Москва снова не Россия: деградация регионов — главный вызов 2020-х

В 2020-е годы Россия вступила с той же самой проблемой, которая создавала огромные риски для сбалансированного развития страны два десятилетия назад, в начале эпохи Владимира Путина. Речь идет о разрыве в уровне экономического развития и качества жизни между центром и регионами, который вновь приобрел гипертрофированный масштаб, хотя еще сравнительно недавно власти сделали немало, чтобы расхожее представление о России как Москве и Замкадье (за исключением нескольких сырьевых регионов) ушло в прошлое. Возвращению ситуации на круги своя способствовало много факторов — от чрезмерного укрепления административной вертикали до превращения российской столицы в один из глобальных мегаполисов, ресурсы и возможности которого резко превосходят все остальные города страны. Похоже, что именно эта проблема будет одной из главных в политической повестке думских выборов 2021 года и пресловутого транзита власти, однако пока предпосылок для ее решения нет — экономическая модель в стране за последнее десятилетие не претерпела принципиальных изменений, а управленческая модель лишь способствует нарастанию разрыва между центром и регионами.

Демографическое сжатие и старение населения, устойчивость регионального неравенства, сверхконцентрация налогов, доходов, населения и бюджета в Москве, сильный спад и территориальная поляризация инвестиций, спад доходов населения в подавляющем большинстве регионов, непрозрачная политика помощи регионам, не стимулирующая развитие, сильные институциональные барьеры развития крупных городов и агломераций — такие вызовы для будущего России перечислила в конце прошлого года во время выступления в Совете Федерации профессор МГУ Наталья Зубаревич, один из ведущих российских экспертов по региональному развитию. Преимущества Москвы перед регионами она назвала «феерическими», и это наглядно иллюстрирует инфографика, которая была продемонстрирована сенаторам.

В частности, доля Москвы в российском ВВП достигла уже 21%, в инвестициях — 14,5%, в банковских депозитах — 35%, в доходах бюджета — 20%, в расходах бюджета на национальную экономику — 27%, в расходах бюджета на благоустройство на столицу приходится 56%, в расходах бюджета на пособия по соцзащите населения — 21%. Также можно привести совокупную статистику по Москве и Московской области в тех сферах, где граница между столицей и ее пригородами более чем условна: в совокупном вводе жилья в России доля Москвы и Подмосковья составляет 16%, в обороте розничной торговли — 23%, в доходах населения — 24%, в жилищных кредитах — 19%.

Понятно, что при таком отрыве ни один другой российский город-миллионник, даже Санкт-Петербург, не способен конкурировать с Москвой на равных. Особенно вызывающе выглядят расходы Москвы на благоустройство. Минувшей осенью в ходе принятия столичного бюджета в Мосгордуме прозвучали следующие цифры: финансовое обеспечение государственной программы «Развитие городской среды» за счет средств бюджета города Москвы на 2020−2022 годы предусмотрено в объеме 342,8 млрд рублей, в том числе в 2020 году — 102,7 млрд рублей. Для сравнения: общий объем расходов бюджета Новосибирска — третьего по численности населения города страны — на 2020 год утвержден в объеме 50,2 млрд рублей, а четвертый город России Екатеринбург заложил в расходы бюджета на этот год 49,3 млрд рублей. В условиях глобальной конкуренции между глобальными городами уровень благоустройства во многом определяет привлекательность территории для инвестиций и всего, что входит в размытое понятие «человеческого капитала», и при таком зияющем разрыве в финансировании этой сферы преимущества Москвы лишь умножаются год от года.

При этом нужно не забывать, что Москва и Санкт-Петербург имеют статус отдельных субъектов федерации, а региональные центры относятся к уровню местного самоуправления — «бедному родственнику» бюджетной системы, критически зависящему от вышестоящих ее этажей. В 2010-х годах одновременно с ползучей ликвидацией прямых выборов муниципальных глав такое положение местного самоуправления только усугубилось.

В одной из таблиц, представленных Натальей Зубаревич членам Совета Федерации, на сей счет содержались такие данные. В 2010—2018 годах в результате распространения властной вертикали до самого низа и нарастающей фискальной централизации доля налога на прибыль в структурах бюджетов городских округов снизилась с 1% до 0,3%, доля НДФЛ — с 25% до 21%, доля налога на имущество — с 7% до 6%. При этом доля трансфертов из вышестоящих бюджетов выросла с 47% до 59%, доля субвенций увеличилась с 20% до 34%. Как следствие, подчеркнула Зубаревич, местное самоуправление оказывается просто оператором перечисленных сверху денег, хотя города — фактически главные налогоплательщики страны — это живые организмы, которые не могут развиваться только сверху.

Несомненно, за пределами Москвы и Петербурга есть ряд крупных городов, которые на протяжении последнего десятилетия активно росли и привлекали инвестиции и «человеческий капитал», несмотря на затяжную стагнацию в экономике. Например, в Краснодаре, который официально был признан городом-миллионником лишь в сентябре 2018 года, больше миллиона жителей по факту насчитывалось уже в начале 2010-х годов, когда в столице Кубани начался бум жилищного строительства, сформировавший непрекращающийся поток массовой иммиграции из других регионов страны. Население Казани непрерывно растет с 2002 года, увеличившись с того момента примерно на 150 тысяч жителей (до 1,252 млн человек), а по итогам недавнего исследования, проведенного Финансовым институтом при Правительстве РФ, столица Татарстана была признана лучшим городом страны по качеству жизни. В число лауреатов различных городских конкурсов и рейтингов регулярно входит и нефтяная Тюмень, население которой за последнее десятилетие увеличилось более чем на треть (до 789 тысяч человек), — возможно, не за горами тот день, когда этот город тоже станет миллионником.

Однако эти примеры лишь подчеркивают общую картину демографического спада — в большинстве регионов страны население сокращается, порой стремительно. Из данных, приведенных в выступлении Натальи Зубаревич в Совете Федерации, следует, что естественный прирост населения в 2018 году происходил лишь примерно в полутора десятках субъектов федерации. Среди них, конечно же, Москва и Санкт-Петербург, нефтегазовые Ненецкий, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа, а также ряд национальных республик — Якутия, Бурятия, Калмыкия и автономии Северного Кавказа. В последних сейчас уже фактически завершается демографический переход: например, для Дагестана, где на протяжении последних двух-трех десятилетий сельское население стремительно перебиралось в города, высокий уровень рождаемости уже нехарактерен, к тому же жители этой республики, как и других регионов СКФО, продолжают уезжать в столицы или на «Севера». Остановить этот процесс может только появление в депрессивных и при этом густонаселенных регионах новых предприятий и современных отраслей экономики, но пока этот процесс ушел недалеко от деклараций.

До определенного момента нехватку естественного прироста населения России компенсировал миграционный прирост, но уже в 2018 году его оказалось недостаточно — общая численность жителей страны сократилась, а в 2019 году этот процесс продолжился: за восемь месяцев россиян стало меньше на 52 тысячи. Положительный миграционный прирост в 2018 году наблюдался только в считаных, главным образом успешных регионах — Москве и Московской области, Санкт-Петербурге и Ленинградской области, Татарстане, Краснодарском крае и его анклаве Адыгее, Тюменской, Новосибирской, Белгородской, Воронежской, Калужской, Ярославской, Калининградской областях, в Севастополе и Республике Крым, а также в Ингушетии и на Чукотке. Из остальных регионов, — а это практически подавляющее большинство субъектов федерации, — продолжался отток населения. Особенно тревожно в этом плане выглядит Дальний Восток: меры, направленные на удержание населения в этом регионе, фактически не работают, убедительную демографическую динамику в ДФО демонстрирует разве что Якутия.

При этом, подчеркнула в своем выступлении Наталья Зубаревич, структура регионов с точки зрения уровня их экономического развития на протяжении последних двух десятилетий оставалась практически неизменной. Во-первых, это несколько регионов-лидеров, которые значительно опережают всех остальных; во-вторых, порядка 20 относительно развитых субъектов; в-третьих, группа явных аутсайдеров — главным образом национальных автономий, которых поддерживают дотациями, а остальные — больше половины регионов страны — это «середняки», фактически лишенные возможностей для «прорыва».

«Самое тяжелое — это не экономическое неравенство регионов, хотя оно велико, а гигантская середина — это регионы, у которых нет явных конкурентных преимуществ, им не за что зацепиться, чтобы подтягиваться. Аутсайдерам помогают трансфертами, а середина острее всего чувствует торможение в развитии. Пока не будут созданы условия, чтобы вслед за лидерами могла двигаться середина, быстрого и устойчивого роста не будет», — отметила Наталья Зубаревич в стенах Совета Федерации. Именно эти регионы стремительно и фактически необратимо теряют население, которое уезжает в столицы или крупные города, а то и за границу, и этот процесс способствует все большему увязанию «середняков» в затяжной депрессии.

Один из очередных тревожных сигналов прозвучал в конце прошлого года: по оперативным данным ГАС «Управление» на 25 декабря, большинство регионов страны не смогли выполнить планы по доходам своих бюджетов, включая планы по сбору налогов. Среди них оказались как явные аутсайдеры наподобие Ингушетии (сбор налогов составил 88,8% от плана), Калмыкии (90,2%), Еврейской автономной области (93,4%) или Карелии (89,4%), так и многочисленные «середняки» — Ярославская (91,4%), Орловская (91,7%), Волгоградская (94,1%) области, Мордовия (90,1%) и т. д. При этом фактические объемы сбора налогов нередко превышали прошлогодние, однако у этого процесса существует свой естественный предел: там, где экономика не растет, увеличивать сбор налогов постоянно не получится — налогоплательщики будут либо уходить в «тень», либо перебираться туда, где можно больше заработать.

Последнюю мысль хорошо иллюстрируют данные о распределении инвестиций по субъектам федерации в пятилетней динамике. В 2014 году на долю десяти регионов-лидеров приходилось 50% инвестиций в стране (Тюменская область с автономными округами — 12%, Москва — 11%, Краснодарский край — 5% и т. д.) — концентрация сама по себе высокая, а в 2018 году доля топ-10 выросла уже до 56% (Москва — 15%, Тюменская область с ЯНАО и ХМАО — 14%, Московская область — 5%, Санкт-Петербург и Ленинградская область — 8%, а также в этот список входят Краснодарский край, Татарстан, Красноярский край, Крым и Севастополь, Свердловская и Иркутская области). На остальные 71 субъект федерации пришлось лишь 44% инвестиций, и если учесть, что в целом в 2018 году уровень инвестиций в России был на 4% ниже, чем в 2013 году, то понятно, что капиталовложения были «размазаны» по большинству регионов очень тонким слоем. «Это не бюджетные деньги, это решение бизнеса — он идет туда, где эти деньги отобьет. Это и предопределяет развитие страны, инвестиции — это будущее», — прокомментировала эти цифры Наталья Зубаревич.

В 2018 году кризисный спад инвестиций продолжался более чем в половине регионов — рост капиталовложений к уровню 2013 года был отмечен лишь в Москве и на нефтегазовых территориях, в ряде приоритетных для бюджета субъектах федерации и в некоторых национальных республиках, где действует эффект низкой базы. Короткий список «середняков», которым удалось переломить спад, включает главным образом субъекты европейской России: Тульская, Курская, Смоленская, Мурманская, Вологодская, Калининградская, Волгоградская области, а также Иркутская и Амурская области, Забайкальский край.

Быстрому выходу большинства регионов из кризиса не способствует и структура их бюджетов. Во время кризиса 2008−2009 годов центр оказал регионам мощную поддержку — доля трансфертов в доходах их бюджетов достигла 23%, а в абсолютных величинах максимум в 1,8 трлн рублей был достигнут в 2011 году. Но начиная с 2013 года доля трансфертов устойчиво держится ниже 20% — главное бремя выполнения майских указов легло именно на региональные бюджеты, которые в большинстве своем просто не имеют возможности тратить деньги на развитие экономики, поскольку основные средства уходят на социальные задачи. Только в 2018 году объем трансфертов регионам снова начал расти, увеличившись до 2 трлн рублей, или 17% в доходах региональных бюджетов.

Однако, отмечает Наталья Зубаревич, принципы распределения этих средств все менее прозрачны, а результат неочевиден, — например, по ее мнению, бесконечный поток трансфертов в республики Северного Кавказа практически никакого эффекта с точки зрения роста не дает.

«Зависимость бюджетов регионов от трансфертов в последние три года практически не меняется — выгоднее быть реципиентом, — констатировала Зубаревич в своем выступлении в Совете Федерации. — Отстающие регионы надо поддерживать, но надо понимать и то, почему эта поддержка нарастает год от года вне зависимости от результата. В 2018 году произошел резкий рост непрозрачности трансфертов. Дотации на выравнивание считаются по формуле, а к другим дотациям, субсидиям и субвенциям, а особенно „иным трансфертам“ очень много вопросов. Фактически стимулируется одна вещь: губернаторы и их заместители должны решать вопросы в Москве, а когда им регионом заниматься? Бюджеты субъектов критически социальны, на другое почти ничего не остается. Те, кому сильно добавили трансфертов, и богатая Москва могут тратить деньги на развитие экономики. У остальных руки связаны».

Наконец, вероятно, самый важный фрагмент из выступления Натальи Зубаревич, касающийся формирования доходов федерального бюджета. Как показывает приведенная ею инфографика, почти на три четверти он наполняется лишь одиннадцатью регионами, среди которых все те же ХМАО (26%), Москва (12%), ЯНАО (10%), Санкт-Петербург (6%), Татарстан (4%) и т. д., остальные же 74 региона приносят в федеральный бюджет лишь 26%. В связи с этим, полагает Зубаревич, обсуждаемая в экспертных кругах идея децентрализации России отпадает сама собой: «Как мы ее децентрализуем, когда у нас на три субъекта приходится почти половина доходов федерального бюджета? Мы — страна с чудовищно неравномерной налоговой базой. У большинства субъектов и так остается 70−80 процентов доходов, изъятие производится прежде всего у нефтегазодобывающих территорий — за счет них и живем. Регионам надо возвращать немалую часть полномочий и ресурсов, вопрос — как это делать. В рентной стране рентные доходы должны распределяться через центр, но вопрос в качестве перераспределения, это — основной вопрос развития страны».

В то же время совершенно ясно и другое. Устойчивая структура наполнения федерального бюджета говорит о том, что никакой иной модели функционирования российской экономики, кроме сырьевой, с момента кризиса 2008 года, когда о необходимости новой модели впервые заговорили на самом высоком уровне власти, так и не случилось. Определенные попытки нащупать эту модель были в 2000-е годы, когда ряд регионов — Калужская, Белгородская и Ростовская области, Краснодарский край, Татарстан и несколько других — стали активно привлекать инвестиции в несырьевые сегменты экономики. По такому же пути пытались идти и другие регионы, но им так и не удалось вырваться из той самой середины, все больше напоминающей болото. В итоге в 2020-е годы экономика России вступает в куда более тяжелом состоянии, чем в 2010-е, когда государство, залив деньгами кризис, стало главным «рулевым» в экономике, но так и не смогло создать уверенные точки несырьевого роста.

Николай Проценко