Бежать или удержать: американский доклад на тему афганского тупика

В мае 2019 года в Вашингтоне был опубликован ежегодный доклад семинара США/НАТО по ситуации в Афганистане под редакцией сотрудника Центра стратегических и международных исследований (CSIS) Энтони Кордесмена. Доклад получил достаточно откровенное название «Афганистан весной 2019 года. Победить, удержать, бросить или бежать» — таковы стоящие сейчас перед США альтернативы в этой стране. В докладе признается, что США в Афганистане очутились на грани принятия трудных решений: оставаться и продолжать поиск мирного урегулирования или все бросить и уйти, если даже мир не будет достигнут. В этой связи в докладе перечислены возможные альтернативы действий США в Афганистане. Здесь у США имеется в наличии шесть возможных вариантов.

1. Соглашение о мире: быстрый вывод войск США и союзников, сокращение помощи.
2. Соглашение о мире: США обеспечивают военную поддержку и постоянную помощь.
3. Выход США: быстрый вывод контингента США и союзников, сокращение помощи.
4. Выход США: США предоставляют военную поддержку и постоянную помощь.
5. США остаются: открытая война на истощение.
6. США остаются: выборы в Афганистане создают успешное правление. Афганские войска держатся и выигрывают войну на истощение. Помощь является условной, и экономическое развитие Афганистана будет успешным с точки зрения Афганистана.

Из расчета на последний вариант и строятся расчеты США с 2015 года. Но, похоже, подобная стратегия зашла в тупик.

В докладе признается, что при любом из перечисленных вариантов США окажутся перед длинным списком критических неопределенностей, в отношении каждой из которых нет решения с известной долей уверенности. У американцев нет надежных оценок правительственных сил безопасности. У них нет надежной оценки правительственного контроля и влияния Кабула на провинции и население Афганистана. Продвижение Афганистана в деле улучшения управления и поднятия жизненного уровня афганского народа представляется слишком медленным.

Основной вывод доклада в этом отношении: стратегию США в Афганистане определяет непоследовательность, неустойчивые программы гражданской и военной помощи и финансирования, отсутствие какого-либо последовательного подхода к внутреннему государственному строительству и колеблющееся военное положение. Война в Афганистане, похоже, не только зашла в тупик, но «Талибан»* (движение запрещено в РФ) стал отыгрывать позиции, несмотря на большую постоянную военную, финансовую и консультативную поддержку США. Существует сомнение, что афганские правительственные силы выстоят самостоятельно без внешней операционной поддержки. Американцам ясно, что афганское правительство не может выжить без ежегодной финансовой помощи в многие миллиарды долларов.

В докладе признается, что после почти 18 лет присутствия в Афганистане американцы по-прежнему стоят все перед теми же проблемами:

— талибы, их влияние и контроль над территориями и другие новые возникающие угрозы безопасности вроде ИГИЛ* (запрещено в РФ);
— способность афганского правительства при помощи американцев и их союзников установить устойчивый режим правления в Афганистане.

Похоже, что США стремятся к миру с талибами, и для этого ведутся переговоры через посредников, что может привести к полному выходу США из Афганистана в течение следующих полутора лет. Признаком подобного решения стали сообщения в СМИ о планах сокращения штатов американского посольства в Кабуле на 50% и продолжении сокращения военного присутствия в стране. В противном случае у США не остается другой долгосрочной стратегии в отношении Афганистана, кроме как продолжать войну на истощение с перспективой неопределенного исхода. Отметим, что пока в США запрос бюджета на 2020 финансовый год по Афганистану остается в ключе прежней политики — идущей с 2015 года операции «Страж свободы» (Operation Freedom’s Sentinel, OFS).

Первое, что волнует США по Афганистану, — это слишком большие расходы на ведение военных действий и на помощь правительству Афганистана без должной отдачи от вложений. С 11 сентября 2001 года общая стоимость операций США в Афганистане составила $ 737,6 млрд, из которых $ 157,9 млрд было выделено на поддержку OFS с момента начала этой операции в 2015 году.

Формально США ведут военные действия в Афганистане в составе международной коалиции с участием стран — союзников по НАТО и «партнеров» — т. н. Международных силах содействия безопасности (ISAF). При этом финансирование участия в операции в Афганистане «несостоятельных партнеров» (тех, которые не в состоянии сами оплачивать свою миссию, как, например, Грузия) осуществляется самими США. Расходы на поддержку коалиционных сил из бюджета США после 2015 года составляет в среднем $ 0,6 млрд в год. Бюджетная заявка на 2020 финансовый год для поддержки сил коалиции включает $ 450 млн для Фонда поддержки коалиции (CSF) и $ 150 млн на доставку и содержание контингента.

Из бюджета США финансируются и афганские правительственные силы безопасности. Фонд сил безопасности Афганистана (ASFF) составляет $ 4,8 млрд. Из этой суммы финансируются расходы на содержание, инфраструктуру, военную технику и подготовку 352 тыс. военнослужащих Афганской национальной армии и национальной полиции, а также до 30 тыс. афганских местных полицейских.

По линии невоенной помощи с 2002 года Конгресс США выделил $ 44,8 млрд учреждениям и гражданским лицам, не связанным с Министерством обороны, на операции по восстановлению и оказанию помощи в Афганистане. Крупнейшим агентством, участвующим в подобной деятельности, является USAID (54%), который управляет счетами иностранной помощи в Фонде экономической поддержки (ESF). На ESF приходится $ 20,5 млрд, или примерно 46%, всей помощи по восстановлению в Афганистане.

Сейчас США держат в Афганистане на февраль 2019 года 8475 своих военнослужащих. Остальные участники ISAF — 8559. (1) Хотя численность военного и гражданского персонала США после 2015 года остается постоянной, число контракторов Пентагона за последний год увеличилось почти на 14%. На февраль 2019 года США держат в Афганистане 29 тыс. контрактников Пентагона, из которых 11,6 тыс. — это граждане Соединенных Штатов. На 2019 год из этого числа 4142 контрактника были заняты в Афганистане проблемой безопасности, т. е. в какой-то мере участвовали в контрпартизанской войне, а 4140 контракторов были заняты в поддержке баз. В настоящее время возглавляемые США силы ISAF имеют на территории Афганистана шесть баз — в Кабуле/Баграме, а также в Мазари-Шарифе, Герате, Кандагаре и Лагмане. Основное внимание ISАF уделяется обучению, консультированию и оказанию помощи в министерствах, занимающихся вопросами безопасности, в учреждениях страны, а также среди высших чинов армии и полиции.

Потери операции Freedom’s Sentinel на 30 апреля 2019 года составляют у американцев убитыми 68 военнослужащих. У сил коалиции без американцев — 50 человек военнослужащих. Итого: 118 человек. Потери контрактников неизвестны. Для сравнения: в операции «Несокрушимая свобода» (Operation Enduring Freedom, OEF) с 2001 по 2014 год американские войска потеряли убитыми 2216 военнослужащих, союзники по коалиции — 1833.

В период 2015—2019 годов в операции Freedom’s Sentinel силы авиации США и коалиции существенно сократили свою активность в Афганистане. В 2018 году авиация США совершила 966 боевых вылетов — против 1408 боевых вылетов в 2013 году. Это почти на 50% меньше.

Количество авиаударов по годам:

2013-й — 21 900;
2014-й — 12 978;
2015-й — 5774;
2016-й — 5162;
2017-й — 4603;
2018-й — 8196.

Нетрудно заметить, что в 2018 году авиация США почти удвоила свою боевую работу по сравнению с предшествующим годом, что связано с новым подъемом военной активности «Талибана»*. Собственно, правительственные военно-воздушные силы Афганистана (AAF) не справляются сами с возросшей активностью повстанцев. AAF так и не удалось подготовить достаточное количество пилотов. Программа подготовки афганских пилотов легких штурмовиков А-29 (EMB-314 Super Tucano) проводится на авиабазе «Муди», штат Джорджия, США. В декабре 2018 года 25 летательных аппаратов афганских ВВС, в основном это вертолеты российского производства Ми-17, не могли использоваться.(2)

Таким образом, действительно, после 2015 года американцам удалось кардинально снизить свои потери в Афганистане, но в этот же период кардинально возросли потери правительственных войск и полиции. Следуя классической тактике партизан, талибы не выходят в поле для боя с правительственными войсками, но нападают на них из засад при каждом удобном случае. В течение 2018 года примерно 49% зарегистрированных атак повстанцев (10 955 из 22 495 атак) были определены как «эффективные», т. е. закончились потерями правительственных сил. Другой проблемой безопасности Афганистана стали широкомасштабные нападения повстанцев-талибов на мирных жителей с целью подчинения их своей воле и власти. Президент Афганистана Ашраф Гани утверждает, что в период с 2014—2018 годов в Афганистане погибли 28 тыс. человек, а к 25 января 2019 года это число достигло уже 47 тыс. человек.

В конце 2017 года Вооруженные силы США и правительство Афганистана заявили, что основной целью «Дорожной карты Афганистана» является доведение к концу 2019 года доли населения, проживающего под правительственным контролем, до 80% населения Афганистана. Сейчас очевидно, что подобная цель не была выполнена. Правда, оценки контроля правительства и талибов над афганскими районами и их населением остаются противоречивыми — с тем условием, что к концу 2018 года даже официальные оценки отражали для американцев тупиковую ситуацию с тенденцией к ухудшению. По оценке американских военных, на февраль 2019 года под контролем кабульского центрального правительства находилось 74 округа (18%) из общего числа 407. 29% населения якобы жило под контролем правительства. По другим оценкам, на конец октября 2018 года в общей сложности 188 округов были отнесены к категории «спорных» или находящихся под контролем и влиянием талибов с 37% населения. По другой версии, американские военные утверждают, что афганское правительство фактически контролирует или влияет на 56% территории страны. Однако во многих районах афганское правительство контролирует только окружные администрации и военные казармы, а талибы контролируют все остальное.

За первый квартал 2019 года «Решительная поддержка» перестала выдавать подобного рода официальные оценки. Предполагается, что это было сделано для того, чтобы не публиковать «плохих новостей» в США. Также и оценки ООН «безопасных» районов больше не являются публичными.

29 апреля 2019 года в издании Long War Journal предположили, что «Талибан»* теперь контролирует 141 из 398 округов (35%) с твердым контролем над 9% населения страны. В издании утверждалось, что талибы «оспаривают» контроль над 42% всего населения Афганистана. Провинциями с наибольшим числом афганцев, живущих под властью повстанцев, называют Фарьяб, Кундуз и Гильменд.

Отмечены и различия в оценках соотношения численности правительственных сил и сил талибов. На бумаге афганские силы безопасности по численности превосходят талибов в десять раз или даже более. Но, по утечкам от афганских официальных лиц, известно, что треть их солдат и полицейских числятся лишь на бумаге, а положенное на них жалование расхищается военными начальниками и чиновниками.

Афганское правительство заявляет, что в прошлом году было убито 13,6 тыс. повстанцев и еще 2 тыс. были захвачены в плен. Это примерно половина от ранее заявленного количества боевиков «Талибана»* — 25 или 35 тыс. Но в январе 2019 года официальные лица Соединенных Штатов объявили, что повстанцев в Афганистане не менее 60 тыс. человек. Позднее афганские чиновники заявили, что силы талибов на самом деле насчитывают более 77 тыс. бойцов. Таким образом, вполне может оказаться, что соотношение правительственных войск и боевиков «Талибана»* два к одному.

В отношении Афганистана существует проблема разграничения терроризма и повстанческого движения. Сохраняющийся уровень повстанческого движения в Афганистане делает невозможным делать различия между ним и террористами. По оценкам американского Национального консорциума по исследованию терроризма и ответов на терроризм (START), на период с 2011 по 2016 год на долю «Талибана»* приходилось около 60% случаев терроризма.

При этом вся деятельность ИГИЛ* в Афганистане отнесена к «терроризму». Согласно отчетам ООН, опорные пункты ИГИЛ* имеются в восточных провинциях Афганистана: Нангархар, Кунар, Нуристан и Лагман. В 2018 году талибы нападали на силы ИГИЛ* и в отдельных случаях наносили им некоторые потери. По оценкам ООН, общая численность боевиков ИГИЛ* в Афганистане составляет от 2,5 тыс. до 4 тыс. человек. Известно, что ИГИЛ* контролирует некоторые учебные лагеря в Афганистане и создает сети своих ячеек в различных афганских городах, включая Кабул. В течение 2018 года боевики ИГИЛ* совершили 38 терактов в Афганистане. В июле 2018 года тысяча талибов атаковала позиции ИГИЛ* в провинции Джаузджан, убив 200 бойцов ИГИЛ*. ИГИЛ* стремится расширить сферу своей деятельности из Афганистана в Центральную Азию, в первую очередь в Ферганскую долину.

Афганистан по-прежнему играет решающую роль в глобальных поставках опиатов. За последнее десятилетие Афганистан стал еще более зависимым от экспорта опиатов как основного источника доходов и твердой валюты. Опий играет ключевую роль в финансировании повстанческой войны. Опий является причиной коррупции должностных лиц в правительстве и силах безопасности Афганистана.

Доходы крестьян — производителей опия год от года разнятся. В 2017 году, по оценке UNODC, они составили $ 1,4 млрд, а в 2018 году — $ 0,6 млрд. В 2018 году под посевы опиумного мака были заняты 263 тыс. гектаров. Средний размер сбора опия — это 24,4 кг с гектара. Цена килограмма опия-сырца — $ 76. В 2018 году в Афганистане было произведено около 6,4 тыс. тонн опия-сырца. Около 5 тыс. или 5,3 тыс. тонн идет на экспорт. Это эквивалентно 360−610 тоннам героина. Южные провинции Афганистана — особенно Кандагар и Гельменд — производят 68% от общего количества афганского опия. 40% опия производится в провинциях, контролируемых повстанцами.

В докладе признается, что у правительственных кругов США существует тенденция «демонизировать» повстанцев и «освящать» правительство принимающей страны, а также поддерживать военные кампании благоприятными оценками якобы гражданского прогресса. Между тем в Афганистане существует тесная взаимосвязь между общими неудачами в управлении, экономике и преодолением роста населения с возникновением широкомасштабного насилия и переходом от случаев терроризма к открытому массовому мятежу. Между тем последние опросы показывают резкое снижение доверия населения к тому, что Афганистан движется в правильном направлении. Доверие к центральному правительству неуклонно снижается с 2007 года. Сейчас около 61% опрошенных афганцев испытывают пессимизм. Более 70% указывают на проблемы безопасности. 30−48% видят проблемы в экономике. Около трети указывают на проблемы управления. «Безработица» и «плохая экономика» — самые большие проблемы, на которые ссылаются афганцы в самых последних опросах общественного мнения.

За последние 46 лет в Афганистане не было длительного периода политической стабильности, эффективного управления или экономического развития — это с тех пор, как в июле 1973 года был свергнут король Мохаммед Захир Шах. По разным оценкам, с 1979 по 1992 год погибли от 550 тыс. до 3 млн афганцев. К моменту падения режима талибов в декабре 2001 года Афганистан управлялся тремя совершенно разными типами режимов и находился в состоянии непрерывной гражданской войны в течение 23 лет.

После 2001 года новая афганская конституция создала политическую систему с доминирующим президентом и слабым законодательным органом, не имеющим реальной ответственности перед своими избирателями. В результате местные и региональные «влиятельные лица», сохранившиеся полевые командиры, этнические группировки и высокий уровень коррупции подорвали усилия по достижению прогресса, разделив страну и оставив ее открытой для возвращения талибов.

Хронической проблемой Афганистана остается слабый контроль центрального правительства над регионами. «Влиятельные лица» контролируют управление и безопасность в различных частях страны, опираясь на местные ополчения. При существующем центральном правительстве в Кабуле «влиятельные лица» остаются ключевым элементом политической жизни и структуры безопасности Афганистана.

В сентябре этого года в Афганистане пройдут президентские выборы. На них вице-президент Абдула Рашид Дустум сформировал политический альянс, чтобы противостоять действующему президенту Гани.

Афганистан продолжает проводить требуемые реформы во многих гражданских областях, но и Всемирный банк, и Организация Объединенных Наций, и Госдепартамент США, и специальный инспектор по восстановлению Афганистана — все признают, насколько плохо управляема и коррумпирована эта страна. Глубоко разделенное население растет со скоростью, которую экономика Афганистана не может должным образом поддерживать. Существует серьезная проблема с использованием молодежи. Гражданские угрозы Афганистана столь же серьезны, как и угрозы безопасности.

За последние годы бедность значительно возросла, в результате чего 55% населения Афганистана живет за национальной чертой бедности. В 2012—2013 годах этот уровень составлял 38,3%. Из года в год продолжающиеся засухи негативно сказываются на урожаях пшеницы, создавая продовольственную нестабильность во многих районах страны.

В результате после 18 лет оккупации США обнаружили, что проблема в Афганистане не только в талибах и не столько в них. Идеология, религия, лидерство и политика — все это важные, но дополнительные причины. Главная проблема имеет комплексный характер и заключается в слабости афганского правительства, в разделении общества, в разногласиях внутри самого афганского населения, в структурных проблемах Афганистана в области управления, экономики и демографии. О возрастающих афганских рисках для региона Центральной Азии — в следующей нашей публикации.

Дмитрий Семушин

(1) Количественный состав войск в Афганистане на февраль 2019 года:
— США — 8475 военнослужащих;
— Великобритания — 1100;
— Германия — 1300;
— Италия — 895;
— Грузия — 870;
— Румыния — 733;
— Турция — 593;
— Чехия — 367;
— Польша — 303;
— Австралия — 300;
— Монголия — 233;
— Португалия — 193;
— Нидерланды — 160;
— Болгария — 159;
 — Дания — 155;
— Албания — 135;
— Армения — 121;
— Азербайджан — 120;
— Хорватия — 106;
— Венгрия — 93;
— Бельгия — 82;
— Испания — 67;
— БиГ — 63;
— Македония — 47;
— Норвегия — 54;
— Литва — 50;
— Латвия — 42;
— Эстония — 39;
— Словакия — 36;
— Швеция — 29;
— Черногория — 29;
— Финляндия — 24;
— Украина — 16;
— Новая Зеландия — 13;
— Греция — 12;
— Словения — 8;
— Исландия — 3;
— Люксембург — 2.

(2) Состояние афганской боевой авиации на декабрь 2018 года, в скобках — количество боеготовых машин:

— A-29 — 12 (11);
— Mi-17 — 47 (26);
— UH-60 — 26 (25);
— MD-530 — 35 (35);
— C-130 — 4 (4);
— C-208 — 24 (23).

*Террористическая организация, запрещена на территории РФ