Еще неведомый Мишустин: от премьера-мытаря ждут поворота лицом к регионам

Новый глава правительства России Михаил Мишустин на прошлом месте работы во главе Федеральной налоговой службы (ФНС) смог создать предельно эффективную фискальную машину — динамика сбора налогов в последние годы многократно превосходила темпы экономического роста. Теперь же Мишустину предстоит решать противоположную задачу — обеспечивать перераспределение собираемых налогов в интересах развития страны, с чем у правительства Дмитрия Медведева возникли неразрешимые сложности. Единственно возможный путь исправления управленческих просчетов предыдущего кабинета министров — пересмотр принципов взаимодействия федерального центра с регионами и муниципалитетами.

«Первое, что необходимо делать, — это всерьез заниматься институциональными реформами, реформами управления… Самое важное — ограничение барьеров для бизнеса, сократить издержки для бизнеса. Это важнейшие вопросы, которые я буду сразу же с первых дней рассматривать. Национальные проекты — это хороший инструмент для достижения этих целей, в том числе для роста ВВП. Надо всерьез ими заниматься, заниматься инвентаризацией и опираться на регионы. Буду стараться, чтобы наш диалог был постоянным», — заявил Михаил Мишустин в своем первом выступлении в новом качестве перед депутатами Госдумы.

Последняя фраза новоиспеченного премьер-министра вольно или невольно напомнила о том, что его сложивший полномочия предшественник в Госдуме появлялся, что называется, по большим поводам, каковыми обычно становились плановые отчеты за истекший год. В целом же лейтмотивом темы «Медведев и регионы» была его знаменитая фраза, сказанная им во время встречи с жителями Феодосии в мае 2016 года: «Денег нет, но вы держитесь».

Вскоре после этого ситуация принципиально изменилась — деньги у правительства появились: в 2018 году федеральный бюджет вернулся в профицитное состояние. Однако денег у регионов не слишком прибавилось. Нашумевшее фиаско в Госдуме главы Минэкономразвития РФ Максима Орешкина, который в марте прошлого года так и не смог объяснить депутатам, как будут потрачены средства на нацпроекты, намекнуло, что при имеющемся качестве взаимодействия центра и регионов идея стимулировать рост экономики при помощи бюджетных инвестиций малореализуема. Итоги года подтвердили эти опасения: объем неизрасходованных средств федерального бюджета составил примерно триллион рублей — худший показатель за все десятилетие. Не суметь грамотно потратить деньги, научившись их собирать, — сюжет, достойный театра абсурда.

Человеком, который смог добиться того, что доходы бюджета росли темпами, на порядок опережающими рост экономики, и был Михаил Мишустин. В его интервью «Коммерсанту» в прошлом ноябре прозвучали такие показатели: с 2015 по 2019 год при росте экономики всего на 3,2% поступления налогов в реальном выражении, то есть без учета инфляции и без повышения налоговой нагрузки, выросли на 38,8%. За десять месяцев 2019 года сбор налогов увеличился еще на 7,9%. Отчасти все это было связано с восстановлением мировых цен на нефть, однако ненефтегазовые доходы бюджета также показывали высокие темпы — плюс 15% ежегодно.

Проблемы с доведением бюджетных денег до регионов лишь усиливали этот парадокс, лишний раз напоминая о том, что сверхцентрализация управленческой и финансовой вертикали имеет свои пределы. Благодаря замещению коммерческих кредитов бюджетными в последние два года удалось заметно снизить уровень долговой нагрузки на регионы — долг в объеме более 100% налоговых и неналоговых доходов сейчас имеет всего один субъект федерации, Республика Мордовия. Однако, несмотря на профицит федерального бюджета и запланированные 7 трлн рублей на нацпроекты на трехлетний период, многим регионам в прошлом году пришлось уже по давней традиции принимать бюджеты с дырой.

«Сама система управления проектной деятельностью по национальным проектам далека от совершенства. Складывается переусложненная, многоуровневая организационная структура, функции дублируются, ответственность размыта, целеполагание хромает», — констатировала спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко в октябре во время слушаний по федеральному бюджету на 2020−2022 годы.

Собственно, эта ситуация во многом и предопределила ряд ключевых тезисов послания Владимира Путина, который предложил, помимо прочего, усилить роль Госдумы в конструкции российской власти, то есть расширить полномочия института, который главным образом формируют представители регионов. Вне зависимости от того, какой окажется роль лично Путина в этой конструкции, следует признать, что в условиях постоянно нарастающего разрыва между центром и регионами такой шаг давно назрел. Примечательно, что с подобными инициативами выступал даже Дмитрий Медведев в бытность свою президентом России. Один из пунктов его бюджетного послания на 2012−2014 годы гласил: «Требуется обеспечить эффективную децентрализацию полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления». Однако с тех пор вертикаль власти лишь усиливалась, фактически вобрав в себя не только региональные администрации, но и муниципалитеты.

Многие представители крупного российского бизнеса, комментируя назначение Михаила Мишустина премьер-министром, отметили его умение выстраивать коммуникацию с реальной экономикой и понимание того, как она устроена. Это вселяет осторожный оптимизм (в том числе на то, что правительством будут услышаны интересы регионов), тем более что благодаря быстрому переходу налоговиков на цифровые технологии общение компаний и граждан с ФНС в последние годы в самом деле сильно упростилось. В то же время заявления о необходимости снижения барьеров для бизнеса дежурно звучали на всем протяжении премьерства Медведева, и сам факт, что его преемнику приходится в первом же выступлении говорить о том же самом, говорит о реальном уровне проблем в этой сфере.

Одним из главных качеств налоговой системы, созданной Михаилом Мишустиным, считается ее способность видеть всё, что входит в сферу ее компетенций, — во всяком случае, именно такой имидж пытался сформировать глава ФНС. В прошлом году британская Financial Times подробно описывала, как Мишустин во время интервью продемонстрировал ее корреспонденту, где он накануне пил кофе, исходя из данных, попавших в базу ФНС через онлайн-кассу. Само по себе тотальное внедрение онлайн-касс, начавшееся по инициативе налоговиков в 2016 году, вызвало неоднозначную реакцию малого бизнеса, на плечи которого были возложены очередные обязательные расходы по покупке и обслуживанию этих устройств, однако нововведение было внедрено быстро и, так сказать, технократично. То же самое можно сказать и о ряде других инициатив ФНС под руководством Мишустина. «Без сомнения, государство должно являться цифровой платформой, которая создана для людей. Так мы пытались устроить налоговую систему», — заявил новый премьер депутатам Госдумы, пообещав заодно лично разобраться с национальным проектом «Цифровая экономика», который в прошлом году был одним из самых недофинансированных.

Склонность Мишустина досконально разбираться во вверенном ему направлении работы должна помочь ему на первом этапе во главе правительства — в оценке состояния дел, доставшихся от предшественника. Дмитрий Медведев, как известно, был уверен, что в экономической сфере каких-то критических проблем у России нет.

«Если говорить об экономике, то очевидно, что в целом у нас все в порядке, — заявил он в прошлом октябре на заседании Консультативного совета по иностранным инвестициям, заодно посетовав, что правительству под его руководством все-таки время от времени приходится вмешиваться в ситуацию: — Может быть, лучше, когда правительство вообще ни во что не погружается, но мы точно еще не находимся в той стадии развития экономики в нашей стране, когда правительство может быть сторонним наблюдателем экономических процессов».

Но в 2020 год российская экономика вошла в таком состоянии, которое совершенно исключает подобный расслабленный подход в духе «все к лучшему в этом лучшем из миров». Ближе к концу года появились данные о значительном спаде в ряде ключевых отраслей промышленности (в частности, машиностроении), о замедлении динамики инвестиций и корпоративного кредитования, впервые за несколько лет перестали расти стоимостные объемы экспорта и т. д. При этом правительство Медведева продолжало демонстрировать олимпийское спокойствие, в очередной раз обещая, что рано или поздно экономика будет быстро расти, но когда-нибудь потом.

«К сожалению, сейчас уже можно об этом сказать, первое полугодие 2020 года, по-моему, мы уже потеряли. Денежно-кредитная политика имеет определенные лаги, поэтому слабость спроса, слабость потребительского спроса — это то, что будет сопровождать нас и в начале следующего года», — заявил в середине прошлого декабря Максим Орешкин на встрече с представителями Ассоциации европейского бизнеса.

В контексте этих высказываний уход в отставку правительства Медведева в самом начале 2020 года выглядит хорошим напоминанием о том, что все в жизни имеет свой предел, хотя сам факт, что это состоялось в начале нового десятилетия, лишь усиливает ощущение от предыдущего как о потерянном для российской экономики времени. Поэтому было бы слишком наивно рассчитывать на быстрые перемены к лучшему — для начала как минимум нужно увидеть новый состав правительства и услышать от нового премьера его оценку ситуации в экономике. В ответ на заданный ему в Госдуме вопрос о новой стратегии экономического роста Михаил Мишустин начал с привычной за последние годы риторики, напомнив о стабильной макроэкономической ситуации — значительном размере Фонда национального благосостояния и золотовалютных резервов, низкой инфляции и т. д. Но, если в ближайшие месяцы тревожные прошлогодние тенденции в российской экономике будут усиливаться, вопрос о переходе от пресловутой стабильности к росту приобретет без преувеличения экзистенциальный характер.

Николай Проценко