Украина и Россия — «французский рецепт» федерализации

По разным причинам, но в федерализации нуждается не только Украина, в ней нуждается и… Российская Федерация. Поскольку федерация, в которой этнократические регионы имеют больше прав, чем остальные, это не федерация. Это реликт «союзно-автономной матрёшки» (союзные республики — автономные республики — автономные области — национальные округа). Похоже, Киев приступает к решению своей проблемы. А Москве следует присмотреться к его опыту.

На идеи авторское право не распространяется, и Россия всегда готова осмыслить результаты чужих проб и ошибок. Опыт государств бывшего СССР особо ценен: мы выросли из одной шинели. В середине 2000-х Кремль внимательно изучал опыт Грузии в реформировании полиции и создании системы «одного окна». А если учесть, что районы и области УССР и РСФСР создавались в одной стране по единым нормативам, украинский опыт в этой сфере будет поистине бесценным.

Итак, 27 июля один из лидеров партии «Слуга Народа» Александр Корниенко сообщил о планах новых украинских властей провести в стране радикальную административную реформу. Партийный босс назвал ее «укрупнением районов», хотя, на наш взгляд, ее с еще большим правом можно назвать «разукрупнением областей», т. к. значительная часть экономических и социальных функций перейдет от областей к этим «укрупрайонам». Поскольку «следить за законностью решений местных советов» в больших районах будут назначаемые Киевом префекты, условно назовем эти районы префектурами.

За кадром осталась пара важнейших вопросов. Во-первых, не совсем понятно, что имел в виду Корниенко, когда говорил про «уменьшение роли таких элементов, как государственные администрации, и замену их на префектуры». Означает ли это упразднение только нынешних районных госадминистраций (РГА) или жертвой перехода к префектурам со временем станут и областные (ОГА). Во-вторых, странно, что новый президент Украины, чья вторая по значимости (после «достижения мира на Донбассе») анонсированная цель — оптимизация государственного аппарата, создаёт институт префектуры, которая в целом будет дублировать полномочия прокуратуры.

«Это не новая идея — ей почти 5 лет, децентрализация у всех в программах, ее поддерживают», — заявил Корниенко, отвечая на вопрос, уверена ли правящая партия в том, что наберет под законопроект 300 голосов конституционного большинства в Верховной раде.

Если сложить это заявление с тем, что «в штабе есть группа, которая занимается децентрализацией и местным самоуправлением», что она уже ознакомилась с законопроектом о префектах, подготовленным предыдущими властями, но проект «придется дорабатывать», а некоторые пункты «надо делать с нуля», вывод очевиден: готовится фактически новый законопроект.

Когда же Корниенко сообщил, что на смену 490 нынешним районам придут 100 префектур… пазл сложился. Владимир Зеленский не зря подружился с Эммануэлем Макроном: 100 украинских префектур это калька со 101 департамента — основной административной единицы Франции. Да, с 1980-х, когда численность населения двух стран была примерно равной на уровне 50−52 млн, они «разминулись»: во Франции сейчас 69 млн, а на Украине без Крыма и Севастополя по официальным данным 42 млн. Но ведь киевские власти надеются исправить демографическую ситуацию, не так ли? А после каждой переписи административные границы не меняют.

Незамеченной сенсацией осталось заявление главы президентского офиса Андрея Богдана. 30 июля он сообщил, что внеочередные местные выборы, назначения которых ждали со дня на день и которые уже успели окрестить «четвертым туром президентских выборов», переносятся на неопределенный срок.

«Местные перевыборы невозможны без принятия соответствующего закона, — заявил Богдан. — Конфигурация такого соответствующего закона мне пока непонятна. Было бы логично закончить формирование ОТГ (Объединенных территориальных громад/общин, низового уровня самоуправления. — Авт.), а тогда осуществить перевыборы уже всех в новой реальности, в новом существующем местном самоуправлении».

Нужно очень постараться, чтобы не заметить: под «соответствующим законом» Богдан имеет в виду закон об укрупнении районов и институте префектов, после чего выборы будут проведены одновременно в советы ОТГ и префектур. Надо думать, что выборы перенесены ненадолго. Они нужны команде Зеленского, а значит, «префектуризация всей страны» будет быстрой.

Увы, ни децентрализации, ни тем более федерализации институт префектур Украине не несет. Сходство с Францией не только в совпадении численности французских департаментов и украинских префектур, но и в том, что Корниенко, говоря о полномочиях будущих украинских префектов, описал полномочия назначаемого Парижем чиновника, который может приостановить или даже отменить решения Генерального Совета департамента. Угадайте, как называется этот французский чиновник. Правильно! Префект. Хоть бы в Киеве для разнообразия назвали своего прокуратором. Французский историк и политик середины XIX века Алексис де Токвиль с горечью писал, что французское государство через департаменты сохранило тот же диктат Парижа, только на место короля в качестве источника власти пришел глава республики.

Оставим в стороне уровни местного самоуправления Франции, следующие за департаментами. Скажем только, что всё ещё формируемые Киевом ОТГ будут примерно соответствовать французским кантонам, а коммуны это просто кварталы или даже жилые кластеры малых городов и небольшие сёла, также имеющие свою долю налогов. (Есть еще один уровень — «округ», но он сугубо избирательный.)

Для нас куда интереснее уровень выше департамента — «исторические» или «историко-экономические» регионы. Вот здесь борьба за федерализацию идет свыше 100 лет, с конца XIX века, особенно обострившись по окончании Первой мировой войны, когда Франция отвоевала у Германии Эльзас-Лотарингию, но вынуждена была предоставить ей статус «экономического региона», признав также немецкий язык региональным. Тут же хоть такого урезанного самоуправления потребовали и другие земли, бывшие герцогства и графства. Забавно, но для того, чтобы замаскировать уступки федералистам, Париж в 1919 году создал 19… «туристических регионов», естественно, во многом совпадающих со средневековыми границами феодальных владений.

И вот так 100 лет: нормандцы требовали объединить свою малую родину, почему-то разделенную на два региона, бретонцы — вернуть одну из своих столиц Нант (причем этого и сегодня активно требуют сами жители Нанта, которые даже в средние века не говорили на кельтском бретонском), гасконцы в бешенстве от того, что при всех многочисленных реформах Гасконь остается разделенной между разными «историческими регионами». Пятисот лет централизованного государства как не бывало!

И вот буквально пять лет назад Париж начал административную реформу, которую завершил в 2016 году: вместо 22 регионов метрополии (т.е. без заморских) их теперь 13. Официальная причина реформы: экономия 10 млрд евро только в течение 5−10 лет. Не афишируемая — борьба с региональным сепаратизмом. Объединение Нормандии, пожалуй, единственная победа федералистов, остальные мины остались на месте и к ним добавили новые. Например, регион Эльзас-Лотарингию, к которому уже давным-давно присоединили южную, «французскую», Лотарингию, теперь объединили с Шампанью-Арденнами в нечто невразумительное под названием Grand Est (Большой Восток), а Пикардию и Западную (Французскую) Фландрию — в «Верхнюю Францию», что местные СМИ назвали «географическим кретинизмом». В топонимике «верхний» значит: «возвышенный», «выше по течению», а то, что «наверху на карте» правильно называть северным. Тем более, что Верхняя Франция самый низменный регион.

Французские эксперименты продолжаются, но бурных протестов пока не слышно. Возможно и потому, что Париж гораздо терпимее стал относиться к сбережению местных языков и культур при условии, что это не перерастает в политические требования. В Верхней Франции признаны региональными языками диалекты фламандского, на которых говорят по нескольку тысяч человек, в южных регионах — не только баскский и каталанский языки, но и почти вымерший знаменитый окситанский (провансаль), а в Нормандии и Бургундии — Франш-Конте региональными языками стали даже местные диалекты французского! Всего-то через 200 с хвостиком лет после революции.

Воспользуется ли Украина, позаимствовавшая у Франции департаменты, также ее опытом реформы исторических областей, пока сказать трудно. Разве только предположить, что и Киев решит сэкономить свои миллиарды гривен. Тогда на ее карте появятся Галиция, Подолия, Черноморье и т. п. Одесскую область с Винницкой объединят вряд ли. Хотя там такие выдумщики, могут вспомнить и Транснистрию под румынской оккупацией.

Для России же, если она поставит целью становление действительной федерации, французский опыт укрупнения регионов может быть весьма полезным.

А ведь своеобразное укрупнение регионов России… уже проведено. Это создание федеральных округов (ФО). Правда, оказавшихся слишком большими. Поэтому если Москва поставит перед собой задачу укрупнения нынешних субъектов федерации как способа устранения этнократии в некоторых из них, то эту реформу можно будет представить, как… «прямо противоположный» процесс — разукрупнение ФО (с некоторым изменением их границ). Но! С непременным усилением полномочий новых единиц. Давайте сугубо для удобства назовем разукрупненные ФО «губерниями»?

Интересно, что в 1929 году бывшие губернии Российской империи уже объединялись (с частичным изменением границ) в «большие области», нечто вроде нынешних ФО. Так, Центрально-Черноземная область включала современные Орловскую, Курскую, Белгородскую, Липецкую, Воронежскую, Тамбовскую. И только в середине 1930-х началась разбивка больших областей на современные, завершившись в середине 1950-х.

По поводу того, чем была вызвана столь сложная комбинация, единого мнения нет. Историки-экономисты чаще говорят о «фальстарте»: гигантские области были плохо управляемы, даже телеграфная и радиосвязь были не везде, не говоря об извечной проблеме дорог. Другие считают, что объединив губернии, их затем было легче делить с учетом экономических требований пятилеток, чем менять границы по отдельности.

Но интересно и мнение, согласно которому кремлёвские вожди вдруг обнаружили нехорошую диспропорцию. На нарезанные еще до 1929 года 11 автономных республик, 14 автономных областей и два национальных округа приходилось всего шесть этнических русских «мегаобластей». То, что было еще семь краёв, которые включали в себя некоторые из АССР, АО и НО, положение не спасало. Даже запутывало так, что пришлось принимать квоты представительства всех этих типов автономий в Верховном Совете. Кстати, эти квоты, не зависевшие от численности населения, сохранялись до конца СССР.

Очевидно, что одновременно с процессом создания губерний следует провести «украинское» укрупнение районов, создать в России 300−350, скажем, уездов. Да хоть политкорректно нейтральных «префектур» или «департаментов». Предварительное укрупнение районов (= разукрупнение нынешних субъектов) может стать встречным процессом в деле разукрупнения ФО и создания губерний. Здесь нужно только помнить о нескольких важных условиях.

Первое. За 65−85 лет существования в целом современной системы административного деления области превратились в какой-то мере «окуклившиеся» хозяйственные комплексы, что понимает каждый, кто пытается проехать между соседними деревнями разных областей. Менять их границы крайне сложно.

Второе. В то же время развитие коммуникаций — транспорта и связи — в общем случае всё же позволяет расширять эти хозяйственные комплексы. Точнее, не просто позволяет, а превращает их старые границы, их маленькие «мирки» в анахронизм. Проблема стоит на повестке. Она архисложная, но не забываем о целях, среди которых и многомиллиардная экономия бюджетных средств.

Третье. Важно, чтобы объединение не было механическим — соседними «двойками», «тройками» или «четверками». Объединение должно происходить вокруг безусловного экономического центра либо одного из таких центров, географически среднего. Если регион относительно изолирован, лучше его оставить в нынешних границах.

Четвертое. Необходимо, чтобы социальная инфраструктура префектуры (укрупненного района) поднималась до уровня области, а не сваливалась до уровня современного района. На это в первую очередь и должны быть направлены сэкономленные средства.

Пятое. В названиях префектур и губерний (разукрупненных федеральных округов) следует использовать этнически нейтральные, топографические названия, либо названия по их центрам: Западный Кавказ, Средний Кавказ, Восточный Кавказ, Предуралье, Зауралье, Южный Урал, Нижегородский регион и т. п.

25−30 губерний (или уже официально политкорректных «регионов») кажутся оптимальными для России. Административная карта России может выглядеть, например, так (границы, названия, центры регионов обсуждаются):

Проблема, как сказано выше, стоит на повестке. «Этнический фактор» в кадровой политике государства, претендующего на статус демократического, не просто дикость, но и опасность, одна из тех, что разорвали страну в 1991-м. Этнократия не имеет ничего общего с заботой о сохранении языков и культур. Перефразируя известное изречение, это слишком важные сферы, чтобы доверять их политикам. Как показывает опыт, всегда и везде бюрократия использует тему защиты языков и культур в целях, крайне далёких от декларируемых. Сэкономить миллиарды ради социально-экономического развития малых городов и сёл России тоже не помешает.