Форум в Сочи — лебединая песнь Медведева регионам?

Прошедший на минувшей неделе в Сочи очередной Российский инвестиционный форум был, возможно, последним крупным мероприятием на тему регионального развития с участием Дмитрия Медведева в качестве главы правительства РФ. И хотя главным, практически сенсационным событием форума, безусловно, стала продажа Сергеем Галицким своего пакета акций сети «Магнит» банку ВТБ, не менее важными оказались новые акценты в региональной политике, заявленные в выступлениях представителей федерального центра. Новый политический цикл пока не отягощен мегапроектами наподобие Олимпиады или Чемпионата мира по футболу, поэтому на первый план выходит развитие инфраструктуры, которая будет стимулировать экономический рост в регионах. Названную в Сочи сумму перспективных федеральных инвестиций в инфраструктуру — 8,5 трлн рублей — можно считать очередным приглашением для региональных элит более активно генерировать собственные проекты развития. В особенности это касается тех субъектов, в которых недавно произошла смена руководства и которые главным образом относятся к отстающим в межрегиональной конкуренции.

Важнейший блок выступления Медведева на пленарном заседании форума был посвящен Стратегии пространственного развития России до 2025 года — работа над ней завершится в этом году (возможно, уже при другом председателе правительства). Дискуссия о том, какие принципы должны быть заложены в этот документ, шла почти целое десятилетие и быстро приобрела отнюдь не безобидное направление, поскольку в правительственных и экспертных кругах довольно активно продвигалась идея сориентировать пространственное развитие самой большой страны мира на несколько мегаагломераций.

Еще в конце 2011 года на Московском урбанистическом форуме тогдашний руководитель Минэкономразвития России Эльвира Набиуллина заявила, что в России слишком много неперспективных малых и средних городов, бюджетная поддержка которых неэффективна и нецелесообразна, в связи с чем правильнее сделать основной акцент на развитии городов-миллионников. В дальнейшем эта идея не раз воспроизводилась, причем количество предлагаемых мегаагломераций становилось все меньше. Если Минэкономразвития изначально выделяло 20 крупнейших городов, которые создают половину всего ВВП страны, то пару лет назад столичный институт «Гипрогор» предложил создать лишь восемь «конурбаций», каждая протяженностью несколько сотен километров.

Судя по сочинскому выступлению Дмитрия Медведева, в результате дискуссии гиперурбанистические фантазмы уступили здравому смыслу. При разработке стратегии, заявил премьер-министр, «на карте должны появиться не только мегапроекты, но и множество точек для приложения сил малого и среднего бизнеса. Чтобы развивались не только центры глобальной конкуренции — мегаполисы, агломерации, хотя это очень важно, но и появлялось как можно больше центров иного масштаба. Речь идёт о малых и средних поселениях, где нужно выделить одно-два конкурентных направления и сосредоточиться на них. В нашей стране около тысячи таких мест. Проживает в них почти 30 миллионов человек».

«Мы сейчас уже вышли на уровень достаточно развитых федеративных государств», — добавил Медведев в интервью ТАСС в кулуарах форума, напомнив о разных мировых практиках выстраивания отношений между центром и регионами. «Нам все равно придется использовать два подхода: и максимальным образом стимулировать экономическую активность регионов, и, с другой стороны, обязательно выравнивать условия жизни в них. Наша региональная политика направлена на то, чтобы люди хотели жить именно на своей земле, чтобы они не уезжали в поисках лучшей жизни», — резюмировал Медведев.

Такой заход на стратегию регионального развития автоматически определил главную тему повестки форума — развитие инфраструктуры. Как сообщил в своем выступлении на встрече членов правительства с главами регионов глава Минэкономразвития РФ Максим Орешкин, общий объём потребности в инвестициях в федеральную инфраструктуру составляет 8,5 трлн рублей. Но, тут же уточнил Орешкин, качество материалов по потребностям развития федеральной инфраструктуры, которые пришли из регионов, не всегда хорошее. Главным проблемным моментом министр экономики назвал неудовлетворительное соотношение инфраструктурных инвестиций из бюджета и частных инвестиционных проектов, которые могут последовать благодаря расшиванию того или иного проблемного узла в инфраструктуре. Сейчас это соотношение составляет 2:1, а должно быть больше, подчеркнул Орешкин, причём есть ситуации, когда объекты инфраструктуры есть, а инвестпроектов, которые будут реализовываться по их появлению, нет. Иными словами, государство вкладывает средства в «белых слонов».

Кроме того, по словам Максима Орешкина, регионы генерируют очень малое количество так называемых комплексных инвестиционных проектов, в первую очередь по развитию агломераций. В качестве одной из считанных подобных инициатив глава Минэкономразвития назвал недавнее открытие нового международного аэропорта в Ростовской области, который не только стал новым объектом транспортной инфраструктуры, но и позволил освободить значительную территорию в черте регионального центра для последующего освоения.

«8,5 трлн рублей — это на самом деле небольшие деньги с точки зрения потребностей развития инфраструктуры в России, — комментирует присутствовавший на форуме в Сочи руководитель исследовательского агентства InfraNews Алексей Безбородов. — Если посмотреть на текущие объемы вложений в инфраструктуру, то в долгосрочной перспективе получится примерно эта сумма, хотя вкладывать надо даже больше. Поэтому конкуренция регионов за деньги на инфраструктурные проекты продолжится. Инвесторы уже хорошо знают регионы-лидеры и идут туда — за исключением масштабных проектов „Автодора“ и РЖД, конкуренция будет острой. Регионы, конечно, стараются генерировать проекты самостоятельно, есть губернаторы, которые уже в этом преуспели, но в целом хорошо проработанных региональных инициатив немного».

Но стратегия пространственного развития — не панацея, подчеркивает Моисей Фурщик, управляющий партнер компании «ФОК (Финансовый и организационный консалтинг): «В ряде выступлений на форуме прозвучал большой оптимизм относительно того, что этот документ позволит решить множество имеющихся противоречий и задаст четкую картину согласованного развития регионов и городов России. Есть вероятность, что такая предварительная подача может привести к завышенным ожиданиям. Кроме того, мне показалось, что при разработке стратегии слишком большой акцент делается на инфраструктуре, а это может излишне приблизить документ по смыслу и форме к федеральным схемам территориального планирования. Заодно стоит обратить внимание, что при выработке пространственных решений не всегда, как мне кажется, идет опора на самые современные тенденции. Например, совершенно справедливо говорилось про вынос ряда аэропортов из непосредственной близости к городской застройке. Но при этом внимание акцентируется лишь на высвобождении места под новое строительство и не звучит тема создания так называемого аэротрополиса вокруг нового аэропорта, что является мировым мейнстримом последних 10−15 лет».

Упомянутое Максимом Орешкиным отсутствие большого количества убедительных проектов развития, разработанных в регионах, на самом деле является давним и стандартным упреком федеральных чиновников в адрес региональных властей, особенно тех субъектов, которые отстают по ряду показателей. Очередной попыткой переломить эту ситуацию, видимо, следует считать недавнюю массовую замену губернаторов, которая коснулась как раз тех регионов, где достигнутые результаты в последнее время явно хуже экономического потенциала. Об этом можно судить по первым же выступлениям новых назначенцев. Например, врио губернатора Самарской области Дмитрий Азаров начал ревизию экономики региона с констатации, что за последние два года объём инвестиций в его экономику упал на 35%, а в Национальном рейтинге состояния инвестиционного климата область опустилась на 65 место. Глеб Никитин, новый руководитель Нижегородской области, еще одного потенциально богатейшего региона Поволжья, признал, что нынешний уровень жизни в нем не соответствует масштабам региона, который обладает мощным промышленным и логистическим потенциалом. И так далее.

Однако новым главам регионов, зачастую делегированных с федеральных должностей, еще только предстоит влиться в новую для себя реальность. В этом смысле весьма характерным получилось выступление на форуме в Сочи губернатора Новгородской области Андрея Никитина, который прежде возглавлял Агентство стратегических инициатив, составляющее упомянутый рейтинг инвестпривлекательности.

Начав с совершенно правильного теоретического посыла, что успехи региона в привлечении инвестиций начинаются с выстраивания правильного взаимодействия с муниципалитетами, Никитин привел следующий «кейс»: «Какими вернулись мои мэры моногородов с обучения в Москве! Знаете, было выражение в Советском Союзе: „жизнь перепахала“. Это про то! То есть люди, которые в оборонительной позиции думали только о том, как им правильно попросить у меня денег и как эти деньги куда-то потратить, они стали говорить о городской среде, они стали нормально общаться с людьми, они стали больше просить у меня денег, но на совершенно понятные цели. И самое главное, мне захотелось их давать».

Этот рассказ губернатора, проработавшего во главе региона (причем региона явно депрессивного) без малого целый год, вызвал понятную иронию других участников дискуссии. «Андрей Сергеевич как молодой губернатор говорит, что мне очень понравилось, когда ко мне пришли и говорят: „Я никогда к вам больше не приду за деньгами“. Не верьте, придут обязательно. Вопрос в том, для чего придут и как их, в конечном счете, потратят. Приходить будут», — прокомментировал Дмитрий Медведев выступление Андрея Никитина.

«Многое действительно зависит от личности главы региона — достаточно сравнить того же калужского губернатора Анатолия Артамонова со многими его коллегами в том же возрасте, чтобы понять, почему инвесторы идут в Калугу, — отмечает Алексей Безбородов. — Поэтому неудивительно, что в прошлом году на губернаторских постах оказалось так много молодых людей — по-другому, к сожалению, ситуацию в этой среде не переворошить. Я пристально слежу за деятельностью губернатора Севастополя Дмитрия Овсянникова — после его предшественника Сергея Меняйло положительная динамика очевидна. Поэтому будем смотреть на остальных — возможно, они смогут выстроить какую-то новую модель взаимоотношений регионов с федеральным центром и между собой».

Последний аспект также был акцентирован в выступлении Медведева, напомнившего, что планы регионов по созданию собственной инфраструктуры должны быть увязаны между собой. Конкретный пример по целой отрасли привел Максим Орешкин, подняв такую, казалось бы, подзабытую тему, как региональный протекционизм. «У нас часто регионы, ограничивая систему госзакупок, различные инвестиционные соглашения когда заключают, все говорят: давайте делайте у нас, мы здесь будем делать всё, полный цикл, — сообщил глава Минэкономразвития. — И вот такое, наверное, самое яркое проявление этой истории — это цементная отрасль, где каждый регион хочет обязательно иметь свой цементный завод, чтобы, не дай Бог, у соседей ничего не купить. И эта история привела к тому, что загрузка цементной отрасли у нас ниже 50 процентов. То есть все понастроили, но загрузки и спроса адекватного нет. Здесь такой завод построили, а в соседнем регионе он сразу закрылся, потому что производить ему нечего. Инвестиции к увеличению выпуска не приводят. Эффект для экономики получается нулевой».

Надо сказать, что и этот упрек в адрес региональных властей далеко не нов, хотя такая ситуация во многом стимулировалась теми узкими бюджетными рамками, в которых субъекты федерации оказались в последние несколько лет. Однако прошедший форум в Сочи дал регионам совершенно определенные основания для уверенности, что самый сложный период позади — как минимум в сфере бюджетных долгов, которые еще пару лет назад росли угрожающими темпами. Остановить раздувание долгов удалось — сначала за счет замещения коммерческих кредитов бюджетными, затем с помощью программы реструктуризации бюджетных кредитов на 1,7 трлн рублей. Платежи по ним были отодвинуты на семь лет, что дало возможность направить часть средств на проекты развития, а тем регионам, которые будут показывать хорошую социально-экономическую динамику, правительство готово предоставить рассрочку на 12 лет.

«В общем, это неплохая система взаимоотношений, с учетом накопленных регионами долгов. И мне кажется, что это в конечном счете будет способствовать тому, что мы постараемся вывести регионы на траекторию роста и практически закрыть вопрос с задолженностью через какое-то время», — сообщил Дмитрий Медведев, резюмировав свой, возможно, последний сочинский форум примечательной фразой: «Нужно всячески поддерживать самостоятельность регионов, предоставляя им больше свободы».

Эта реплика из медведевского интервью ТАСС вольно или невольно выглядит самоцитатой — напоминанием о его же сакраментальной фразе «Свобода лучше, чем несвобода», прозвучавшей в 2012 году при подведении итогов работы властей за предшествующие несколько лет. Однако то высказывание шестилетней давности звучало неким абстрактным пожеланием — теперь же заявление Медведева о свободе регионов выглядит признанием положения дел, которое если не сложилось, то близко к этому. Федеральный центр сейчас действительно ждет от регионов новых проектов развития — благо отдельные примеры уже есть, и взамен напоминает о «развитом федерализме».

По словам выступавшего на форуме в Сочи профессора ВШЭ Дмитрия Евстафьева, в условиях откровенного отсутствия некоей «векторной» повестки дня на ближайшие годы, а также затянувшегося ожидания элитой неких значимых заявлений относительно перспектив экономического развития и основных компонентов нового консенсуса, отрасли и регионы активно занимаются развитием собственной повестки дня и собственных идей. «Отсюда и видимый диссонанс форума, — продолжает Евстафьев. — С одной стороны, очень серьезные содержательные инвестиционные проработки, почти системы, на уровне регионов, к которым примыкают все более качественные, хотя и не без деструктивного влияния разного рода бюрократических поветрий решения на отраслевом уровне и уровне отдельных министерств. И, с другой стороны, в целом довольно пустоватая федеральная часть, которая вряд ли обретет даже видимость наполненности до весны, а то и до лета. Важно, однако, то, что форум при всех издержках сохраняет нацеленность на обсуждение и проработку именно инвестиционных вопросов, хотя куда как проще было бы обсуждать, как плохи американские санкции. Признаков экономической паники на форуме не заметил, хотя определенные алармистские сигналы присутствовали. Но думается, что это — часть нормальной рабочей атмосферы».

Николай Проценко, специально для EADaily