The Diplomat: При партнерстве с США Монголия снова сможет перекроить мир

Отсталая Монголия может снова стать великой и сыграть свою роль на международной арене. Однако произойдет это не само собой, а только если в Улан-Баторе чутко будут прислушиваться к советам из Вашингтона. Так просто, без обиняков рассуждает Ронсверт Ганан Алмонд — вице-президент консалтинговой фирмы «Уикс груп» (Wicks Group), адъюнкт-профессор права юридического центра Джорджтаунского университета в Вашингтоне. Ранее Алмонд консультировал правительственные органы в Азии, Европе, на Ближнем Востоке, в Африке и Америке по вопросам международного права. Текст его размышлений публикует The Diplomat.

Река Туул протекает через южную окраину монгольской столицы Улан-Батора, поворачивает на запад, сливается с Орхоном недалеко от центра района Орхонтуул и в конце концов впадает в озеро Байкал и оттуда в Северный Ледовитый океан. Подобно рекам Онон и Керулен, Туул берет начало в Хэнтэйских горах недалеко от священной вершины Бурхан-Халдун, «горы Бога». По «Сокровенному сказанию» — этот древнейший литературный памятник Монголии рассказывает историю восхождения Темучина-Чингисхана, — склоны Бурхан-Халдуна служили покорителю мира убежищем, местом поклонения, дворцом и в конечном итоге стали его гробницей.

Антрополог Джек Уэтерфорд (Jack Weatherford) считает Чингисхана не просто выдающимся полководцем, внушающим страх и трепет, а строителем нации, который поддерживал верховенство закона, защищал свободу вероисповедания, способствовал международной торговле и устанавливал новые дипломатические отношения между центрами Азии и Европы. Монгольская империя соединила некогда разрозненный мир, создав «единую межконтинентальную систему связи, торговли, технологий и политики». Чингисхан, пишет историк Эдвард Гиббон (Edward Gibbon), «пошатнул земной шар», и начался новый порядок.

У сегодняшней Монголии размах гораздо скромнее. Но, несмотря на серьезные проблемы как внутри страны, так и на региональном уровне, Монголия снова готова перекроить мир. При партнерстве с США Монголия сможет преодолеть все трудности и внести вклад в создание «свободного и открытого» Индо-Тихоокеанского региона.

Суровые соседи

Перед Монголией стоят серьезные структурные проблемы. Трудности лишенной выхода к морю страны с населением всего 3 млн человек начинаются с географии.

Весь монгольский импорт и экспорт идет через территорию и воздушное пространство двух ее многолюдных и влиятельных соседей — России и Китая. Однопутевая Трансмонгольская железная дорога — главная железнодорожная магистраль страны — протянулась на 1 100 километров от российской границы на севере до китайской на юге. Смена колеи при въезде в Китай отнимает много времени.

51% акций Монгольских железных дорог принадлежит российскому правительству, которое препятствует их эффективному развитию. В 2016 году Россия продала Монголии 49% акций медного рудника Эрдэнэт — важнейшего двигателя монгольской экономики. Однако жесткий контроль над монгольской экономикой Москва сохранила, — Россия обеспечивает 90% энергопоставок страны (очищенная нефть). Российское влияние распространяется и на другие сферы. Одной прогулки по Улан-Батору хватит, чтобы оценить культурное наследие советской власти: от оперного театра до дворца бракосочетаний и социалистических панно на советском мемориале на Зайсан-Толгое.

На южной границе, прорезающей открытые всем ветрам пески пустыни Гоби, раскинулся Китай. В китайской провинции Внутренняя Монголия проживает около 6 миллионов этнических монголов, — это вдвое больше, чем в самой Монголии. На Китай, вторую по величине экономику мира, приходится 90% всего монгольского экспорта — угля, меди, других рудных ископаемых, сырой нефти и необработанного кашемира. Кроме того, Китай дает Монголии свыше трети ее импорта. Наконец, Китай для Монголии — крупнейший источник иностранных инвестиций. Как отмечается в докладе Конгресса, Китай — «спасательный круг для монгольской экономики».

Из-за этой зависимости напряженность в отношениях с Китаем перекидывается и на другие области. Например, у Монголии давние исторические связи с тибетским буддизмом и Далай-ламами, — сам титул ввел монгольский вождь Алтан-хан в XVI веке. В ответ на визит Далай-ламы в Монголию Китай временно закрыл границу с Монголией и в 2016 году ввел пошлины на монгольские продукты. Когда Улан-Батор пообещал Далай-ламу больше не приглашать, МИД Китая хвастался: «Надеемся, что Монголия извлекла из этого урок».

Расширение географии

Но урок, который Монголия извлекла еще раньше, заключается в том, что необходимо расширять дипломатию. За экономической поддержкой и стратегической помощью Монголия обратилась к третьим странам — союзникам, с которыми не граничит непосредственно.

Например, благодаря прочным отношениям с демократическими соседями, — например, Японией и Южной Кореей — Монголия укрепляет стабильность и развивает сотрудничество в регионе. Богатая ураном Монголия активно поддерживает нераспространение ядерного оружия и мирное разрешение споров в Северо-Восточной Азии. Благодаря своим связям как с Северной, так и Южной Кореей, Монголия укрепляет стабильность на Корейском полуострове. В начале июня во время 6-го Улан-Баторского диалога по безопасности в Северо-Восточной Азии японские делегаты активно искали контактов с северокорейскими коллегами, чтобы заложить основу для будущих переговоров по денуклеаризации Корейского полуострова. Японские усилия особенно бросаются в глаза на фоне дипломатического фиаско США во вьетнамском Дананге, хотя челночная дипломатия Токио в будущем должна стать осторожнее, особенно после неудачной поездки премьер-министра Синдзо Абэ в Тегеран.

Монголия считает США «важнейшим» из соседей третьего порядка и использует свои отношения с Вашингтоном для формирования глобальной повестки дня. Например, в июне Монголия и США в 17-й раз провели учения «В поисках Хана» (Khaan Quest) — на них отрабатываются миротворческие операции ООН с участием контингентов из 31 страны, от Австралии до Замбии. Присутствовавший на открытии мероприятия адмирал Филип Дэвидсон (Philip Davidson), глава Индо-Тихоокеанского командования США, подчеркнул геополитическое значение Монголии. Учения «В поисках Хана» также обеспечивают постоянное участие страны в глобальных миротворческих операциях ООН (в них служат около 10 процентов Вооруженных сил Монголии). Функциональная совместимость и потенциал монгольских военных усилились важным вкладом в военные кампании США и ведомых ими коалиций в Афганистане, Ираке и Косово.

У Улан-Батора и Вашингтона общие цели и ценности на международной арене. Так, Монголия председательствовала в поддерживаемом США Сообществе демократий — межправительственной организации со штаб-квартирой в Варшаве, которая ратует за общие демократические ценности. Страны сотрудничают и в рамках Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН). В ООН Монголия также зарекомендовала себя надежным союзником США, неизменно голосуя синхронно с Вашингтоном. Как признал недавний доклад Министерства обороны США о стратегии в Индо-Тихоокеанском регионе, Монголия также снискала благосклонность Америки, применяя на практике санкции Совета Безопасности США против незаконных программ Северной Кореи в области ядерных и баллистических ракет.

В то же время Улан-Батор стремится извлечь из своей позиции выгоду, дабы облегчить общение между Вашингтоном и Пхеньяном. За прошедшие годы Улан-Баторский диалог стал ненавязчивой ареной для дипломатии в обе стороны. Единственная азиатская страна, совершившая переход от коммунизма к демократии и оставшаяся при этом безъядерной зоной, Монголия кажется заманчивой ареной для очередного саммита лидеров США и КНДР — если таковой вообще состоится.

Американская мощь, безусловно, сказывается на монгольской политике соседства третьего порядка. В частности, сообщается, что Монголия открещивается от полноправного членства в Шанхайской организации сотрудничества, — которую возглавляют Москва и Пекин, — отчасти из-за опасений, как это будет понято в Вашингтоне и других столицах западного мира. Теми же соображениями продиктовано и сдержанное отношение Улан-Батора к китайской инициативе «Один пояс, один путь». В самом деле, укрепляя связи с США, Монголия может противостоять региональному нажиму и наметить собственный курс во внешних делах.

Узы дружбы все крепче

Во время официального визита премьер-министра Монголии Ухнаагийна Хурэлсуха в Вашингтон в сентябре 2018 года страны объявили о расширении всеобъемлющего партнерства США и Монголии, что свидетельствует об углублении двусторонних отношений, особенно в экономике и торговле. Самое время: с 2013 года на фоне падения мировых цен на сырьевые товары и замедления темпов роста в Китае в Монголии наблюдается экономический спад. Пусть горизонт Улан-Батора и пестрит башенными кранами, местные жители говорят, что многие из строек, затеянных в период бума, на самом деле простаивают.

Американские инвестиции и рост торгового оборота вдохнут в монгольскую экономику новую жизнь. 3 июня 2019 года на заседании Американо-монгольской торговой палаты в Улан-Баторе посол США Майкл Клечески (Michael Klecheski) выделил ряд проблем на пути к этой цели.

Прежде всего Монголия должна решить вопрос по месторождению Ою-Толгой на юге страны, — где ведется масштабная добыча, — и окончательно прояснить свою позицию. Месторождением владеет правительство Монголии (34%) совместно с компанией «Тёрквойз хилл ресорсез» (Turquoise Hill Resources, 66%). 51% акций компании принадлежит концерну «Рио тинто» (Rio Tinto), третьей по величине горно-металлургическая компании в мире. По меньшей мере 30% бюджетных доходов Монголии поступает от добычи полезных ископаемых, и доступ к одному из крупнейших в мире месторождений меди стал бы для Улан-Батора великим благом.

Однако в угоду экономическому национализму парламент Монголии призвал пересмотреть условия добычи и увеличить долю правительства, чем посеял неопределенность в нормативно-правовом отношении и затормозил реализацию второго этапа эксплуатации месторождения. Помимо финансирования со стороны Экспортно-импортного банка США, правительство США раздумывает о будущем своей 35-процентной доли в Ою-Толгой. Посол США Майкл Клечески назвал проект «лакмусовой бумажкой» для иностранных инвесторов. По его словам, это проверка перспектив освоения монгольских недр, чьи запасы оцениваются в 1,3 триллиона долларов, — и в конечном счете будущего всей страны.

Во-вторых, Вашингтон добивается полной реализации двустороннего Соглашения о прозрачности — оно подписано в 2013 году и вступило в силу в 2017 году. Соглашение, призванное улучшить инвестиционный климат Монголии, требует, чтобы законы и нормативные акты, касающиеся международной торговли, рассматривались на публичных слушаниях в течение 60 дней. Кроме того, эти законы должны публиковаться на английском языке — в соответствии с законотворчеством в США. Торговое представительство США отметило, что США «впервые заключили отдельное соглашение о прозрачности в вопросах международной торговли и инвестиций». На апрельском заседании торговое представительство США выразило обеспокоенность тем, что Монголия выбивается из графика создания электронной системы уведомления. Этот вопрос затронул и посол Клечески на заседании Торговой палаты.

В-третьих, если отвлечься от частностей, Монголия должна продемонстрировать прогресс в борьбе с коррупцией, обеспечив прозрачность законодательства. По уровню коррупции неправительственная организация «Трансперенси интернешнл» ставит Монголию на 93 место из 180 — рядом с Косовом, Македонией и Албанией в Восточной Европе и Панамой и Колумбией в Америке. В своем последнем заявлении об инвестиционном климате посольство США в Улан-Баторе призвало Монголию «перестать вносить непрозрачные изменения в нормативно-правовые нормы», сообщив, что это «подрывает способность Монголии стабилизировать собственные деловые круги» и «грозит потерей столь необходимых стране прямых иностранных инвестиций». По мнению США, неспособность искоренить «въевшуюся коррупцию» подрывает «основополагающие демократические институты». Успешная борьба с коррупцией, напротив, поможет Монголии выполнить требования Международного валютного фонда.

США содействуют государственным реформам, обучая монгольских судей и прокуроров. Кроме того, недавно США подписали второе соглашение о работе корпорации «Вызовы тысячелетия» (Millennial Challenge Corporation, государственное агентство США по оказанию помощи зарубежным странам, независимое от Госдепартамента и Агентства международного развития США). По условиям соглашения, на улучшение водоснабжения Улан-Батора будет выделено $ 350 млн. Но можно пойти еще дальше. Так, Агентство США по торговле и развитию посредством Глобальной инициативы по закупкам может помочь Монголии внедрить передовые методы закупок, избежать долговых ловушек и снизить коррупцию на фоне развития инфраструктуры в регионе. Кроме того, Вашингтон может воспользоваться новыми возможностями по внедрению альтернативных источников инвестиций и технической помощи инфраструктурным проектам, которые открыл Закон об оптимальном использовании инвестиций для развития, — его президент Дональд Трамп подписал в сентябре 2018 года.

Примечательно, что инициативу по продвижению экономических связей с Монголией взял на себя Конгресс. 10 апреля 2019 года конгрессмен Тед Йохо (Ted Yoho, республиканец от Флориды) снова внес на рассмотрение законопроект о торговле с Монголией, который, в частности, подразумевает снятие пошлин на кашемир. Монголия производит более трети общемирового объема кашемира-сырца, но большая его часть экспортируется в Китай, откуда его покупают США. Своим законопроектом конгрессмен Йохо и его единомышленники — например, сенатор Бен Кардин (Ben Cardin, демократ от штата Мэриленд) — стремятся обойти Китай, расширить торговые связи с Монголией и укрепить ее экономический суверенитет. В конце июня члены Американо-монгольской торговой палаты встретились в Вашингтоне с представителями президентской администрации и конгрессменами для продвижения законопроекта. «Закон о торговле с соседями третьего порядка наладит прямые отношения между американским потребителем и простыми монголами. В настоящее время торговля шерстью дает работу 100 тысячам монгольских граждан, из которых 90% женщины, а 80% — моложе 35», — сообщил член консультативного совета Джей Лиотта (Jay Liotta), проработавший в Монголии два последних десятилетия. В самом деле, если Монголия намерена строить будущее, ей стоит крепить демократию, а чтобы не стать жертвой «парадокса изобилия природных ресурсов», придется разнообразить экономику — и в этом помогут США.

Новое прочтение древней истории

Каменистое русло Туула приведет вас в международный аэропорт Чингисхан на окраине Улан-Батора. Над входом в терминал на сутолоку современности благосклонно взирает сам вождь XIII века. Ирония в том, что сам Чингисхан рисовать свои портреты запрещал, так что фигура отдыхающего хана — не более чем художественный вымысел. Другой момент в том, что монгольское влияние на современность либо трактуется в корне неверно, либо недооценивается.

Это наследие — равно как и будущее Монголии — меняется на наших глазах. Пробыв почти 70 лет советским сателлитом, Монголия осуществила мирный переход к демократии и развернула рыночные реформы. Сейчас Монголия пишет новую главу мировой истории. В партнерстве с США Монголия расскажет свою историю на новый лад, — став современным государством XXI века, где царит верховенство закона, поощряется терпимость, развивается международная торговля и наводятся дипломатические мосты между разделенными народами. На вечно-голубом горизонте замаячили новые перспективы, — и кто знает, может, Монголия пошатнет земной шар еще раз. Это будет ирония судьбы, к которой стоит стремиться.