Якутский прецедент: в праве Российской Федерации нет «коренных народов»

24 октября 2016 EADaily опубликовала сообщение о том, что Конституционный суд Республики Саха (Якутия) постановил внести в Конституцию республики уточнения по определению якутов в качестве коренного народа Якутии. В постановлении Конституционного суда говорилось о «совокупности естественных коллективных прав коренного народа Якутии, именем которого названа Республика Саха (Якутия)».

Случившееся в Якутии нуждается в подробном комментарии. Прежде всего отметим, то обстоятельство, что российское право не знает определения — «коренной народ», но только «коренной малочисленный народ» или, как вариант — «коренной малочисленный народ Севера» (КМНС). Согласно первой статьи Федерального закона от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», коренные малочисленные народы РФ — это «народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями». Очевидно, что по критерию «сохраняющие традиционные образ жизни…» и «насчитывающие менее 50 тысяч человек» якуты в Республике Саха (Якутия) не подходят под критерий КМНС. Их больше половины ее населения, и они являются титульным этносом Саха (Якутии). По итогам Всероссийской переписи населения 2010 года, в России проживало тогда 478,1 тыс. якутов, из которых 466,5 тыс. — в самой Якутии. Понятно, что в настоящее время только самая малая часть из этих якутов ведет в Якутии «традиционный образ жизни и хозяйствование», т. е. занимается традиционными скотоводством, рыболовством и охотой.

В тексте утвержденного законом 54-З № 445-II от 17 октября 2002 года Конституции Республики Саха Якутия статье 42, пункте 1 записано: «Республика Саха (Якутия) гарантирует сохранение и возрождение коренных народов Республики Саха (Якутия), а также русских и других старожилов». Таким образом, русские и «другие старожилы» по Конституции Якутии 2002 года не относятся к «коренным народам». В статье 42-й пункте 2 записано: «Республика Саха (Якутия), уважая традиции, культуру, обычаи коренных народов Республики Саха (Якутия) и коренных малочисленных народов Севера, защищает и обеспечивает их неотъемлемые права…». Таким образом, помимо «коренных народов» в Якутии проживают еще и КМНС. При рассмотрении национального состава населения Якутии очевидно, что к «коренному народу» в Якутии можно отнести только единственный этнос — это самих якутов. В связи с этим можно было бы обойтись и без нынешних «разъяснений» Конституционного суда. Эвенки — около 20 тыс., имеют в Якутии статус КМНС. Аналогичным образом эвены, юкагиры, долгане, чукчи и русские старожилы (походчане и устьинцы, при условии постоянного проживания в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности КМНС) — все они относятся к КМНС Якутии. Согласно статьи 5, пункта 5 Конституции Якутии, «Республика Саха (Якутия) гарантирует коллективные права коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы».

Смотрим дальше Конституцию Якутии. Согласно статьи 44, пункта 1, «Территория Республики Саха (Якутия) принадлежит ее многонациональному народу и является исконной землей традиционного расселения коренных народов Республики Саха (Якутия)». Здесь «коренные народы» упоминаются во множественном числе, и именно здесь необходимо разъяснение Конституционного суда, что в Якутии имеется всего лишь единственный коренной народ — якуты. Отметим здесь нюанс. Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (1999) знает правовой термин «места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности». Конституция же Якутии говорит о всей территории республики, как о земле «традиционного расселения». Правда, как может современное состояние территории быть одновременно местом «традиционного расселения»?

Сейчас Конституционный суд Якутии вынес свое определение по запросу депутата парламента Якутии Михаила Габышева (партия СР). «Существовала неопределенность в формулировке, где говорилось о коренном народе и гарантировались его права, но без указания, кто является коренным народом. Такое положение дел приводило к появлению различных и даже взаимоисключающих трактовок в общественно-политическом дискурсе, на что избиратели обратили внимание депутата», — сообщают СМИ Якутии. Таким образом, Конституционный суд Якутии внес необходимое разъяснение текста Конституции, хотя и без него было понятно, что речь в ней идет о якутах, как единственном «коренном народе» Якутии. Следовательно, это решение было обусловлено иными задачами, чем просто «разъяснить».

При рассмотрении уже имевшегося в Конституции Якутии определения «коренной народ» в его противопоставлении русским, на самом деле, опасно не само это противопоставление (русские — это некоренные, а якуты — это коренные), а внедрение в российское законодательства самого понятия «коренной народ», идущее в российское юридическое поле из международного права. Согласно «Конвенции о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах» (№ 169) Международной организации труда (МОТ) от 1989 года, «народы в независимых странах рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ (ст. 1. § 1 b). В 1994 году Конвенция МОТ № 169 не была ратифицирована Россией под предлогом якобы того, что возникают трудности:

1) в определении конкретных бенефициариев прав;

2) в определении кадастров территории традиционного землепользования;

3) в определении видов использования природных ресурсов и форм их собственности.

Ведь согласно Конвенции МОТ № 169, составной частью концепции «коренного народа» является его связь с территорией. Раздел 2-й этого документа специально рассматривает проблему собственности «коренных народов» на земли:

1. Земли и территории имеют особую важность для культуры и духовных ценностей коренных народов (ст. 13. § 1).
2. Под землей и территорией понимается вся окружающая среда районов, которые занимают или используют иным образом соответствующие народы (ст. 13. § 2).
3. За коренными народами признаются права собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают (ст. 14. § 1).
4. Специальные меры принимаются для охраны прав коренных народов на природные ресурсы, относящиеся к их землям. Эти права включают право указанных народов на участие в пользовании и управлении этими ресурсами и в их сохранении (ст. 15. § 1).
5. В случаях, когда государство сохраняет за собой собственность на минеральные ресурсы или ресурсы земных недр или права на другие ресурсы, относящиеся к землям, правительства устанавливают процедуры, посредством которых они проводят консультации с указанными народами с целью выяснения, наносится ли, и в какой степени, ущерб интересам этих народов — до начала осуществления или до выдачи разрешения на осуществление любых программ по разведке или эксплуатации таких ресурсов, относящихся к их землям. По мере возможности, соответствующие народы участвуют в результатах такой деятельности и получают справедливую компенсацию за любой ущерб, который может быть причинен им вследствие такой деятельности (ст. 15. § 2).

Однако, помимо угрозы разрушения посредством «коренных народов» традиционной государственной земельной собственности в России, новым российским руководством была осознана и фундаментальная угроза для национальных отношений в Российской Федерации в случае принятия Конвенции МОТ № 169. Согласно смыслу этого документа, все народы, кроме русского, имеющие исторические территории в пределах Российской Федерации, становились «коренными», а 80% территорий страны подпадало под категорию «завоеванных» и «колонизованных» русскими территорий.

Поэтому и нормы международного права о «коренных народах» были имплементированы в российское законодательство в весьма усеченном виде — праве «коренных малочисленных народов» (+Севера). Руководство страны при Ельцине прибегло к ухищрению — пошло по пути синтеза понятий из международного права и отечественной юридической практики — соединили «коренной» с «малочисленным», происшедшим от советской «малой народности Севера». В итоге в Конституцию Российской Федерации 1993 года была включена специальная статья 69, в которой было определено, что «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации». Статья содержала известную долю лукавства, поскольку в международном праве критерий малочисленности применительно к коренным народам не применялся. В дальнейшем развитии в определении КМНС соединились «малочисленные народы Севера» + «коренные».

Расхождение в трактовке в российском законодательстве понятия «коренной народ» с международным стандартом было в очередной раз продемонстрировано в распоряжении правительства Российской Федерации по «Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 4 февраля 2009 года. Во введении было дано следующее разъяснение: «Российская Федерация является одним из крупнейших многонациональных государств в мире, где проживают более 160 народов, каждый из которых обладает уникальными особенностями материальной и духовной культуры. Преобладающее большинство народов страны на протяжении веков сложились как этнические общности на территории России, и в этом смысле они являются коренными народами, сыгравшими историческую роль в формировании российского государства». Подобное определение «коренных народов» кардинально расходится с таковым в международном праве. Напомним, что по международной конвенции МОТ № 169 коренными народами в суверенных государствах рассматриваются потомки тех, кто населял эту страну, в период ее завоевания или колонизации.

После Конвенции МОТ № 169 1989 года международное право о коренных народах не стояло на месте. Его вершиной стала декларация ООН о правах коренных народов, принятая на 107-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН 13 сентября 2007 года. Новым в ней стало то, что декларация дополнительно добавила в международное законодательство в самых решительных выражениях положения о политических правах «коренных народов»:

1. Коренные народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие (ст. 3);
2. Коренные народы при осуществлении их права на самоопределение имеют право на автономию или самоуправление в вопросах, относящихся к их внутренним и местным делам, а также путям и средствам финансирования их автономных функций (ст. 4). При этом статья 46 Декларации, правда, оговаривает, что ничто в ней «не может толковаться как подразумевающее какое-либо право любого государства, народа, группы лиц или отдельного лица заниматься любой деятельностью или совершать любые действия в нарушение Устава Организации Объединенных Наций или рассматриваться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности и политического единства суверенных и независимых государств». Однако в связи с этим отметим провокационную по содержанию статью 9 этой Декларации ООН: «Коренные народы и принадлежащие к ним лица имеют право принадлежать к коренной общине или народности в соответствии с традициями и обычаями данной общины или народности». В оригинальном английском тексте речь идет на самом деле о праве принадлежать к нации (to belong to an indigenous community or nation). Под последней же как раз и может пониматься собственная суверенная государственность. Поэтому не случайно, что Россия воздержалась от голосования по этой Декларации ООН и потребовала внести ряд изменений в русский текст этого документа. Заметим, что против этой декларации выступили США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, т. е. государства, возникшие на базе заморских англосаксонских колоний. На настоящий момент декларация ООН о коренных народах 2007 года остается рекомендацией по улучшению национального законодательства государств-участников в отношении аборигенного населения. Россия ее по понятным причинам не признала.

С определением «коренной» в русском языке возникают и определенные смысловые коллизии. В оригинале на английском языке для «коренной народ» используется понятие «indigenous people». Самый близкой синоним к слову «индиген» — это «абориген». Однако, например, на русском языке по словарю Владимира Даля: «коренной житель, исконный, не переселенец».(1) В толковом словаре Д. Н. Ушакова — «коренная, коренное. 1. исконный, основной, постоянный. Коренные жители города. Коренной москвич». Очевидны расхождения языковых значений понятия. Часто с этим, а также с незнанием значения понятия «коренные народы» в международном праве, возникают коллизии национальных обид, в смысле, как это русские не являются коренным народом в Якутии?! Но здесь необходимо уяснить, что статус — «коренные» исходит из двойной дефиниции и проистекает из взаимного отношения: у любого коренного народа есть его пара — народ, который не может считаться коренным. И в понимании международного права коренной народ обязательно противопоставляется другому народу, который осуществил в исторические времена по отношению к этому «коренному народу» завоевание и колонизацию его территории. Очевидно, что «коренными» не могут считаться и народы, живущие в рассеянии, например — евреи или цыгане. Т. е. на одной и той же территории одни народы могут быть коренными, а другой государствообразующий— нет. И Конституция Якутии отражает именно это обстоятельство. Однако, заметим, что в ситуации Якутии, когда ее Конституция в статье 1, пункте 1 провозглашает, что «Республика Саха (Якутия) является демократическим правовым государством, основанным на праве народа на самоопределение» положение, когда ее титульный народ обладает собственной государственностью и одновременно является «коренным», невозможно. Следовательно, если якутский этнос провозглашается в Якутии коренным, то в понимании международного права, он должен быть в оппозиции русскому этносу и в оппозиции в масштабах всей Федерации, а не только Якутии. Следовательно, опять же в понимании международного права, якуты перестанут быть коренным народом тогда, когда Якутия получит полный суверенитет и станет независимым государством.

Автор рассматриваемой публикации в EADaily выражает опасение: «В конституционном изменении кроются опасные юридические казусы, которые грозят созданием в многонациональной Якутии этнократического режима, сходного с тем, что существует в Татарстане». Однако, заметим, в Татарстане применительно к татарам не используется официально правовое понятие «коренной народ». Поэтому опасность этой дефиниции проистекает из другого направления. Здесь можно подвести итог:

1. Имеющееся в Конституции Якутии и подтвержденное ее Конституционным судом определение «коренной народ» создает прецедент внедрения в юридическое поле РФ категории международного права, обладающей взрывоопасным потенциалом для межнациональных отношений и целостности РФ;
2. Примером Якутии могут воспользоваться другие российские автономии, чтобы провозгласить свои титульные этносы коренными народами;
3. С точки зрения международного права, все этносы, имеющие в РФ свои исторические территории, кроме русского, являются коренными народами. При осуществлении концепции «коренной народ» эти этносы будут противопоставлены русскому;
4. Сейчас в борьбе за Крым Украина пытается использовать международное право о коренных народах, когда признала крымских татар в «оккупированном» Крыму в качестве таковых;
5. Якутский прецедент с «коренным народом» демонстрирует стремление этнонациональной элиты в этой автономии окончательно разрушить историческую для России форму централизованной государственной земельной собственности. Очевидно, что для осуществления контроля за недрами на территории Якутии якутской элите федеральный центр уже не нужен. Прецедент с развитием категории международного права — «коренной народ» в Конституции Якутии с последним решением ее Конституционного суда демонстрирует именно эти устремления.
6. Федеральному центру необходимо приведение конституционного законодательства Якутии в полное соответствие с федеральным законодательством. В праве РФ нет «коренных народов», тем более, обладающих «исконной землей традиционного расселения». В праве РФ есть только «коренные малочисленные народы». Поэтому в настоящее время в Республике Саха (Якутия) проживают КМНС. Коренного народа, с точки зрения российского законодательства, в этой республике нет.

(1) Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2. СПб., М., 1904. Стб. 414

Дмитрий Семушин, специально для EADaily