«Незаконные приказы»: Конгресс пытается отобрать ядерную дубину у Трампа

18 ноября 2017 года начальник Стратегического командования ВС США генерал Джон Хайтен заявил, что он не подчинится «незаконному» приказу Трампа о применении ядерного оружия. В своем первом выступлении на Генеральной ассамблее ООН 19 сентября президент США Дональд Трамп заявил о возможности «тотального уничтожения» Северной Кореи, если Пхеньян не откажется от создания ядерного оружия. Это высказывание Трампа инициировало открытое обсуждение в Конгрессе военных полномочий президента. Во вторник, 14 ноября, член специального комитета американского Сената поднял вопрос о возможном изменении роли президента при принятии решения о ядерной атаке. Таким образом, «странный» для внешнего наблюдателя демарш американского генерала в отношении своего верховного главнокомандующего — президента Трампа имеет внутреннюю более глубокую подоплеку. На самом деле, подобные действия в американском Конгрессе оказались вполне подготовлены. Высказывания президента Трампа в адрес Северной Кореи были использованы как повод, для подготавливаемого американскими законодателями существенного ограничения военных прерогатив президента США, а в конечном счете — для очередного унижения Трампа.

20 января 2017 года прошла инаугурация 48-го президента США Дональда Трампа, а спустя несколько дней — 24 января в Конгрессе США — в Палате представителей и Сенате были внесены законопроекты об ограничении военных полномочий президента: билль H.R. 669 республиканца Теда Лью и билль S. 200 сенатора-демократа Эдварда Марки (Массачусетс). В обеих случаях оба законопроекта называются: «Акт 2017 года об ограничении использования ядерного оружия первыми». Оба билля аналогичны по содержанию. Законодательная инициатива оказалась вполне согласованной в Конгрессе соперничающими демократической и республиканской партиями.

Предложенные законопроекты призваны ограничить возможности президента на запуск ядерного оружия без санкции Конгресса. Если предложенные законопроекты будут приняты в Палате представителей и Сенате, то контроль Конгресса над ядерным арсеналом США будет существенно увеличен. Но попутно в стратегическую доктрину национальной безопасности США будет внесено дополнение. Разумеется, положенный законодательный акт на стол президента Трампа станет еще одним поводом для конфликта исполнительной и законодательной ветвей власти в США. Можно уверенно предсказать, что президент наложит свое «вето» на «Акт 2017 года об ограничении использования ядерного оружия первыми», после чего Конгресс будет поставлен перед необходимостью преодолеть его. Почва для очередного конфликта Конгресса и президента заранее и серьезно готовится.

Конституция США, с одной стороны, наделяет Конгресс правом объявления войны. С другой стороны, по Конституции США, президент является главнокомандующим. По Конституции, в компетенции Конгресса «объявлять войну, …формировать и содержать армию, …создавать и обеспечивать флот» (ст. 1. разд. 8). Сторонники расширения полномочий Конгресса по контролю над ядерным оружием ссылаются именно на эту статью Конституции.

С другой стороны, по Конституции, президент США может использовать вооруженные силы и вооружения, предоставляемые Конгрессом.

Разграничение военных полномочий между президентом и Конгрессом считаются самой трудной сферой в конституционном праве США. Точные прерогативы военных полномочий каждой из ветвей власти стали предметом дискуссий с момента основания США. Суды США, традиционно определяющие компетенции своими решениями, обычно неохотно вмешиваются в сферу разделения полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти в военной сфере. Обычно они отклоняют подобного рода дела со ссылками на недостаток юрисдикции.

Естественно возникает спор о конституционности предложений об ограничении полномочий президента по использованию ядерного оружия. Сторонники исполнительной власти утверждают, что подобные ограничения неконституционны и будут нарушать президентские прерогативы главнокомандующего принимать тактические решения о противоборстве с возможным врагом.

В исторической практике Конгресса имеются примеры, когда американские законодатели, используя прерогативу финансирования, запрещали ведение боевых действий или принуждали к их прекращению. Так, например, идея использования ассигнований для сокращения военных действий обсуждалась во время войны в Ираке в пику президенту-республиканцу Джорджу Бушу, когда демократы взяли под свой контроль Конгресс в 2007 году. Поскольку Конгресс контролирует государственные финансы, то он теоретические имеет, например, полномочия на прекращение производства ядерного оружия. На практике, полагают в Конгрессе, возможно расширенное толкование Конституции, которое установит контроль законодателей над применением ядерного оружия.

Предложенный в январе 2017 года законопроект прямо и недвусмысленно предписывает запретить президенту нанесение ядерного удара «первого применения», если Конгресс не объявил войну. Логика законопроекта «Акт 2017 года об ограничении использования ядерного оружия первыми» следующая:

1) Конституция предоставляет единственно Конгрессу властные прерогативы объявлять войну;

2) творцы Конституции США понимали, что фундаментальное решение вступить в войну, могущее привести к массовой гибели и разрушению цивилизованного общества, должно приниматься представителями народа, а не одним человеком;

3) как указано в разделе 2 © Резолюции о военных полномочиях (Публичное право 93−148; 50 USC 1541), «конституционные полномочия президента как главнокомандующего по введению вооруженных сил Соединенных Штатов в военные действия, или в ситуациях, когда непосредственное участие в военных действиях четко указано обстоятельствами, осуществляются только в соответствии: 1) с объявлением войны, 2) конкретным официальным разрешением или 3) национальной чрезвычайной ситуацией, созданной путем нападения на Соединенные Штаты, их территории или владения, или на их вооруженные силы»;

4) ядерное оружие — это уникальное мощное оружие, которое может мгновенно убить миллионы людей, создать долгосрочные последствия для здоровья и окружающей среды во всем мире, напрямую подорвать глобальный мир и поставить США под риск существования от ответных ядерных ударов;

5) согласно любому определению войны, ядерный удар первыми со стороны Соединенных Штатов будет представлять собой крупный акт войны;

6) ядерный удар первыми без объявления войны Конгрессом является нарушением Конституции.

Принятый «Акт 2017 года об ограничении использования ядерного оружия первыми» становится декларацией для политики. Политика Соединенных Штатов заключается в том, что не следует осуществлять ядерный удар первыми, если Конгресс не объявит о начале войны.

Акт запрещает нанесение ядерных ударов первыми.

а) Запрет. Независимо от любого другого положения закона, президент не может использовать вооруженные силы Соединенных Штатов для проведения ядерного удара первого применения, если такой удар не будет проведен в соответствии с объявлением войны Конгрессом, в котором прямо будут разрешены такие удары;

б) Определенный ядерный удар первого применения. В этом разделе термин «ядерный удар первого применения» означает нападение с использованием ядерного оружия против врага, которое проводится без определения президентом, что противник первым запустил ядерный удар против Соединенных Штатов или союзника Соединенных Штатов.

* * *

Предложенный в январе 2017 года в Конгрессе законопроект, ограничивающий военные полномочия президента на применение ядерного оружия, первоначально остался особо незамеченным в публичной сфере. Но вопрос приобрел актуальность в июле 2017 года, когда началась острая публичная пикировка между Трампом и корейским «человеком-ракетой». Трамп угрожал Северной Корее «огнем и яростью» и «вещами, которые произойдут с ними, такими, как они никогда не думали, что это возможно». Согласно одному опросу CBS, проведенному в августе 2017 года, 61% американцев чувствовали себя «неспокойными» относительно способности Трампа нанести удар по Северной Корее.

Сенатор Дэн Салливан, республиканец от Аляски, сообщил тогда в интервью CNN, что превентивный удар по Северной Корее потребует одобрения Конгресса. Мичиганский демократ сенатор Дэн Килди тогда же в интервью CNN заявил, что Конгресс должен все взвесить, особенно в обстоятельствах присутствия Трампа в Овальном кабинете. «Власть Конгресса следует утверждать, особенно в случае с этим президентом, который кажется несколько неустойчивым, когда речь заходит о том, что он предлагает во внешней политике США», — сказал Килди.

Конституция дает Конгрессу возможность объявлять войну. Но в действительности, у Конгресса имеется мало возможностей остановить президента, если тот намеревается нанести превентивный удар по Северной Корее, в том числе, с использованием ядерного оружия. Дело в том, что большинство войн после 1945 года США вели без объявления войны Конгрессом. Большое пространство правовой двусмысленности дает известную широту исполнительной власти в ее военных начинаниях. Например, Трамп в одностороннем порядке нанес известный удар крылатыми ракетами по Сирии в апреле этого года. Решение было принято президентом на основании Закона о военных полномочиях, который позволяет президенту принимать какие-то военные меры самостоятельно, если это, скорее, одноразовое действие, не имеющее долгосрочных последствий. По этому закону, одностороннее использование президентом военной силы возможно при достижении немедленного завершения ее применения.

По дополнительному к Конституции законодательству — Закону о военных полномочиях от 1973 года администрация Трампа имеет право вести военные действия в течении, как минимум, 60 дней без отчета перед Конгрессом при условии, если президент решит, что США находятся под угрозой. Но для военных действий, которые продлятся более двух месяцев, президент должен получить одобрение Конгресса. Исполнительная власть и раньше до Трампа использовала прерогативы Закона о военных полномочиях для ведения ряда военных операций без объявления войны Конгрессом.

Кроме того, трения между Капитолийским холмом и Белым домом вызывают разногласия относительно того, что представляет угрозу национальной безопасности США. Здесь мнения исполнительной и законодательной ветвей власти могут расходиться. При президенте Бараке Обаме многие законодатели утверждали, что он не должен был начинать военные действия против Ливии без санкции Конгресса. В следующем эпизоде, в 2013 году, президент Обама добивался одобрения Конгресса, чтобы нанести удар по Сирии. В конечном итоге безрезультатное обращение к Конгрессу привело к тому, что администрация Обамы не предприняла военных действий. Сейчас от президента Трампа требуют, чтобы он обратился к Конгрессу, прежде чем нанести удар по Северной Корее при признаках отсутствия настоящей военной угрозы США со стороны Северной Кореи или прямого нападения на США северных корейцев. Но на практике законодательные инициативы Конгресса направлены на умаление позиций президента Трампа.

Аналитическая редакция EADaily