Терзать и трясти: региональным элитам обещан кнут без пряника

Мгновенно ставший мемом призыв Владимира Путина на недавнем съезде «Единой России» к членам партии власти — «если чиновники не видят — терзать их, трясти, добиваться решения» — обретает неожиданный смысл в контексте заявлений главы Счетной палаты Алексея Кудрина на форуме «Россия зовет» за несколько дней до этого. Лейтмотивом выступления Кудрина стала нарастающая неэффективность расходования средств федерального бюджета: в этом году правительство своевременно не потратило 1 трлн рублей, хотя еще два года назад соответствующий объем средств был вчетверо меньше. В ближайшем рассмотрении проблема упирается в крайне громоздкие и забюрократизированные механизмы доведения денег до регионов, которые, по идее, должны быть главными получателями выгод от реализации национальных проектов, но на практике значительная часть средств до них просто не доходит, а те, что доходят, концентрируются в основном в столицах. Системным решением проблемы был бы принципиальный пересмотр системы межбюджетных отношений в пользу регионов и муниципалитетов — без этого давно назревшего шага на «земле» будут лишь укрепляться практики ручного управления в стиле «терзать и трясти», чреватые новыми конфликтами на местах.

Поводом для очередной порции заявления о неэффективности государственного управления для Алексея Кудрина стало выступление главы Минэкономразвития РФ Максима Орешкина, который на форуме «Россия зовет» сообщил о макроэкономических эффектах недостаточных реальных доходов населения. По словам Орешкина, нехватка совокупного спроса в российской экономике в текущем году оценивается в триллион рублей, включая недополученные доходы населения в размере 0,5 трлн рублей. Именно это обстоятельство и повлияло на то, что официальная оценка инфляции — порядка 3% - оказалась ниже целевого ориентира в 4%.

В ответ Алексей Кудрин предъявил правительству другой триллион рублей — именно в такую сумму, по данным главы Счетной палаты, складываются неиспользуемые федеральным бюджетом ассигнования в виде неисполняемых государственных программ и проектов. При этом масштаб проблемы постоянно разрастается: в 2017 году, добавил Кудрин, правительство своевременно не потратило 250 млрд рублей, в 2018 году — 770 млрд рублей.

Незадолго до этого заместитель председателя Счетной палаты Галина Изотова на заседании комитета по бюджету и налогам Госдумы сообщила, что за девять месяцев 2019 года уровень исполнения федерального бюджета составил лишь 62,9% от годового плана — самый низкий показатель с 2010 года. В октябре ситуация не стала лучше, и в итоге на ноябрь-декабрь осталось 29,7% расходов бюджета, а в абсолютных показателях объем неисполненных средств вырос на 971,8 млрд рублей к двум последним месяцам прошлого года. Есть риски, часть расходов бюджета не будет исполнена, констатировала Изотова.

Словом, на форум «Россия зовет» Алексей Кудрин шел во всеоружии.

«Правительство само сгенерировало уменьшение спроса на триллион. Правительство не может преодолеть свои же административные процедуры. Проблемы больше на стороне правительства, чем ЦБ», — заявил он в ходе дискуссии с членами кабинета министров.

Эти заявления Кудрина, разумеется, не остались без ответа Максима Орешкина и первого вице-премьера и министра финансов Антона Силуанова, который также участвовал в дискуссии на форуме «Россия зовет». Как пояснил Силуанов, растущий объем неисполненных вовремя бюджетных расходов связан с тем, что «мы более жестко стали относиться к тратам из бюджета. Если раньше были разрешены авансы: выпулил деньги в капитал и забыл про них, то сейчас казначейство каждый рубль отслеживает и просто так получить бюджетный рубль невозможно».

Поддержал коллегу по правительству и Максим Орешкин, добавив, что переход с авансовых платежей на оплату по факту — «это была важная реформа, которую сделал Минфин и перестал запуливать деньги в экономику, пока не увидит практический результат». Поэтому, дал понять глава Минэкономразвития, 1 трлн неиспользованных бюджетных средств — это некая мнимая цифра бухгалтерского баланса, которой не надо никого пугать:

«Макроэкономически, мне кажется, Алексей Леонидович [Кудрин] немножко так передернул. Порядка 700 млрд рублей федеральных средств, не истраченных в 2018 году, были потрачены в начале 2019 года. Можно еще раз бюджетные процедуры поменять, и этого триллиона просто видно не будет. Переход с авансовых платежей на оплату по факту приводит к тому, что график расходования сдвигается вправо на несколько месяцев».

Алексея Кудрина, впрочем, подобное объяснение не удовлетворило.

«Я не знаю государства, где неиспользование $ 16 млрд [эквивалент 1 трлн рублей] объясняется, тем, что мы немного изменили процедуры. Я знаю, какие дебаты идут в парламентах Германии или Англии по поводу 100 млн евро или фунтов, а у нас $ 16 млрд в силу внутренних изменений мы не можем исполнить», — прокомментировал глава Счетной палаты реплики Антона Силуанова и Максима Орешкина.

Качество управления, резюмировал Кудрин, стало барьером для дальнейшего наращивания эффективности экономики, а масштаб изменений в рамках нацпроектов недостаточен для изменения всей экономики — без дополнительных изменений потенциал роста российского ВВП будет оставаться в пределах 1,5%.

Вернулся к этой дискуссии не кто иной, как Владимир Путин, заявивший на пленарном заседании форума «Россия зовет», что исполнение бюджета идёт лучше, чем освоение средств, предусмотренных на национальные проекты. По предварительным данным, на сегодняшний день освоение средств, предусмотренных на национальные проекты, составляет примерно 64%, и это, по словам Путина, действительно вопрос, на который мы должны обратить особое внимание.

«Проблема заключается в том, что очень большой объём выделяемых средств на цели национальных проектов выделяется из федеральных источников, а в значительной степени осваиваться они должны на территориях Российской Федерации. И здесь, конечно, изначально и правительству, и руководителям регионов Российской Федерации нужно было бы побольше уделить внимания взаимодействию. Сейчас такое взаимодействие налаживается», — заверил президент России.

Описанная проблема вышла в публичную плоскость, естественно, не впервые — сигналы от регионов о том, что средства по нацпроектам до них не доходят, поступали и раньше. Например, в сентябре на Московском финансовом форуме состоялась целая серия выступлений глав регионов на эту тему. В частности, губернатор Рязанской области Николай Любимов заявил, что на данный момент лимиты по нацпроектам доведены до 2021 года, но это не дает возможности делать правильные расчеты, поскольку нацпроекты реализуются до 2024 года. А глава Новгородской области Андрей Никитин добавил, что в связи с нацпроектами объем отчетности увеличился в семь раз.

Достучаться с этими региональными проблемами до федерального центра непросто, но порой возможно. На днях, к примеру, стало известно, что курирующий нацпроект «Жилье и городская среда» вице-премьер Виталий Мутко предложил заморозить на 2019−2021 годы прогнозируемый объем ввода жилья на уровне 2018 года (75,7 млн кв. метров), хотя нацпроектом предполагается, что к 2024 году в России должны сдавать 120 млн «квадратов», а к 2021 году — 94 млн. Если это предложение пройдет, то вопрос о достижимости конечной цели отпадет сам собой — понятно, что за три года увеличить темпы жилищного строительства более чем в полтора раза попросту нереально. Но одно дело, если бы неосуществимость планов стала понятна в процессе их реализации, и совсем другое — когда об этом говорилось изначально.

О том, что 120 млн кв. метров априори недостижимый показатель, большинство экспертов строительного рынка заявляли еще на этапе формирования нацпроектов, приводя два простых аргумента: во-первых, отсутствие роста реальных доходов населения, которое это жилье должно покупать, а во-вторых, неизбежные проблемы при переходе на систему проектного финансирования в связи с постепенным отказом от долевого строительства. Оба фактора сыграли как по нотам: убедительного увеличения доходов населения нет как нет, а новая система финансирования работает лишь в тестовом режиме. Кроме того, изначально требовалось учесть еще одно обстоятельство, вытекающее из специфики демографических и миграционных процессов в стране. Новое жилье в регионах, из которых массово уезжает население — а таких территорий в стране все больше, — попросту никому не нужно. «Запулить» же, выражаясь языком членов правительства, 120 млн «квадратов» жилья в нескольких растущих мегаагломерациях — до такого пока, к счастью, не додумались даже самые смелые гиперурбанисты. В результате два года ушло фактически на достижение фиктивных целей — и это, конечно же, не единственный подобный пример.

Еще один важный момент заключается в том, что нацпроекты, призванные сбалансировать уровень развития страны, на практике, похоже, ведут к прямо противоположному результату — деньги, которые все-таки доходят до регионов, концентрируются преимущественно в двух из них — Москве (вместе с Подмосковьем) и Санкт-Петербурге. Как подсчитал недавно РБК на основании данных «Электронного бюджета», на 1 ноября Москва потратила на нацпроекты 82 млрд рублей, Московская область — 60 млрд рублей, Санкт-Петербург — 40 млрд рублей, а следом за ними идут, мягко говоря, не бедствующие нефтегазовый Ямало-Ненецкий автономный округ (23,9 млрд рублей) и Свердловская область (20,8 млрд рублей). В числе же регионов, которым досталось меньше всего, совершенно предсказуемо оказались республики Калмыкия и Алтай, Магаданская область, Еврейская АО и Чукотка.

Виновными в том, что уровень жизни в большинстве регионов страны и прежде невысокий в последние годы стал резко падать, проще всего назначить местных нерадивых чиновников. Похоже, что именно к этому объяснению и склоняется Владимир Путин, в своем выступлении на съезде «Единой России» напомнивший о «словоблудах, конъюнктурщиках, приставших к правящему статусу партии», которые «если что, сдадут не только её, и страну сдадут… Вы же видите сами, знаете: то больничку покажут развалившуюся, то ещё что‑то такое, то школа, где дети чуть ли не в пятую смену ходят. Но на местах‑то вы должны это видеть всё, если чиновники не видят — терзать их, трясти, добиваться решения».

Парадоксальность этого пассажа видна невооруженным взглядом: «Единой России» предложено активно выявлять недоработки чиновников, которые сами же и формируют основную массу членов «Единой России». В предыдущем политическом цикле подобная задача была закреплена за Общероссийским народным фронтом (ОНФ), однако в качестве самостоятельного контрольно-надзорного института эта структура явно не состоялась, хотя и стала кадровым лифтом на федеральный уровень для ряда региональных политиков и общественников.

Теперь же «Единая Россия» получила сигнал, который наверняка озадачил региональные элиты. Какие практические результаты будут достигнуты, если одни единороссы на местах начнут «терзать и трясти» других, несложно догадаться — и без того длинный список внутрирегиональных конфликтов начнет бесконтрольно разрастаться, причем при полнейшем отсутствии каких-либо иных местных модераторов этих конфликтов, помимо правоохранительных органов.

Усиление региональных конфликтов неизбежно еще и потому, что «кормовая база» на местах постоянно сужается, а значительно нарастить ее естественным путем при существующей системе межбюджетных отношений, когда основные доходы регионов и муниципалитетов уходят в федеральный центр, не удается. Еще сравнительно недавно образцовым региональным чиновником считался тот, кто научился зарабатывать в своей территории не на убытках, а на прибылях, но теперь такие фигуры можно пересчитать по пальцам одной руки — подавляющее большинство регионов оказались в схожей ситуации: объем обязательств и внимание контролирующих структур постоянно растет — возможность покрыть эти обязательства за счет собственных средств неуклонно снижается. Снижается и мотивация к продуктивной работе — образ уставшего губернатора из фильма «День выборов-2», разумеется, возник не из фантазии режиссера. Незадолго до съезда «Единой России» звучали мнения, что пересмотр принципов отношений между центром и регионами мог бы стать убедительной повесткой партии власти в рамках думской кампании 2021 года, однако характер прошедшего действа, похоже, исключает такой сценарий.

Николай Проценко