Николай Проценко: Кризисная подзарядка для региональной исключительности

Сохранение нынешней системы отношений между федеральным центром и регионами в условиях углубления экономического кризиса может привести к окончательному разделению субъектов федерации на «высший» сорт и всех остальных. Особенно наглядно этот процесс прослеживается на примере Татарстана, регулярно напоминающего о том, что в России существуют регионы, которые гораздо «равнее» прочих. Не все регионы России приложили к достижению особого статуса такие усилия, как Татарстан, но это не отменяет необходимости создания федеральным центром равных правил игры для всех субъектов.

Силуанов не указ, Набиуллина не жупел

Ближайшие три года не предвещают ничего хорошего российской бюджетной системе. Выступая на недавнем инвестиционном форуме в Сочи, министр финансов РФ Антон Силуанов заявил, что его ведомство намерено приступить к радикальному сокращению бюджетного дефицита — с нынешних 3,7% до 1% в 2019 году. Рассчитывать на то, что это произойдет благодаря ускорению экономики, не приходится: прогнозы экономического роста на следующий год не превышают одного процента, то есть, по сути, не слишком отличаются от нуля. Повышения налогов, заверил Антон Силуанов, федеральное правительство при этом не планирует. Следовательно, основным инструментом сокращения бюджетного дефицита станет дальнейшее сокращение расходов — прежде всего в регионах.

Однако затянуть пояса еще туже готовятся далеко не все субъекты федерации. В обнародованном пару недель назад трехлетнем проекте бюджета Татарстана содержатся следующие прогнозные показатели: в 2017 году бюджет РТ по расходам составит 174,3 млрд рублей, в 2018 году — 185,7 млрд рублей, а в 2019 году — 191,1 млрд рублей. Одновременно будет увеличиваться и дефицит консолидированного бюджета: с 7,5 млрд рублей в 2017 году до 12,9 млрд рублей в 2018 году и 14,4 млрд рублей в 2019 году.

Такой подход к бюджетной политике вообще является «фирменным» стилем Татарстана. Например, на 2015 год республиканский бюджет был утвержден с дефицитом 10,85 млрд рублей, или 5,1% от объема расходов. На текущий год бюджет первоначально планировалось сформировать с сопоставимым дефицитом — 9,28 млрд рублей, или все те же примерно 5% от расходов в размере 184,13 млрд рублей. Правда, затем ряд расходов пришлось «зарезать» — их общий объем сократился до 166,4 млрд рублей, а размер дефицита — до 5,8 млрд (3,5% от расходов). Но уже в этом году в процессе корректировки бюджета его расходная часть была увеличена на 23,4 млрд рублей, а дефицит по итогам года прогнозируется в размере 7,6 млрд рублей.

Но и при значительном дефиците бюджета в нем нашлась достаточная сумма для расходов по статье «Национальная экономика» — 29,9 млрд рублей, или 19% всей расходной части. Это существенно выше, чем в целом по стране — в 2015 году доля инвестиционных затрат в расходах региональных бюджетов составляла в среднем всего лишь 10,1%, причем на протяжении последних лет она устойчиво снижается. Тем самым большинство регионов просто лишены возможности адекватно финансировать создание той инфраструктуры, на которой будет основан дальнейший рост экономики.

Устойчивый бюджетный дефицит сочетается в Татарстане с высокой долговой нагрузкой — по объему госдолга республика стабильно входит в первую тройку регионов России. По данным Минфина РФ, на 1 сентября госдолг РТ составлял 95,3 млрд рублей — это третье место в стране после Краснодарского края и Москвы. При этом в сравнении с другими субъектами федерации ситуация с долгом в Татарстане без преувеличения уникальна.

Большинству регионов в последние три года пришлось высокими темпами наращивать долг, прежде всего для обеспечения тех обязательств, которые легли на бюджеты субъектов в рамках реализации «майских указов» Владимира Путина. Опять же, если брать только регионы Поволжья, то Башкирия за указанный период увеличила свой долг с 14 до 25,8 млрд рублей, Мордовия — с 25,5 до 40 млрд рублей, Нижегородская область — с 42,4 до 66,9 млрд рублей, Самарская — с 41,3 до 70,6 млрд рублей и т. д.

Татарстан же еще в 2013 году имел высокую долговую базу (сформированную во многом за счет крупных строек к Универсиаде) — на 1 сентября 2013 года его совокупный госдолг составлял 85,6 млрд рублей. То есть за три года прирост его долга составил всего лишь 11,3%, тогда как остальные 13 регионов Поволжского федерального округа за этот же период увеличили свой совокупный долг сразу на 68,5%. Плюс к этому на днях руководство Татарстана сообщило, что госдолг республики уменьшился на 1,3%.

Нетипичной является и структура долга. Ни сейчас, ни три года назад в долговом портфеле Татарстана нет коммерческих кредитов, основная его часть приходится только на займы из вышестоящих бюджетов. Такая же ситуация с долгами в ПФО всего у двух регионов, кроме Татарстана — Оренбургской области и Пермского края, а по России в целом только 18 субъектов не имеют коммерческих кредитов.

Одним из наиболее показательных подтверждений того, что в финансовой сфере Татарстан значительно «равнее» других российских регионов, является и ситуация в банковском секторе республики. Татарстанские банки практически не почувствовали на себе «зачистку», которую руководство ЦБ ведет уже четвертый год подряд.

По данным портала «Банки.ру», на сегодняшний день в Татарстане действует 19 местных банков (в том числе три — «Ак Барс», Татфондбанк и «Аверс» — из первой российской сотни по размеру активов) и одна небанковская кредитная организация. На данный момент ни один другой регион страны (за исключением Москвы и Петербурга) не может похвастаться таким же количеством «родных» банков, хотя еще совсем недавно ситуация была совершенно иной.

Если брать только соседние с Татарстаном регионы Поволжья, то момента назначения главой ЦБ Эльвиры Набиуллиной в середине 2013 года наибольший урон понесла банковская сфера Самарской области, Башкирии и Нижегородской области — здесь лицензии лишились, соответственно, семь, пять и четыре кредитных организации. Еще по два банка было ликвидировано в Ульяновской области и Оренбургской области, по одному — в Чувашии и Мордовии. В Татарстане же в «эпоху Набиуллиной» ЦБ не отозвал лицензию ни у одного местного банка. Да и при бывшем главе ЦБ Сергее Игнатьеве такие санкции применялись к татарстанским банкам крайне редко.

Рустам Минниханов — суперзвезда

Для многих глав российских регионов Татарстан давно стал «смутным объектом желания», а его президент Рустам Минниханов — почти недосягаемым образцом. Особенно хорошо это ощущается на Северном Кавказе, где глава Чечни Рамзан Кадыров тоже регулярно предъявляет претензии на то, что его республика «равнее» своих соседей. Однако для глав других кавказских республик реальным образцом престижа регионального лидера является отнюдь не Кадыров с его амбициями, пока не слишком подкрепленными реальными успехами в экономике (Чечня по-прежнему остается высокодотационным регионом), а именно Минниханов.

Ездить в Татарстан изучать местные «истории успеха» и получать полезные советы от Рустама Минниханова для руководителей кавказских республик стало уже чуть ли не общим местом. Например, глава Дагестана Рамазан Абдулатипов один из самых первых официальных визитов в этом статусе нанес именно в Татарстан. «Президент РТ поделился с Абдулатиповым секретом успеха Татарстана. По его мнению, важно, чтобы регионы отстаивали свои позиции на уровне федерации», — писало об их встрече одно из казанских СМИ. «Я восхищен увиденным и радуюсь вашим достижениям. Надеемся, что, изучив ваш опыт, мы добьемся успехов и у себя», — сказал по итогам поездки в Татарстан глава Ингушетии Юнус-Бек Евкуров. Впрочем, и сам Минниханов не жалеет ответных комплиментов. «Татарстан вроде бы организованная республика, но в Чечне аккуратнее и чище», — заметил он, к примеру, во время прошлогоднего визита в Грозный.

Такое внимание к Татарстану со стороны руководства кавказских республик вполне объяснимо, поскольку несколько лет назад эти регионы тоже получили шанс завоевать особое положение — Северный Кавказ был выделен в отдельный федеральный округ, для него были разработаны специальные механизмы поддержки инвесторов, принята госпрограмма социально-экономического развития и т. д. Однако все это имело в лучшем случае точечный эффект, а в целом ликвидировать разрыв между макроэкономическими показателями на Северном Кавказе и в средних российских регионах так и не удалось.

Свежий пример — ситуация с особыми экономическими зонами (ОЭЗ). После того, как Счетная палата выявила неэффективность освоения государственных средств в рамках этого механизма, было принято решение ликвидировать сразу восемь зон, три из которых были расположены в регионах Северного Кавказа. Впрочем, ряд других регионов тоже не продемонстрировали особых успехов в развитии ОЭЗ, чего не скажешь о Татарстане — резиденты местной зоны «Алабуга» в прошлом году уплатили налогов на 2,6 млрд рублей, а количество созданных в ней рабочих мест достигло 5,5 тысячи — это примерно треть рабочих мест, созданных во всех 34 ОЭЗ по стране. «Весь Татарстан — одна большая ОЭЗ», — заявил даже депутат Госдумы Андрей Макаров на недавнем форуме в Сочи, приводя Татарстан в качестве редкого примера эффективного использования этого механизма.

Развитие ситуации с ОЭЗ недвусмысленно говорит о том, что в одной из главных дилемм российской региональной политики — помогать всем или помогать только сильным? — федеральный центр, похоже, окончательно выбрал второй вариант. Одновременно с ликвидацией ряда зон управление оставшимися передается в руки регионов, при этом государство снимает с себя обязательства по развитию их инфраструктуры. Теперь эта задача ложится на плечи регионов, и хотя федеральный центр обещает компенсировать инфраструктурные затраты инвесторов (об этом на форуме в Сочи сообщил вице-премьер Дмитрий Козак), реализовать эту схему явно смогут лишь немногие. Это значит, что единичные регионы, которые уже смогли создать у себя работающие ОЭЗ, получат новые преимущества в сравнении с конкурентами. В конечном итоге, из таких сюжетов и складывается значительный отрыв нескольких регионов-лидеров от всех остальных, который сейчас лишь увеличивается.

Поволжская Каталония

Углубляющаяся дистанция между уровнем развития регионов создает для федерального центра ряд новых проблем на перспективу. Невозможность вытащить многие регионы из хронической депрессии чревата тем, что их существование будет приобретать все более фантомный характер — население будет их покидать, бюджеты таких субъектов, обслуживаемые коррумпированным и некомпетентным начальством, окажутся настоящими «черными дырами», а ликвидировать их административным присоединением к другим регионам просто так, скорее всего, не удастся. В свою очередь, регионы-лидеры окажутся перед лицом нарастающего миграционного притока населения, а их элитам придется постоянно помнить о том, что федеральный центр в любой момент может использовать их в качестве «дойной коровы».

Случай с Татарстаном вообще стоит особняком, учитывая то, что история непростых отношений республики с Москвой насчитывает почти сто лет (и это если оставить в стороне царско-императорский период российской истории). Российско-американо-армянский социолог Георгий Дерлугьян напоминает, что еще в 1919 году татары были первой национальностью советской России, получившей автономию, но ни в период создания Советского Союза, ни позднее Татария так и не стала полноценной союзной республикой. Татарские коммунисты предпринимали попытки пересмотра статуса своей республики при принятии советских конституций 1936 и 1978 годов, но по разным причинам и Сталин, и Брежнев сочли просьбы Казани политически излишними.

Однако вместо повышения политического статуса республика получила в послевоенный период «золотой дождь» инвестиций и стала одним из наиболее индустриально развитых районов СССР. Хотя при этом все промышленные гиганты Татарии подчинялись союзным министерствам — Дерлугьян приводит хороший пример, к какому абсурду это приводило: люди, буквально живущие на действующих газовых месторождениях, были вынуждены топить углем и дровами, потому что газ контролировала Москва. С этой точки зрения, Минтимеру Шаймиеву действительно удалось создать уникальную экономическую модель, добившись перехода ключевых промышленных активов под контроль республики, тогда как в других регионах в начале девяностых за те остатки советской промышленности, которые банально не растащили на металллолом, началась борьба столичных холдингов. Одновременно Шаймиев продемонстрировал чуть ли не самый удачный на всем постсоветском пространстве пример того, как номенклатуре удалось фактически возглавить националистически настроенные движения и тем самым сохранить власть. Именно это в силу слабости местной номенклатуры в начале девяностых не удалось сделать в Чечне, где националистические лозунги быстро стали повесткой радикалов.

«Наверняка современная политическая история татар на Шаймиеве не остановится, и, вероятно, опыт западноевропейских Шотландии, Каталонии и Бельгии предсказывает нам кое-что „существенное“ и в будущем. Но исторический опыт шаймиевского периода уже, по всей видимости, на годы вперед предопределил основной тип и практику татарского национального сознания, как и способ включения Татарстана в процессы глобализации», — писал Георгий Дерлугьян ближе к концу правления первого президента Татарстана.

Нынешняя специфика отношений Татарстана с федеральным центром — от упомянутых выше особенностей финансовой политики до сугубо символических моментов типа сохранения за главой РТ титула «президент» — говорит о том, что Москву нынешний уровень самостоятельности республики в принципе устраивает. В конечном итоге, федеративное устройство государства и предполагает, что регионы не должны измеряться общей меркой. Однако главная проблема здесь заключается в том, какие правила игры предлагаются другим регионам и могут ли они рассчитывать на ту же степень свобод, что и лидеры. Ставка центра на консолидацию бюджета при фактически нулевом росте, в сущности, снимает эти вопросы с повестки дня для большинства субъектов.

Николай Проценко