«Транзит власти» в России: реакция Запада и «подводные камни» Конституции

В западных СМИ достаточно сдержанно прокомментировали начавшийся «транзит власти» в России. В BBC (Би-би-си) свой материал на тему озаглавили следующим образом: «Путин начал решать свою проблему-2024». «Смена политической власти в России происходит досрочно», — написали в Foreign Policy. «Правительство России уходит, так как Путин планирует остаться у власти до 2024 года», — озаглавили свой материал в британской Guardian. «Ключ к политической встряске России? Путин здесь, чтобы остаться» — это в Voice of America.

Теперь об оценках. Катарское издание Аль-Джазира определяет, как «шоковую» отставку всего правительства Дмитрия Медведева. Но в связи с ней «Путин может заложить основу для того, чтобы занять новую должность или остаться во влиятельной закулисной роли… Неясно, является ли Мишустин временным исполнителем, или он может быть подготовлен в качестве преемника Путина».

«Если гипотеза о новом президентском сроке [Путина] теперь выглядит неправдоподобной, то версия о „затушевывании“ президента вызывает у наблюдателей скепсис», — уверены во французской Le Monde.

В американском издании New York Times назвали происходящее «путинской перетряской власти» и задали риторический вопрос: «Является ли Владимир Путин пожизненным президентом России?» И так на него ответили: «Может быть, но он [Путин] все еще соблюдает приличия… Отставка Медведева и каждого члена кабинета министров стали знаком того, что Путин услышал требование россиян о переменах».

В американском издании Time назвали происходящее «бескровной революцией» и прокомментировали следующим образом: «План Путина переписать Конституцию России может позволить ему возглавить страну на долгие годы вперед… Изменения, предложенные Путиным, не взорвут здание российской демократии. Наиболее продуманные шаги президента, как правило, более чем осмотрительны. Он предложил пересмотреть Конституцию, которая могла бы, по сути, дать ему больше гибкости, перестроить тикающие часы его последнего президентского срока и предоставить ему целый ряд вариантов для того, чтобы оставаться лидером России, независимо от того, какой формальный титул он выберет в будущем».

В Le Monde написали об ушедшем в отставку премьер-министре Медведеве, его правительстве и развеявшихся надеждах либералов. Это «маленькая политическая смерть» Медведева, констатировали во французском издании.

В другой своей редакционной статье Le Monde дали следующую оценку происходящему: «В 67 лет президент России, несомненно, может подумать о том, чтобы покинуть свой пост, но трудно отпустить контроль над страной, в которой он правит уже двадцать лет… Проект нового распределения полномочий на высшем уровне Российской Федерации после четвертого и последнего президентского срока Путина в 2024 году дает начало долгожданному переходному процессу… Какова бы ни была ее окончательная институциональная форма, эта „революция сверху“ в любом случае имеет одну цель — сохранение сильной центральной власти в России».

В британской Guardian написали: «Встряска Путина вызвала шоковые волны в российской политической элите, которая осталась размышлять о его намерениях и строить предположения о будущих назначениях в кабинет министров… Высказывания Путина были „четким сигналом“, что он не останется президентом после окончания своего нынешнего срока. В 2024 году Путин откажется от президентства, но останется доминирующим политиком России в усиленной роли премьер-министра или в Государственном совете».

В германском издании Die Welt усматривают в происходящем и планируемой конституционной реформе позитивные моменты для будущего, хотя «реформы, предложенные главой Кремля, и не имеют ничего общего с демократией и верховенством права в западном смысле. Тем не менее, есть основания для оптимизма». И далее объясняют почему: «После Путина приходит Путин. В этом, на первый взгляд, может быть мало хорошего. Тем не менее, действия главы Кремля дают основания для осторожного оптимизма. С назначением Михаила Мишустина премьером и его предполагаемыми нововведениями, Путин закладывает новую сетку сдержек и противовесов над неблагополучной российской политикой. Сетка, которая могла бы его пережить… Перераспределение власти между парламентом, президентом и Государственным советом, где представлены губернаторы регионов, тем не менее, может стать началом положительного развития. Она могла бы помочь двум крупным лагерям правящей российской элиты — представителям министерств безопасности и экономического либерального экономического блока получить новую арену для достижения консенсуса… Путин теперь сделал премьер-министром человека, который, как бывший начальник налогового управления, стоит там, где эти два мира пересекаются. Ни одна из двух фракций не может претендовать на него — Мишустина. Это прогресс по отношению к Медведеву, который считался либералом. И присутствует четкое сообщение Кремля российской элите: пришло время компромиссов. Но у них есть цена — продолжение власти Путина».

Похоже смотрят на процесс в New York Times: «Возникшая неопределенность выводит политическую элиту из равновесия, помогая Путину не стать хромой уткой, а остаться стержнем, вокруг которого вращается вся страна».

«Отставка Медведева — это крупнейшая встряска для российского правительства за последние почти 10 лет правления Путина, который пытался продать образ стабильности, несмотря на ослабление экономики и усиление западных санкций», — утверждают в Wall Street Journal.

В деловом издании Bloomberg.com озаглавили свой материал: «Путин встряхивает Россию, чтобы все оставалось по-прежнему» и дальше объясняют: «Смена правительства Владимиром Путиным и план радикальных реформ конституции России выглядят как начатый гамбит в стратегии, направленной на то, чтобы дожить до конца десятилетия, все еще находясь у власти. Путин создает варианты максимальной гибкости, которые удерживают всех вокруг него, но также и в состоянии лояльности».

Можно констатировать, что в большинстве западных изданий серьезно отнеслись к заявленному Путиным проекту конституционных изменений в отношение назначения премьера и правительства в Государственной думе. Причина — вера в рациональные мотивы. Ведь президент Путин действительно намерен покинуть президентский пост в 2024 году. Но для того, чтобы оставаться у власти он посредством конституционной реформы сокращает полномочия следующего президента в вопросе назначения премьера и формирования правительства, через перераспределение функции в Государственную думу. Российский лидер предложил наделить нижнюю палату правом утверждать не только кандидатуру премьера, но и всех членов правительства. Французское издание Liberation полагает, что таким способом Путин, вероятно, будет стремиться держать под контролем своего преемника на посту президента. В арабской Аль-Джазире также полагают: «Путин хочет оставаться номером один в стране, без каких-либо конкурентов. Он может намеренно ослабить президентство, прежде чем отказаться от этого поста… Новый премьер-министр — это безликий функционер».

Во французском Le Parisien написали: «Российская демократическая система кишит институтами в виде пустых оболочек, внутри ультра-президентской системы… Президент России предложил представить на рассмотрение граждан ряд конституционных реформ. Они должны, в частности, укрепить полномочия парламента при сохранении президентского характера системы». «Пустые оболочки» приобретают политическое наполнение.

«В ближайшее время нас ждет период консультаций и, возможно, общенациональный референдум, но в сухом остатке предложенные Путиным меры ослабят президентскую власть и усилят парламент и премьер-министра» — уверен комментатор издания Sky News.

«Конституционные планы Путина потенциально ослабляют президентство и усиливают парламент, позволяя ему [Путину] обуздать избранного наследника», — полагают в Bloomberg.com.

На «Радио Свобода»* в одном из комментариев даже объявили, что «Путин в своем послании 15 января объявил об отказе от „суперпрезидентской“ системы и создании президентско-парламентской республики с новыми полномочиями Госсовета».

В британском Independent написали: «Путин предлагает передать власть парламенту в рамках радикального пересмотра Конституции России. Изменения дают ключ к пониманию не совсем пенсионных планов Владимира Путина… Предложения могут быть истолкованы как сигнал о том, что Владимир Путин планирует остаться на посту премьер-министра».

Предложения Путина размыты, и он пока не раскрыл своих истинных намерений в отношение того, какой пост в будущем он займет. В этом отношении в публикациях западных СМИ обсуждаются различные варианты, начиная с того, что Путин займет пост председателя Государственной думы или даже Совета федерации. По другой версии, тесно увязанной с планируемым перераспределением в пользу парламента полномочий в отношении правительства, Путин после президентства возглавит правительство в качестве премьера.

Однако на общем фоне в обсуждениях преобладает вариант, связанный с планами «конституализации» Государственного совета. Благодаря комментариям российских экспертов, Би-Би-Си предложила версию «казахстанского варианта» в том смысле, что Владимир Путин стремится обеспечить себя особой должностью, которая позволит ему влиять на все российские институты власти в будущем. В этом отношении институтом, который «создаст» подобную должность, полагают эксперты, должен стать Государственный совет.

Комментатор издания Sky News также верит в то, что «после 2024 года Путин может возглавить Государственный совет, полномочия которого будут определены поправками к действующей Конституции… Наиболее интересным выглядит предложение о повышении статуса Государственного совета и закреплении его в Конституции России. Не исключено, что именно эта структура будет служить базой Владимира Путина после 2024 года, откуда он сможет оказывать неформальное влияние на внешнюю и внутреннюю политику страны».

В Washington Post на этот счет написали: «В среду постпрезидентская стратегия Путина, казалось, начала обретать форму. Он принял отставку Медведева и его правительства. Несколькими часами ранее он изложил конституционные изменения, призванные ограничить полномочия будущего президента. Этот шаг, по-видимому, должен был проложить ему путь к сохранению влияния после истечения его президентского срока, возможно, через влиятельную роль в Государственном совете России».

В целом, можно подвести некоторые итоги. В западных комментариях в отношении транзита верховной власти в России совершенно забыли о предстоящих в нашей стране в этом году выборах в Государственную думу. Получается, что эти выборы вписаны в процесс транзита власти Путина, хотя бы потому, что новому составу депутатского корпуса предстоит действовать на политическом поле практически до конца переходного периода в 2025 году, но это только, если до этого не случатся досрочные выборы. В связи с предстоящими в этом году думскими выборами следует рассматривать и перспективы нового правительства во главе с премьер-министром Михаилом Мишустиным. Если планы по поправкам Конституции в отношении придания полномочий Думе по избранию премьера и министров правительства будут реализованы, то после выборов по новым правилам будет создано новое правительство. Останется его главой Мишустин или нет, зависит от планов президента и достижений нового премьера на своем посту в оставшиеся месяцы до выборов

Второе существенное замечание. Все комментаторы в западных СМИ так и не удосужились взглянуть в действующую российскую Конституцию. Если бы они сделали это, то их прогнозы в отношении функции будущего преобразованного Государственного совета не были бы столь определенными. На настоящий момент планы в отношении включения в российскую государственную систему Государственного совета посредством Конституции выглядят совсем непонятными.

* * *

В действующей Конституции РФ 1992 года наличествует Глава 9. «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».

В этой главе определен порядок внесения поправок и пересмотра положений Конституции. Согласно статье 135 главы 9, «положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием». Глава 1 — это «Оснoвы конституциoнного стрoя» (ст. 1−16), глава 2 — «Прaва и свобoды челoвека и грaжданина» (ст. 17−64), глава 9 — «Кoнституционные пoправки и перeсмотр Кoнституции» (ст. 134−137).

Пересмотр положений Конституции в этих главах по действующей Конституции требует целого сложного процесса. На старте требуется поддержка пересмотра тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Далее в соответствии с федеральным законом созывается Конституционное Собрание. Заметим, что закона о Конституционном собрании до сих пор не существует. Его требуется разработать и принять.

Далее Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность действующей Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. Т. е. изменения положений в главах 1, 2 и 9 означают создание новой Конституции. Следующий шаг — всенародное голосование по принятию новой Конституции. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей. Т. е. всенародное голосование по новой Конституции предполагает высокую явку.

Другой порядок пересмотра положений Конституции РФ касается содержания глав 3−8. Согласно статьи 135 главы 9, для принятия поправок требуется не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов (ст. 108 ч. 2). Далее для вступления поправок в силу необходимо их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Назовем порядок пересмотра положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ «усложненным», а содержания глав 3−8 — «упрощенным».

В настоящее время Государственный совет Российской Федерации — это неконституционный совещательный орган при Президенте Российской Федерации, образованный президентским указом от 1 сентября 2000 года. Президент Путин предложил сделать Государственный совет конституционным органом. Для включения в Конституцию РФ положения о Государственном совете придется определить его органом государственной власти. Необходимо будет и определить место Государственного совета в системе государственной власти РФ. А как иначе? Ведь само название этого органа определяет его государственный характер. И вот для придания Государственному совету конституционного характера обязательно потребуется редактирование и внесение дополнений в статью 11 Главы 1. А это возможно осуществить только в «усложненном» порядке с задействованием Конституционного Собрания.

В противном случае для того, чтобы не трогать главу 1 и избежать «усложненного процесса» изменения положений Конституции, придется, определять Государственный совет либо в компетенции Президента РФ, либо — правительства РФ. В первом случае потребуется дополнение в главу 4, во втором — главу 6. По аналогии, так, согласно статье 83 главы 4, Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, формирует Администрацию Президента Российской Федерации. По отдельному закону «О безопасности», Совет Безопасности — это возглавляемый Президентом РФ «конституционный совещательный орган». А Администрация Президента — это, по действующему указу Президента, государственный орган, «который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации». По аналогии при включении положения о Государственном совете в «президентскую» 4 главу Государственный совет станет «конституционным» совещательным органом при президенте Российской Федерации

Альтернативный вариант того или иного решения по исправлению Конституции — это вообще написать новую главу Конституции, в которой и будет «расписан» Государственный совет. Возможное решение — это определение Государственного совета как надгосударственного органа в системе «Союзного Государства», возглавляемого Председателем. Напомним, в настоящее время одним из институтов Союзного государства является Высший Государственный Совет Союзного государства. Нужно заключить новый союзный договор с белорусами, после чего включить в действующие Конституции главу о надгосударственных органах союзного государства. Будущий надгосударственный Государственный совет и можно было бы комплектовать главами союзных государств, главами союзных правительств, министрами союзных правительств, главами законодательных собраний и главами регионов.

Аналогичным образом, заметим, такие предложения президента Путина по «исправлению» действующей Конституции в отношение приоритета национального законодательства над международным правом также потребует пересмотра статьи 15 главы 1. Т. е. пойдут по усложненному порядку пересмотра положений через Конституционное Собрание.

Опять же предложение президента Путина о том, что минимальный размер оплаты труда в России не может быть меньше прожиточного минимума, что необходимы гарантии достойного пенсионного обеспечения и регулярной индексации пенсий, потребуют внесения изменений в статье 7 главы 1. Таким образом, и в этом случае, по действующей Конституции, для изменения содержания потребуется задействовать Конституционное Собрание и провести всенародное голосование с высокой явкой. Иного пути действующая Конституция в отношение предложенных изменений не предполагает.

В свое время Борис Ельцин так забетонировал свою Конституцию, что легче сделать институт президентства пожизненным — для этого требуется голосование «за» не менее трех четвертей членов Совета Федерации и не менее двух третей депутатов Государственной думы — чем отказаться от приоритета международного права.

Дмитрий Семушин

*Организация, выполняющая функции иностранного агента