений. С 2011 года Иордания по линии Пентагона получила дополнительную военную помощь в размере $ 774,6 млн. Основная военная помощь Иордании идет по программе Foreign Military Financing (FMF). Гражданская война в Сирии и участие Иордании в операции против ИГИЛ* Inherent Resolve потребовали увеличения военной помощи Иордании, которая пошла по линии Пентагона, т. е. непосредственно из бюджета США.

18 февраля 2016 года президент Обама подписал акт об оборонном сотрудничестве США с Иорданией, определившем предполагаемые льготные продажи американского оружия этой стране в течение следующих трех лет. До этого американская помощь позволила поддержать боеспособность состоящих на вооружении Иордании истребителей F-16. Ремонт и приобретение новых двигателей для F-16 обошлись в $ 115,1 млн. Американская помощь позволила приобрести для этих иорданских F-16 ракетные комплексы повышенной дальности класса «воздух-воздух» AIM-120 AMRAAM на $ 131млн.

Из новинок в последние годы Иордания приобрела: 162 ПТРК Javelin и 1808 ракет к ним за $ 388 млн, для вооружения вертолетов ракеты AGM-114 Hellfire, мобильные ракетные системы малой дальности и приборы ночного видения. Флот Иордании на Красном море пополнился двумя патрульными «35-метровыми» катерами за $ 80 млн.

Иордания получает из США и подержанное американское вооружение. Таким способом, например, она обзавелась двумя транспортными самолетами C-130.

Из-за обострения в связи с действиями ИГИЛ* Конгресс США санкционировал ассигнования на укрепление безопасности границ Иордании. Конкретно по линии Пентагона были профинансированы мероприятия по укреплению границы Королевства с Сирией на $ 150 млн. С той же целью силы быстрого реагирования Иордании получили двумя партиями двенадцать вертолетов UH-60M Black Hawk ($ 200 + $ 117,2 млн). В 2015 году Иордания дополнительно запросила приобретение еще одного вертолета UH-60M Blackhawk за $ 21 млн для целей наблюдения за границей и борьбы с терроризмом.

Контртеррористическое сотрудничество служб безопасности Иордании с ЦРУ, а также региональная политика ее лидеров сделали Иорданию важным партнером США. Иордания с осени 2014 года участвует в созданной США коалиции против ИГИЛ* и наносит воздушные удары по нему в Сирии и Ираке. Вспомним, что союзники по коалиции из ССАГПЗ — только в Сирии. В начале 2016 года после потери одного самолета и сожжения «игиловцами» в клетке его пилота Иордания продемонстрировала прежний уровень своей военной активности, в отличие от ОАЭ и Саудовской Аравии, озаботившихся проблемой безопасности своих пилотов.

После начала военной операции США против ИГИЛ* в Иорданию «по просьбе ее правительства» были направлены примерно 2300 военнослужащих США. Они размещены бессрочно, пока ситуация не выправится. В отдельных случаях специальные силы Иордании в сотрудничестве с американцами наносят удары по боевикам ИГИЛ*, если те приближаются к границам Королевства.

Иордания является привлекательной целью для ИГИЛ* из-за трудной внутренней экономической ситуации, формы правления «предателей», из-за прочных отношений с США и связей с Израилем. Американские эксперты утверждают, что с 2011 года 4 тысячи граждан Иордании сражались в Сирии и Ираке. Считается, что по степени иностранного участия в ИГИЛ* иорданцы занимают второе место после тунисцев.

В 2016 году в Иордании группировки, связанные с ИГИЛ*, осуществили несколько нападений, в которых, в том числе, погибли американские солдаты, иорданские военнослужащие и сотрудники безопасности. В декабре 2016 года Государственный департамент США опубликовал предупреждение об угрозах со стороны террористических групп гражданам США при посещении Иордании. Все сотрудники правительства США в официальных поездках в Иорданию должны получить предварительное разрешение на посещение любого района, расположенного в 10 км от границы Иордании с Сирией.

Официально правительство Иордании отрицает, что эта страна оказывает техническую и материальную поддержку сирийским повстанцам, воюющим с правительственными войсками президента Башара Асада. Вместо этого, правительство Иордании всячески подчеркивает свое участие в международной коалиции против ИГИЛ*. Это является как бы прикрытием. Однако на практике Иордания в военном плане прямо поддерживает «умеренные» сирийские повстанческие группировки, вроде некоего «Южного фронта», действующие на юго-западе Сирии. Непосредственно в приграничной зоне с Иорданией в Сирии действуют и отряды, связанные с ИГИЛ*. В Иордании опасаются, что после падения Алеппо военные действия с российским участием переместятся на юг Сирии, т. е. к границам Иордании. В прошлом году Королевство пыталось координировать свою деятельность с Москвой, чтобы не допустить столкновения вооруженных сил. С начала 2017 года официальные лица Иордании поддерживали и дипломатические усилия России и Турции по достижению прекращения огня и началу мирного процесса.

Тяжелейшим последствием сирийского конфликта для Иордании стал поток беженцев из Сирии. Иордания приняла по меньшей мере около 655 тысяч зарегистрированных сирийских беженцев, которые увеличили численность населения страны на 10%. По состоянию на январь 2017 года около 85 тысяч сирийских беженцев остаются на пограничной с Сирией неустроенной пустынной территории Берм. После лондонской конференции по беженцам в феврале 2016 года Иордания дала разрешение на работу 200 тысячам сирийских беженцев, расширила доступ к образованию для более, чем 165 тысяч сирийских детей. В июне 2016 года, воспользовавшись очередным терактом в качестве повода, правительство Иордании закрыло границу с Сирией для беженцев. Тогда же Иордания предупредила Дамаск, а косвенно и Москву, что «любое действие, которое подтолкнет беженцев к нашей границе с Сирией или будет подталкивать к нашей границе, будет считаться Иорданией военным актом».

Вполне закономерно, что Иордания поддержала нанесение ракетного удара США по базе военно-воздушных сил Сирии в Хомсе. Накануне этого обострения, 5 апреля 2017 года, состоялся официальный визит короля Иордании Абдаллы в Вашингтон. Король имел встречу с президентом Дональдом Трампом. После этого из источников в Иордании стало известно о подготовке вооруженными силами США, Великобритании и Иордании совместной операции против «террористов» на иордано-сирийской границе. До этого в марте 2017 года столицу Иордании — Амман посетила премьер-министр Великобритании Тереза Мэй. Мэй побывала и в штаб-квартире сил специального назначения Королевства. По-видимому, во время этого визита определялись перспективы участия Великобритании в военных операциях в Сирии вместе с американцами с направления Иордании.

Если война в Сирии или ИГИЛ* являются текущим вызовом политике безопасности Иордании, то отношения с Израилем составляют для Королевства постоянную фундаментальную проблему.

В 1994 году Иордания и Израиль подписали сепаратный мирный договор. Фактически, Иордания признала итоги арабо-израильских войн 1947—1949 и 1967 года, когда Израиль захватил у Иордании Западный берег и Восточный Иерусалим. Иордания предала и принципы арабского единства по отношению к Израилю.

Это обстоятельство улучшило отношения Иордании с западными правительствами и международными финансовыми институтами, что позволяет Амману рассчитывать на внешнюю поддержку и помощь. Между Иорданией и Израилем был подписан ряд двусторонних соглашений, направленных на нормализацию экономических и культурных связей. Обе страны обменялись послами. Платой за мирный договор со стороны Израиля стала перекачка воды из Тивериадского озера в Иорданию. В декабре 2013 года Израиль, Иордания и Палестинская администрация подписали региональное водное соглашение по использованию воды Мертвого моря.

США для легитимации Израиля на Ближнем Востоке заинтересованы во втягивании Иордании в экономические отношения с ним. Так, например, с 2011 года Иордании пришлось приобретать больше природного газа на открытом рынке, так как трубопроводные поставки из Египта прерывались из-за неоднократных террористических нападений на газопроводы на Синайском полуострове. В сентябре 2016 года государственная электроэнергетическая компания Иордании NEPCO подписала 15-летний контракт с американским консорциумом Noble Energy Inc. и израильской компанией Delek Drilling-LP по импорту природного газа из Израиля на сумму в $ 10 млрд. Согласно контракту, в Иорданию будет поставляться 28 млн кубометров газа, что покроет примерно 40% иорданской электрогенерации. Поставки в Иорданию с шельфового месторождения «Левиафан» в Израиле начнутся в 2019 году по трубопроводу, который в настоящее время строится.

Тем не менее, против экономически выгодных контрактов с Израилем в Иордании было высказано широкое общественное недовольство. Продолжение израильско-палестинского конфликта, несмотря на мир с Израилем 1994 года, остается серьезной проблемой для Иордании. Вопрос о правах палестинцев находит живейший отклик у большинства населения Иордании. Более половины всех граждан Иордании происходят от палестинских беженцев. Иорданцы палестинского происхождения составляют примерно от 55% до 70% населения и, как правило, они склонны тяготеть к частному сектору из-за первоначальной невозможности занимать в Иордании должности на государственной и военной службе.

Поэтому правительство Иордании крайне отрицательно отреагировало на обещание Дональда Трампа в бытность кандидатом в президенты перевести посольство США из Тель-Авива в Иерусалим. В начале января 2017 года правительство Иордании предупредило, что переезд посольства США в Иерусалим станет «красной линией» для Иордании. В мирном договоре 1994 года были подтверждены права Иорданского Хашимитского Королевства на исторические мусульманские святыни Иерусалима. С 1924 года монарх Иордании был официально признанным хранителем Храмовой горы, известной у мусульман, как Харам аш-Шариф или «Благородное святилище».

На фоне исламской революции во внутренней и региональной политике вызовом для Иордании стала нищета, коррупция, медленный экономический рост и высокий уровень безработицы — особенно среди молодежи и женщин. Безработица среди молодежи до 24 лет составляет в Иордании 29,3%. При этом надо учитывать, что в возрастной категории от одного до 24 лет числится 55% населения Иордании. Это готовая пороховая бочка. Безработица среди женщин составляет 48,8%, т. е. почти половину. Каждый год тысячи иорданцев уезжают за рубеж в поисках лучших рабочих мест и возможностей. Иордания страдает от «утечки мозгов». Незанятость порождает экстремизм.

Официально Иордания числится в настоящее время по разряду «конституционных монархий». Однако конституция Иордании и в последней своей редакции от 2016 года дает королю самые широкие исполнительные полномочия. Так, например, король назначает премьер-министра и может отклонять или принимать его отставку. Он также имеет исключительное право назначать наследного принца, старших военных руководителей, судей конституционного суда и всех сенаторов для верхней палаты местного парламента. Король назначает министров кабинета. Конституция позволяет королю распускать обе палаты парламента и откладывать выборы в нижнюю палату на два года. Король может обойти законодателей посредством конституционного механизма, который позволяет издавать законодательные акты в момент, когда парламент не заседает или был распущен. Король также может издавать королевские указы, которые не подлежат парламентскому контролю. Король командует вооруженными силами, объявляет войну и ратифицирует договоры. Статья 195 уголовного кодекса Иордании запрещает оскорблять достоинство короля. В конечном счете, поправки в конституцию усилили централизацию управления Иорданией со стороны правящей королевской семьи и сделали призрачной конституционную составляющую монархии.

При подобной форме правления политические партии в Иордании крайне слабы и имеют в основной своей части конфессиональную, а не гражданскую ориентацию. В Иордании действуют исламистские партии: «Иорданское братство мусульман» и политическое крыло местного филиала «Братьев-мусульман»*, известное как «Исламский фронт действий». Из-за событий в Египте в 2011—2013 года иорданские власти весной 2015 года запретили иорданских «Братьев-мусульман»*. Выведение «Братьев-мусульман»* из политического процесса способно радикализовать определенную часть местного населения и дополнительно негативно повлиять на безопасность страны.

В отчете Госдепа США по правам человека в Иордании за 2016 год перечисляются следующие проблемы в этой области: неспособность граждан выбирать свой высший руководящий орган, ограничение свободы выражения мнений, включая преследование журналистов, применение органами безопасности к задержанным жестокого обращения и даже пыток, ограничение свободы ассоциаций и собраний, плохие условия содержания в тюрьмах, нарушение права на неприкосновенность частной жизни, гендерное неравенство, насилие в отношении женщин и детей, правовая и общественная дискриминация женщин, религиозных меньшинств, ЛГБТ, торговля людьми и т. д., т. е. обычный набор для арабских консервативных монархий, впрочем, не служащий поводом для введения санкций. Реакция США на подобные нарушения всегда была приглушенной, поскольку Иордания является ключевым союзником Соединенных Штатов на подступах к Израилю.

Иордания обладает небольшой индустриальной базой. Экономика Королевства в значительной степени зависит от помощи из-за рубежа, туризма, денежных переводов от эмигрантов и сектора услуг. В 2016 году рост иорданской экономики составил примерно 2%. Государство в Иордании является самым крупным работодателем, от которого прямо зависит благосостояние, по разным оценкам, от одной до двух третей трудящихся.

В 2000 году США и Иордания подписали соглашение о свободной торговле (FTA). Это было первое соглашение подобного рода со страной Арабского мира. Кроме того, специальным решением Конгресса США товары, созданные в промышленных зонах Израиля, Иордании, Египта или на Западном берегу и в секторе Газа, ввозятся в Соединенные Штаты беспошлинно. В 2016 году 21% экспорта Иордании шел в США. Если по экспорту Иордании США находятся на первом месте, то по импорту — на третьем, после Саудовской Аравии и Китая.

Соединенные Штаты и Иордания имеют соглашение по гражданской авиации «открытое небо», двусторонний договор об инвестициях, соглашение о научно-техническом сотрудничестве и меморандум о взаимопонимании по сотрудничеству в области ядерной энергии. Официально эти соглашения стимулируют экономический рост и способствуют «диверсификации» экономики Иордании, хотя последняя вовсе не является «нефтяной» или «монокульурной». Проблемы Иордании явно становятся хроническими, и США пользуются этим.

Ближневосточная редакция EADaily

*Террористическая организация, запрещена на территории РФ