Диссонанс между стратегией и реальностью: в США обсуждают «доктрину Трампа»

Администрация президента Дональда Трампа выпустила свой первый документ о стратегии национальной безопасности США (NSS). Согласно закону о реорганизации Министерства обороны Голдуотера-Николса от 1986 года, публикация NSS должна быть ежегодным отчетом президента. Однако, за исключением Рональда Рейгана, ни один из президентов США не выпускал новый NSS каждый год своего президентства. Так, например, фактически, за восьмилетний период пребывания в Белом доме предшественника Трампа — Барака Обамы было опубликовано всего лишь два подобных отчета.

NSS — это стратегический документ, который каждый президент обязан по действующему закону предъявлять исполнительной и законодательной власти. Он должен представлять собой план военной и внешней политики США. Положения документа должны способствовать принятию будущих правильных решений в отношении расходов на оборону, торговых переговоров и международного сотрудничества. Каждый президент со времен Рейгана использовал отчет о национальной безопасности для предъявления Конгрессу на самом высоком уровне своих внешнеполитических приоритетов.

В отличие от своих предшественников, Трамп сделал публикацию NSS еще и публичным мероприятием — с сопутствующим выступлением на публику. Концепцию NSS он прочел с помощью телесуфлера перед шестью сотнями лиц, включая членов силовых структур и других должностных лиц, ответственных за сферу национальной безопасности. Очевидно, публикация NSS стала пропагандистским шагом президента, адресованным Конгрессу, с которым у Трампа складываются непростые отношения в сфере политики безопасности, за которую ответственна исполнительная власть. Разумеется, публичная презентация NSS президентом стала и апелляцией Трампа к гражданам США с демонстрацией своей дееспособности, предъявлением обществу своей компетенции в кресле президента. Поэтому второй особенностью мероприятия стало и то, что ни один из предшественников Трампа до сих пор не предъявлял этот документ в первый же год своего президентства. Это обстоятельство особо подчеркивалось в рекламе новой NSS со стороны старших должностных лиц из администрации Трампа.

Если отвлечься от конкретного содержания документа о стратегии национальной безопасности США, то в первую очередь интерес представляет критика NSS в американских СМИ и со стороны враждебных Трампу экспертных кругов в свете сложившейся в США ситуации внутриполитического противостояния. По нашим наблюдениям, критика NSS Трампа имеет как общий — теоретический, так и частный характер — вплоть до полного неприятия документа.

Довод первый критики — NSS не всегда читают даже в самих кругах, ответственных за национальную безопасность. Приводится классический пример. В свое время ни глава Пентагона Дональд Рамсфельд, ни его заместитель Дуглас Фейт не прокомментировали и даже не прочитали изданное в сентябре 2002 года новое NSS от президента Джорджа Буша-младшего. Это был печально известный документ, в котором говорилось о том, что «Соединенные Штаты при необходимости будут действовать превентивно», чтобы предотвратить действия «государств-изгоев и террористов», которые «полагаются на террористические акты и, возможно, на применение оружия массового уничтожения». Это положение о превентивных атаках на страны, разрабатывающие ОМП, стало предлогом для вторжения в Ирак через шесть месяцев после публикации NSS Буша. В итоге, оказалось, что два высших гражданских должностных лица в военном ведомстве США не способствовали взвешенному стратегическому руководству в конкретном внешнеполитическом решении на развязывание войны, которая, в конечном счете, имела роковые последствия, как для США, так и региона Ближнего Востока.

И хотя документы NSS редко претворяются полностью в политику, они свидетельствуют о мнении Белого дома и должны быть соответствующим образом изучены. Но разрыв между официально заявленной стратегией и практическим политическим руководством, фактической политикой и стоит иметь в виду при чтении новой NSS администрации Трампа. В первую очередь, NSS служит чисто бюрократическим целям управления и предназначена для предъявления стратегических и приоритетных рекомендаций нижестоящим инстанциям, с помощью которых национальные агентства безопасности США создают свои собственные руководящие документы, формируют бюджеты и направляют соответствующие директивы дальше в нижестоящие инстанции.

Таким образом, выясняется, что действующая стратегия — это руководство для исполнительной власти, которым не всегда следуют в вопросах практической внешней политики. На практике внешнеполитические инстанции и ведомства национальной безопасности зачастую руководствуются не стратегией, а действуют по ситуации. И подобное состояние дел, разумеется, находит оправдание у внешнеполитических экспертов, критикующих NSS Трампа. Так, внешнеполитический эксперт Ионут Попеску в статье в Foreign Policy предъявляет целую концепцию американской послевоенной внешней политики в сфере безопасности. Он пытается разрушить давно сложившийся стереотип, что ее успехи были связаны со следованием заранее разработанным умным стратегиям.

Попеску полагает, что новая стратегия национальной безопасности США от Трампа не обязательно будет иметь долгосрочное значение. «NSS, скорее всего, не сможет обеспечить долгосрочный грандиозный стратегический проект, который будет принят, но которому не смогут следовать». В американских академических кругах и в мозговых центрах распространена идея о том, что оформление долгосрочного грандиозного стратегического проекта, такого как очередная NSS, является ключом к формированию успешной практической стратегии. Но сопоставление ключевой политики и стратегии, применявшихся президентами США в последние 70 лет, указывает на то, что связь между последовательной долгосрочной стратегией и достижением успеха во внешней политике не обязательно связаны.

Так, например, Попеску утверждает, что известная стратегия сдерживания возникла не как результат разовых усилий стратегического ума дипломата Джорджа Кеннана, но как итог из серии практических импровизаций и ответов на неотложные кризисы дня. В результате многие элементы стратегии сдерживания, на самом деле, часто противоречили долгосрочным стратегическим проектам Кеннана. Например, Кеннан выступал против формирования НАТО. Вместо этого он выступал за «возможный мирный выход Соединенных Штатов и СССР из сердца Европы и, соответственно, и поощрение роста третьей силы, которая может поглощать и захватывать территорию между ними». Но в итоге по прошествии десятилетий сам Кеннан пришел к выводу, что, к лучшему или худшему, но «американская политика со времен Второй мировой войны не была основана на каком-либо глобальном плане, но во многом обязана большой импровизации».

Аналогичным образом Попеску смотрит на разрядку Никсона-Киссинджера в 1970-х годах, которая не достигла своей цели создания устойчивой «долгосрочной структуры мира», основанной на многополярном миропорядке. Ее узкое представление о национальных интересах и пренебрежение поощрением американских ценностей было категорически отвергнуто последующими администрациями. Но только после перехода Рейгана к импровизационному подходу в его переговорах с Михаилом Горбачевым холодная война достигла успешного завершения.

С точки зрения Попеску, модель формирования того, что он называет «возникающей стратегией», основана на гибкости и кратковременной импровизации. Она лучше всего объясняет многие из наиболее успешных внешнеполитических результатов американского государственного управления. Парадигма «возникающей стратегии» применительно к деловому миру была разработана Генри Минцбергом и поддерживается ведущими консалтинговыми компаниями, такими как McKinsey & Company и Boston Consulting Group. Попеску утверждает, что без всякого теоретизирования на практике американские администрации следовали не сформулированным администрациями глобальным стратегическим планам, а действовали посредством «возникающих стратегий», что и явилось причиной достигнутых успехов. Попеску полагает, что успех или провал во внешней политике Трампа, вероятно, будет зависеть не от согласованности его первого NSS или насколько хорошо он ее реализует, но от его будущих действий в рамках «возникающих стратегий». Поэтому опубликованное NSS имеет второстепенное значение.

Ключом к успешному формированию «возникающих стратегий» является способность учиться на своих действиях и адаптировать свою стратегию на основе результатов. Пристрастие к краткосрочной импровизации вне стратегического стиля управления не обязательно обрекает внешнюю политику на неуспех, но скорее способствует ее успеху.

Другой аспект предъявленной критики — NSS Трампа слишком явно служит делу пропаганды и саморекламы его администрации. На практике это оказался самый объемный NSS за всю историю документов подобного рода. Но в общей сложности около 15 страниц документа оказались посвящены персональному избиению Обамы — предшественника Трампа и его политики.

Кроме того, по заявлению критиков, официальный документ NSS представляет относительно условные взгляды, противоречащие собственным позициям Трампа. Стратегия «дико несовместима с поведением администрации Трампа», — утверждает Кори Шейк, бывший сотрудник Государственного департамента, занятый сейчас в консервативном институте Гувера Стэнфордского университета.

Новый отчет о национальной безопасности США отражает «беспрецедентный акцент на внутренней безопасности и границе» по сравнению со стратегиями, выпущенными прошлыми демократическими или республиканскими администрациями. Приоритетом стала ориентация на внутреннюю безопасность и экономическую конкурентоспособность. И здесь президент Трамп стремится связать свою внешнюю политику с растущим фондовым рынком страны и ростом ВВП. Но экономический подъем в США начался при предшествующем президенте. И потом в NSS Трампа сфера внутренней политики непропорционально превосходит сферу внешней. Главная тема NSS — экономическая безопасность стала аспектом национальной безопасности, выглядит банальностью.

Эксперт Питер Фивер в издании Foreign Policy отмечает существующие противоречия в NSS Трампа. С одной стороны, NSS Трампа обещает: «Мы не собираемся навязывать наши ценности другим». С другой — «Мы будем продолжать поддерживать американские ценности и поощрять тех, кто борется за человеческое достоинство в своих обществах». Риторика в отношении России в NSS у Трампа довольно жёсткая. По крайней мере, по своему тону она аналогична таковой у Обамы в 2015 году. Но она не так откровенна, как хотелось бы того Фиверу. Он сожалеет, что NSS у Трампа все еще слишком расплывчата в том, что администрация собирается делать в конкретных условиях, чтобы противостоять России.

Позиция Трампа в отношении Путина в NSS непоследовательна — делают вывод и другие американские внешнеполитические эксперты. Ведь в национальной стратегии США Россия изображена в значительно более мрачных тонах, чем те, которые использует президент Дональд Трамп в своих выступлениях. Диссонанс между высказываниями Трампа о России и текстом стратегии заставляет некоторых американских политических обозревателей подозревать, что NSS противоречит реальной политике не только по российскому, но и другим направлениям. «Да, в стратегии говорится о России как о „сопернике“, — подтвердила германскому околоправительственному изданию Deutsche Welle Ванесса Эккер — официальный представитель Госдепартамента США в Брюсселе, — Но это не означает, что мы не можем сотрудничать с Россией. Стратегия национальной безопасности основана на реальности. Не секрет, что у нас есть разногласия как с Россией, так и с Китаем». Реальная политика противопоставляется стратегическому доктринерству.

Кроме того, разумеется, и тема изменения глобального климата подана в NSS Трампа, по мнению американских экспертов, совершенно неудовлетворительно. Энергетическое доминирование США — это, конечно же, прекрасно, но изменение климата —настоящая проблема сама по себе. И освещать ее подобным образом, как сделано у Трампа, совершенно не годится.

И, наконец, самая крайняя позиция, предъявленная в критике — ничего рационального. Старший научный сотрудник в Chatham House Мика Зенко в другой публикации в Foreign Policy прямо заявляет, что стратегия национальной безопасности Трампа заслуживает игнорирования. По его мнению, администрация Трампа заявляет, но не может осуществить свой план по обеспечению безопасности американцев. Поэтому NSS от Трампа по прочтению можно сразу же выбрасывать в ближайшую корзину. Не годны президент и его администрация и, тем более, все производимое и произносимое ими.

Аналитическая редакция EADaily