Николай Проценко: Российские регионы в ожидании новой «метлы»

Последние перестановки в структуре администрации президента РФ могут повлечь за собой очередную серию масштабных ротаций в губернаторском корпусе. «Пробой пера» для новых кураторов регионов — заместителя главы АП Сергея Кириенко и руководителя управления по внутренней политике Андрея Ярина — станут 11 субъектов федерации, в которых сроки полномочий глав истекают уже в следующем году. Но нельзя исключать и внеплановых отставок, в первую очередь в тех регионах, где креатуры предыдущего заместителя главы АП Вячеслава Володина не оправдали возложенных на них ожиданий.

Ротация по-володински

За те неполные пять лет, что внутреннюю политику в структуре АП РФ курировал Вячеслав Володин, губернаторский корпус в России обновился более чем наполовину — это была самая масштабная ротация региональных руководящих кадров за последние пару десятилетий. С начала 2012 года, когда Володин был назначен на свой предыдущий пост первого заместителя руководителя АП, сменилось руководство в 46 субъектах федерации, причем в 30 из них новый глава избирался прямым голосованием, а в ряде регионов губернаторы сменились дважды.

Первая волна «володинской» ротации состоялась сразу же после выборов в Госдуму декабря 2011 года и коснулась прежде всего тех регионов, в которых у «Единой России» оказался провальный результат. В частности, на волне думских выборов-2011 поменялись губернаторы Волгоградской, Вологодской, Томской и Архангельской областей, Приморского края. А после президентских выборов 2012 года, которые привели к возвращению в Кремль Владимира Путина, состоялась еще более масштабная замена региональных команд. Новые главы появились в Пермском и Ставропольском краях, Свердловской, Саратовской, Ярославской, Ленинградской, Самарской, Мурманской, Костромской, Смоленской, Омской областях, республиках Карелия и Мордовия.

Столь массовая замена губернаторов была, безусловно, связана с возвращением выборов региональных глав — многие из ушедших в отставку глав регионов не имели достаточной популярности и убедительных результатов для того, чтобы победить на прямых выборах более или менее честно. Поэтому значительной части из тех губернаторов, которые были назначены в конце 2011 — начале 2012 годов, уже через непродолжительное время пришлось подтверждать свою легитимность на выборах, уйдя в досрочную отставку. Так произошло, к примеру, в Архангельской, Костромской, Мурманской, Самарской, Омской, Смоленской областях, Приморском крае. В некоторых же субъектах губернаторов, назначенных во время первой серии «володинской» ротации, уже скоро пришлось менять — по такому сценарию развивались события в Волгоградской области и Ставропольском крае. Их ныне действующие руководители тоже сначала несколько месяцев работали с приставкой «врио», а затем избирались напрямую.

Новая волна ротации губернаторов, связанная с федеральными выборами (на сей раз в Госдуму текущего, седьмого, созыва), стартовала в прошлом году и носила драматичный характер. Прежде всего, впервые в новой российской истории сразу три руководителя субъектов федерации пошли на выход в наручниках — Александр Хорошавин в Сахалинской области, Вячеслав Гайзер в Коми и Никита Белых в Кировской области. За решеткой оказался и бывший губернатор Брянской области Николай Денин, отправленный в отставку в сентябре 2014 года в связи с утратой доверия президента и затем оказавшийся на скамье подсудимых. Серьезные просчеты в управлении или отсутствие реальных успехов (что в рамках выборной модели фактически означает неизбираемость) привели к досрочному сложению полномочий еще нескольких региональных глав — в Забайкальском крае, Тверской, Тульской, Ярославской областях.

В результате на момент ухода Вячеслава Володина в Госдуму российский губернаторский корпус можно было разделить на несколько условных групп.

Во-первых, это губернаторы-«старожилы», они же «тяжеловесы», бессменно занимающие свои посты еще со времен первых двух сроков президентства Владимира Путина (а то и раньше). Наиболее значительными фигурами в этой группе являются белгородский губернатор Евгений Савченко (у власти с 1993 года), глава Кемеровской области Аман Тулеев (с 1997 года), липецкий губернатор Олег Королев (с 1998 года), калужский Анатолий Артамонов (с 2000 года), а из руководителей национальных республик — глава Чечни Рамзан Кадыров (с 2007 года). Всего эта группа насчитывает на данный момент 17 персоналий и по естественным причинам имеет тенденцию к сокращению.

Второй круг составляют губернаторы, возглавившие регионы в период президентства Дмитрия Медведева. Эта группа также не очень велика (порядка 20 человек), но и здесь присутствует несколько очень влиятельных фигур — мэр Москвы Сергей Собянин, губернатор Санкт-Петербурга Георгий Полтавченко, президент Татарстана Рустам Минниханов, глава Башкирии Рустэм Хамитов, воронежский губернатор Алексей Гордеев, ростовский Василий Голубев. Можно сказать, что эта группа в «эпоху Володина» укрепила свое влияние. Многим названным ее представителям пришлось пройти через прямые выборы, порой с весьма оригинальным сценарием, как это было в Москве, где главным конкурентом Сергея Собянина был оппозиционер Алексей Навальный.

Наконец, третья, и самая большая, группа — это губернаторы «володинского» призыва, причем она также неоднородна. Во-первых, в нее входят главы регионов, которые уже прошли через прямые выборы, и в силу этого фактора большинству из них вряд ли светит досрочная отставка (хотя, разумеется, нельзя исключать «фактор Хорошавина — Гайзера — Белых»). Во-вторых, это ряд глав, которые были утверждены по старой схеме (депутатами региональных парламентов), но до сих пор не выходили на всенародное голосование. Наконец, это несколько новоиспеченных глав регионов, пока находящихся в статусе врио (например, в Калининградской области и Севастополе).

Именно так в общих чертах выглядит «хозяйство», которое досталось от Вячеслава Володина Сергею Кириенко и новому начальнику управления по внутренней политике АП РФ Андрею Ярину. Главный вопрос в связи этими перестановками, который сейчас беспокоит значительное количество губернаторов, заключается в том, продолжат ли новые кураторы внутренней политики активную ротацию в регионах. Пока готового ответа на этот вопрос нет, но в том, что и Кириенко, и Ярин досконально представляют себе ситуацию в ряде субъектов федерации, сомневаться не приходится. Сергей Кириенко до того, как возглавить «Росатом», был полпредом президента в Приволжском федеральном округе, а его работа во главе атомной госкорпорации предполагала постоянное взаимодействие с регионами, причем на уровне их руководства (АЭС и другие крупные объекты атомной промышленности расположены примерно в 15 субъектах РФ). Андрей Ярин последние несколько лет был заместителем полпреда президента в Центральном федеральном округе, а до этого занимал посты главы правительства Кабардино-Балкарии, вице-губернатора Рязанской области, вице-премьера Чечни, работал в аппарате полпредства в Южном федеральном округе, когда его возглавлял Дмитрий Козак. Еще со времен работы в Кабардино-Балкарии, где он был, пожалуй, самым успешным премьером за всю постсоветскую историю, Ярин считается сильным и при этом не ангажированным лоббистскими группами управленцем.

Предвыборная очередь

На данный момент, спустя почти полтора месяца после думских выборов, можно утверждать, что сценарий пятилетней давности не повторился. В отставку за это время ушел всего один глава региона, да и то имевший статус врио — Евгений Зиничев (Калининградская область), ранее занимавший в этом регионе пост начальника УФСБ. Впрочем, и официальные результаты выборов на сей раз не способствовали массовым отставкам губернаторам — даже там, где «Единая Россия» показала не самый убедительный результат по партийным спискам, кандидаты от партии власти успешно выступили в одномандатных округах.

Но уже в следующем году сразу в нескольких регионах смена власти может состояться в плановом порядке. В этот «пакет» регионов, который насчитывает 11 субъектов федерации, входят один «супертяжеловес» — губернатор Белгородской области Евгений Савченко, четыре руководителя субъектов, получивших назначение в ходе второго президентского срока Владимира Путина, и шесть региональных глав, у которых истекает первый срок. Практически во всех этих регионах, как говорится, возможны варианты, поскольку к губернаторам-«отличникам» в этой группе относится только Савченко (хотя ему давно прочат повышение в одну из федеральных структур). Правда, политолог Михаил Виноградов, президент фонда «Петербургская политика», один из основных авторов «Рейтинга выживаемости губернаторов», говорит, что давать какие-то персональные прогнозы пока рано: одна из сохраняющихся интриг заключается в том, что пока неясно, будут ли какие-то выводы по итогам парламентских выборов. Тем не менее, судя по ряду предшествующих трендов в ротации региональных глав, можно предположить, что наиболее высока вероятность плановой смены власти в трех регионах — республиках Карелии и Адыгее, а также в Пермском крае.

Глава Карелии Александр Худилайнен лишь чудом не лишился кресла в ходе последней волны ротации губернаторов, состоявшейся в текущем году. Поводов для этого было более чем достаточно — выговор от президента за срыв обязательств региона по переселению из ветхого жилья (аналогичная причина привела к отставке бывшего губернатора Забайкалья Константина Ильковского), гибель группы школьников в лагере на Сямозере, высокий уровень протестных настроений в республике и т. д. В последней версии рейтинга эффективности губернаторов околокремлевского Фонда развития гражданского общества (ФоРГО) Худилайнен — абсолютный аутсайдер, занявший последнее место (41 балл из 100). Косвенным признаком непопулярности губернатора в регионе стал результат «Единой России» на последних думских выборах — всего 37,3%.

Следующее за Александром Худилайненом, второе от конца место в рейтинге ФОРГО занимает губернатор Пермского края Виктор Басаргин, бывший глава упраздненного Минрегионразвития РФ. О его скорой отставке говорится уже больше года в контексте регулярных скандалов в стенах краевой администрации. Последний из них связан с возбуждением уголовного дела о злоупотреблении полномочиями в отношении министра транспорта Прикамья Алмаза Закиева. А до этого были заведены дела против курировавшего внутреннюю политику вице-губернатора Кирилла Маркевича, задержан по обвинению в хищениях краевой министр связи Евгений Балуев. За четыре года руководства Пермским краем «варяг» Басаргин так и не смог наладить отношения с местными элитами, в первую очередь с депутатами краевого законодательного собрания: одним из ключевых пунктов разногласий стал вопрос о дальнейшем наращивании долга и дефицита регионального бюджета. В последней версии рейтинга регионов фонда «Петербургская политика» Пермский край вошел в число субъектов федерации со слабой устойчивостью.

В Адыгее ситуация несколько иная: глава этой небольшой республики Аслан Тхакушинов не относится к «двоечникам», но в следующем году он достигнет предельного для регионального руководителя возраста — 70 лет. В принципе, это ограничение вполне можно обойти (пример тому — избрание на очередной срок Амана Тулеева в возрасте 71 года), однако уже после своего переназначения в начале 2012 года Тхакушинов дал понять, что на третий срок претендовать не будет. Тогда же в Адыгее заговорили о том, что он видит своим преемником премьер-министра республики Мурата Кумпилова, который, как водится на Кавказе, приходится главе республики родственником. В марте этого года парламент Адыгеи принял решение избирать следующего главу голосованием депутатов, а спикером нового созыва парламента был избран именно Кумпилов. Казалось бы, для проведения операции «преемник» все было готово, но сейчас этому активно стараются помешать адыгские общественные активисты, собирающие подписи под петицией о проведении в республике прямых выборов.

В качестве альтернативного кандидата они продвигают главу одного из районов соседнего Краснодарского края Адама Джарима, который считается человеком с хорошим ресурсом поддержки бывших и нынешних кубанских властей. Набор претензий оппозиции к тандему Тхакушинов-Кумпилов, опять же, вполне стандартный для Кавказа: высокий уровень клановости во власти, отсутствие серьезных экономических успехов, давление на независимые СМИ и общественные организации. Однако близость к высокоразвитому Краснодарскому краю значительно снижает активность протестных настроений в Адыгее — «лишние люди» здесь могут всегда найти себя по ту сторону реки Кубань.

Из региональных руководителей, занимающих свои должности с прошлого десятилетия и сейчас теоретически претендующих на новый срок, не слишком высоко еще год назад оценивались шансы на переизбрание у главы Бурятии Вячеслава Наговицына и губернатора Новгородской области Сергея Митина (оба руководят своими субъектами с 2007 года). В последней версии рейтинга выживаемости губернаторов фонда «Петербургская политика» (середина 2015 года) их дальнейшие перспективы оценивались на «тройку», хотя в то же время отмечалось, что ни тот, ни другой регион не представляют собой большой интерес для игроков, заинтересованных в смене власти.

В начале этого года Наговицын планировал уйти в досрочную отставку, чтобы совместить очередные выборы главы Бурятии с выборами в Госдуму. Такую же комбинацию задумал осуществить и глава соседней Тывы Шолбан Кара-оол, также занимающий свой пост с 2007 года. Однако в отличие от Кара-оола, который считается протеже самого известного в России тувинца, министра обороны Сергея Шойгу, главе Бурятии согласовать досрочное переизбрание не удалось.

Не слишком уверенно выглядит и шанс на третий срок рязанского губернатора Олега Ковалева, который в 2012 году, после возвращения губернаторских выборов, стал одним из первых глав регионов, заручившихся всенародным мандатом (причем тоже после досрочной отставки). Однако после этого Ковалев стал утрачивать позиции, опустившись в рейтинге эффективности ФоРГО с 33 места в 2013 году до нынешней позиции в конце седьмой десятки. Во время очередной массовой губернаторской «зачистки», состоявшейся в марте этого года, его (равно как и Сергея Митина) называли одним из возможных кандидатов на «вылет», причем в качестве нового губернатора Рязани тогда же назывался Андрей Ярин. Однако досрочно Ковалев не ушел и теоретически может претендовать на переизбрание в следующем году, хотя здесь тоже нужно учитывать возрастной фактор — в 2017 году действующему рязанскому губернатору исполняется 70 лет.

Пожалуй, главная интрига губернаторских выборов следующего года (не считая возможных досрочных перестановок) ожидается в Свердловской области, где у действующего губернатора Евгения Куйвашева завершается первый срок, в течение которого он открыто не ставил вопрос о досрочной отставке и последующих прямых выборах. В середине прошлого года его шансы на продление полномочий фонд «Петербургская политика» оценивал на «тройку», отмечая сложные отношения губернатора-«варяга» с местными элитами — наиболее последовательным его оппонентом стал харизматичный екатеринбургский политик Евгений Ройзман. Два года назад ему удалось победить на прямых выборах главы областного центра (по совместительству председателя городской думы), однако серьезного административного капитала Ройзману это не принесло. Реальные механизмы управления Екатеринбургом принадлежат главе городской администрации (сити-менеджеру) Александру Якобу, который оказался более склонен к диалогу с губернатором.

В середине августа Куйвашев и Якоб провели совместное заседание, посвященное перспективам развития столицы Урала, что наблюдатели однозначно оценили как перемирие в затянувшемся конфликте между региональной администрацией и мэрией областного центра. Предыдущий свердловский губернатор Александр Мишарин был вынужден досрочно уйти в отставку именно из-за постоянного конфликта с местным политическим бомондом, и его преемник, похоже, сделал из этой истории нужные выводы. Тем более, что в 2018 году Екатеринбург будет принимать матчи Чемпионата мира по футболу, и здесь может сработать принцип «коней на переправе не меняют». К тому же Евгений Куйвашев, скорее всего, на хорошем счету у Сергея Кириенко, который за несколько дней до своего нового назначения об подписал со свердловским губернатором соглашение об инвестировании «Росатомом» 20 млрд рублей в развитие территории опережающего развития в Новоуральске.

Непростые отношения с местными элитами сложились и у губернатора Томской области Сергея Жвачкина, который был утвержден в своей должности в марте 2012 года, но тоже так и не решился досрочно сложить полномочия и пойти на прямые выборы. В преддверии недавних думских выборов он возглавил местный список «Единой России», однако прогнозы, что губернатор уйдет в парламент, не подтвердились. Главным ресурсом поддержки Сергея Жвачкина в Томской области по-прежнему остается поддержка крупных федеральных холдингов (прежде всего «Газпрома» и «Сибура»), имеющих серьезные планы развития в этом регионе. Практически все новости со знаком «плюс», поступающие из Томской области, связаны именно с нефтегазовой сферой.

Определенная интрига может возникнуть и на губернаторских выборах в Саратовской области. Ее нынешний губернатор Валерий Радаев имеет репутацию ставленника Вячеслава Володина, на сегодняшний день самого влиятельного выходца из этого региона в федеральных структурах. Однако каких-то серьезных достижений за неполных пять лет работы Радаева Саратовская область не продемонстрировала. В исследовании социально-экономического положения регионов РФ агентства РИА «Рейтинг» по итогам 2015 года она заняла 43 место, потеряв за год пять пунктов. При этом у Саратовской области значительно увеличился госдолг: в середине этого года по соотношению долга к доходам бюджета (102,3%) она занимала 73 место стране. Однако на прошедших выборах Госдумы Валерий Радаев сделал серьезную заявку на продление своих полномочий — «Единая Россия» в его регионе получила 68,2% голосов при явке 64,5%.

В похожей ситуации оказался и глава соседней Мордовии Владимир Волков, у которого в следующем году также истекает первый срок. Республика имеет огромные долги, почти вдвое превосходящее доходы бюджета (на середину года — худший показатель в стране), не блещет успехами в экономике, но в 2018 году Саранску предстоит принимать футбольный чемпионат, а уровень поддержки «Единой России» на последних думских выборах составил 84,4% при явке 83%.

Работа над ошибками

Любые рассуждения о том, главы каких регионов сегодня входят в список на внеплановую ротацию, безусловно, будут выглядеть сугубо гипотетически. Однако вполне можно назвать список субъектов федерации, которым новым кураторам внутренней политики в АП РФ предстоит уделить особое внимание, учитывая предыдущие безуспешные попытки стабилизировать ситуацию в них. Характерными примерами таких регионов являются Волгоградская область и Дагестан, где за последние несколько лет власть поменялась по несколько раз, но это отнюдь не привело к желаемым результатам.

В Волгоградской области характерной особенностью местного политикума в определенный момент стала война всех против всех — губернатор против мэра областного центра, крайне влиятельные в этом регионе силовики против губернатора, местный политический истеблишмент против пришлых управленцев и т. д. Жертвой этих многосторонних конфликтов пали уже два губернатора, Анатолий Бровко и Сергей Боженов, которым удалось продержаться в «заколдованном» регионе всего лишь по два года. Пришедший им на смену нынешний глава Волгоградской области Андрей Бочаров, в прошлом подполковник ВДВ и бывший руководитель исполкома федерального штаба ОНФ, на первый взгляд, смог положить конец многим старым счетам. После двух губернаторов-временщиков, за которыми тянулся длинный шлейф компромата, Бочарова в Волгоградской области восприняли как долгожданную надежду на появление в регионе человека с безупречной репутацией — подтверждением этого стали 88,5% голосов «за» на губернаторских выборах в сентябре 2014 года.

Однако спустя два года Волгоградская область не просто не смогла продемонстрировать успехи — сегодня это один из самых экономически проблемных субъектов федерации. Особенно угрожающий характер для этого высокоиндустриализированного региона принял процесс банкротства крупных предприятий. Среди них — ВОАО «Химпром», металлургический комбинат «Красный Октябрь», Фроловский электросталеплавильный завод, Волгоградский завод буровой техники, завод «Газпромкран» в городе Камышине, агропромышленный холдинг «Царь-продукт». Согласно недавней оценке специалистов Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования интенсивность банкротств в Волгоградской области превысила среднероссийскую в 2,3 раза. Причем свою лепту в этот процесс вносит не только экономический кризис, но и действия властей — многие предприятия попросту не выдерживают давления силовиков и налоговых органов.

«Много в волгоградском бизнесе всего. Ну, это пока есть. Скоро не будет», — эта фраза, приписываемая Андрею Бочарову, в Волгограде сразу же вошла в поговорку. Ситуация усугубляется тем, что в 2018 году Волгограду тоже предстоит принимать матчи чемпионата мира по футболу, и в сложившейся в регионе социально-экономической ситуации подготовка к мундиалю может отнять у него все скудные ресурсы. В последней версии рейтинга устойчивости субъектов федерации Волгоградская область оказалась в «подвале» в одной компании с республиками Северного Кавказа.

Положение дел в Дагестане выглядит еще более тревожно, учитывая глубину кризиса, в котором эта республика пребывает уже много лет. Назначение ее новым главой Рамазана Абдулатипова в начале 2013 года здесь также было воспринято как знак долгожданных перемен, но на деле уже скоро в Дагестане стали воспроизводиться давно знакомые реалии.

Под предлогом борьбы с клановостью новые власти провели масштабную чистку в рядах регионального правительства и местного самоуправления, но вместо покинувших свои посты чиновников пришли люди, набранные по принципу личной лояльности или попросту земляки новых начальников (особенно это заметно по большому количеству новых выдвиженцев из Тляратинского района — малой родины Рамазана Абдулатипова). Очередная серия заявлений об ускорении экономического развития обернулась новыми скандалами и провалами. Последний такой эпизод — иск налоговиков о банкротстве Корпорации развитии Дагестана с уставным капиталом 5 млрд рублей, которая за три года так и не смогла привлечь в республику никаких инвестиций. К этому нужно добавить нарастающее недовольство населения репрессивными действиями силовиков, регулярные коммунальные коллапсы в перенаселенной Махачкале (несколько дней назад в городе произошел настоящий потоп), постоянно растущие долги за электричество и газ, которые исчисляются уже десятками миллиардов рублей, навязчивый пиар «достижений» властей и т. д.

Список таких проблемных регионов, где смена власти при Вячеславе Володине не дала желаемых результатов, конечно же, не исчерпывается Волгоградской областью и Дагестаном. В целом надо сказать, что новым региональным кураторам в АП РФ досталось довольно сложное «наследство» именно в социально-экономической части — серьезные долги бюджетов субъектов, отсутствие успехов в инвестиционном процессе, запущенные проблемы в отношениях власти и бизнеса и т. д. В значительной степени эти проблемы являются следствием низкого качества региональных управленческих команд, которые умеют решать кратковременные задачи (например, показать нужный результат на выборах), но неспособны работать на длинную и даже среднесрочную перспективу. Рискнем предположить, что именно на этой «работе с будущим» и станут сконцентрированы усилия Сергея Кириенко и Андрея Ярина.

Николай Проценко