Перестановки губернаторов — ротация без общего знаменателя: мнение

Последние перестановки среди полномочных представителей президента в федеральных округах можно считать очередной — уже пятой по счету — «длинной волной» кадровой ротации на этом этаже российской власти за 16 лет ее существования. Однако общий смысл этой ротации пока не вполне понятен: политические аналитики выдвигают полярно противоположные интерпретации — от стремительного сокращения значимости института полпредств, с одной стороны, до появления в стране новой, полуформальной спецслужбы, с другой.

Круговорот полпредов

День 28 июля, когда президент назначил сразу трех новых полпредов, одновременно упразднив Крымский федеральный округ и заменив руководство в нескольких регионах и федеральных структурах, действительно стал беспрецедентным с точки зрения одновременно принятых кадровых решений. Однако именно в случае с полпредами «пакетную» ротацию вряд ли следует привязывать к конкретной дате — скорее перед нами начало очередного цикла в смене руководства федеральных округов. За полтора десятилетия существования этого института вполне отчетливо просматривается несколько волн смены полпредов (см. таблицу), вместе с которыми постепенно трансформировались и их функции.

Первая из этих волн пришлась на 2003?2005 годы и напоминала смену выборных органов власти по истечению стандартного срока их полномочий (4?5 лет). На этом отрезке, совпавшем с переходом от первого ко второму президентскому сроку Владимира Путина, покинули свой пост почти все полпреды первого призыва — Виктор Черкесов (Северо-Запад), Сергей Кириенко (Поволжье), Виктор Казанцев (Юг), Леонид Драчевский (Сибирь) и Константин Пуликовский (Дальний Восток).

Дальнейшие карьерные траектории этих персон наглядно продемонстрировали, что результаты, достигнутые в должности президентского полпреда, могут как стать входным билетом на сопоставимо высокие должности, так и способствовать удалению в дальний кадровый резерв. Среди полпредов первой генерации по первому пути продолжили движение Георгий Полтавченко (ныне губернатор Санкт-Петербурга), Виктор Черкесов (после полпредства в СЗФО возглавил вновь созданный Госнаркоконтроль), Сергей Кириенко (с 2005 года бессменно первое лицо в российской атомной отрасли) и Константин Пуликовский (в 2005—2008 годах возглавлял Ростехнадзор). Однако следует уточнить, что наличие в биографии такого пункта, как нахождение на должности полпреда, не является «абонементом» — здесь наиболее показательна дальнейшая траектория Виктора Черкесова, который вскоре после своей нашумевшей статьи о «чекистском крюке» был выведен из высшего эшелона российской власти.

Главным же неудачником, выпавшим из номенклатурной обоймы, среди первых полпредов оказался Виктор Казанцев, который не смог переиграть в аппаратной борьбы своего главного соперника — бывшего губернатора Ростовской области Владимира Чуба — и ушел из большой политики еще в середине прошлого десятилетия. Правда, заработанный политический капитал генералу Казанцеву удалось разменять на бизнес-активы — семье бывшего полпреда полпреда в ЮФО принадлежит крупный агрохолдинг «Покровский», работающий в Ростовской области и Краснодарском крае. Еще один пример генерала, для которого полпредство стало путем к закату карьеры, — бывший глава СФО Анатолий Квашнин, запомнившийся деятельным участием в ликвидации сибирских регионов-«матрешек».

Первая волна ротации полпредов явила еще один любопытный тренд — назначение на эту должность могло носить сугубо временный или промежуточный характер, если некую политическую фигуру требовалось подготовить к новому высокому посту либо, напротив, вывести из игры. Такая «вилка» изначально была заложена в самой сути института полпредства: с одной стороны, это «государево око» и фигура, по определению обладающая высоким статусом; с другой — ни о федеральных округах, ни о полпредах ничего не сказано в Конституции РФ, что вносит в их существование некую двусмысленность.

Характерный пример из первой серии — назначение полпредом в СЗФО в марте 2003 года Валентины Матвиенко, которая спустя полгода выиграла выборы губернатора Санкт-Петербурга. Наоборот, для ее предшественника на этом посту Владимира Яковлева кресло полпреда в ЮФО, которое он занимал всего несколько месяцев, стало началом конца его политической карьеры. Вслед за этим Яковлев был назначен главой Минрегиона — одного из наименее влиятельных министерств в российском правительстве, а затем был отправлен на пенсию. Подобным же образом поступили в 2005 году с мэром Казани Камилем Исхаковым, который был готов побороться за кресло главы Татарстана с тогдашним главой этой республики Минтимером Шаймиевым. Во избежание конфликта амбициозный градоначальник был отправлен в почетную ссылку на Дальний Восток, где он не продержался и двух лет, после чего Исхаков больше не возвращался в политику и занялся бизнесом.

Долгожители и временщики

Нередкое появление во главе федеральных округов заведомо проходных или нелогичных фигур уже в середине прошлого десятилетия заставило некоторых политологов говорить о том, что этот институт себя исчерпал, став напоминать что-то вроде клуба политических пенсионеров. Это предположение укрепилось в период президентства Дмитрия Медведева, среди назначенцев которого в федеральных округах были, например, такие бывшие региональные «тяжеловесы», как хабаровский губернатор Виктор Ишаев и новосибирский губернатор Виктор Толоконский. Примечательно, что с обратной рокировкой между Путиным и Медведевым оба вернулись в «полноценную» исполнительную власть: первый добавил к должности полпреда новый статус федерального министра по делам Дальнего Востока (хотя и не задержался в этом качестве надолго), а второй был избран губернатором Красноярского края.

Но самой главной синекурой при Медведеве стало, пожалуй, полпредство в ЮФО во главе с бывшим генпрокурором и министром юстиции Владимиром Устиновым, которого отправили в «южную ссылку» во избежание чрезмерного усиления после первого дела ЮКОСа, где генпрокуратура играла первую скрипку. В конце прошлого десятилетия главным событием в ЮФО стала подготовка к Олимпиаде в Сочи, но курировали его специально созданная госкорпорация «Олимпстрой» и лично вице-премьер Дмитрий Козак (которого и сменил Устинов в должности южного полпреда), а сколько-нибудь значимая роль полпредства в этом процессе почти не просматривалась.

К тому же в 2010 году из состава ЮФО в отдельный федеральный округ был выделен огнедышащий Северный Кавказ, так что ведомство Владимира Устинова стало восприниматься на Юге чуть ли не как декорация. При этом полпреду в новообразованном СКФО Александру Хлопонину добавили дополнительный ранг вице-премьера правительства РФ, что выявило еще один новый тренд: все полпреды равны, но некоторые равнее прочих. В дальнейшем по аналогичному пути пошли на Дальнем Востоке, где должность полпреда оказалась совмещена с функцией федерального министра. Однако на Северном Кавказе после смены руководства федерального округа в 2014 году от такого дублирования было решено отказаться: Александр Хлопонин сохранил пост вице-премьера, а его предшественник Сергей Меликов был наделен только должностью полпреда.

Возвращение в Кремль Владимира Путина привело к четвертой «большой волне» ротации полпредов. С конца 2011 по середину 2014 года сменилось руководство во всех федеральных округах, помимо Южного с бессменным Устиновым, а также был создан новый федеральный округ — Крымский. Таким образом, нынешние кадровые перестановки в полпредском корпусе можно считать уже пятым по счету циклом, причем средние сроки пребывания в должности полпреда становятся все короче. В частности, полномочные представители президента, покинувшие свои посты в конце июля, занимали их два-три года.

Рекорд же пребывания в должности полпреда до сих пор принадлежит полпредам первого призыва — Георгию Полтавченко (11 лет и три месяца) и покойному полпреду на Урале Петру Латышеву (8 лет и 7 месяцев). На третьем месте по долгожительству пока находится Владимир Устинов — 8 лет и 2 месяца. Если брать за стандартный цикл кадровой ротации во власти пятилетний период, то из 29 человек, которые возглавляли федеральные округа за 16 лет (без учета последних назначений), больше этого срока занимали должность полпреда только 9 человек. Еще шесть полпредов пребывали в должности в пределах двух лет — промежутка, достаточного лишь для более или менее основательного вхождения во власть. Остальные 14 занимали или занимают полпредские должности в диапазоне от 2 до 5 лет.

Рассеянный фокус «государева ока»

Последние назначения на должности полпредов, безусловно, оставляют ощущение отсутствия общего знаменателя. Перемещение Николая Цуканова с должности губернатора Калининградской области в кресло полпреда в СЗФО сразу заставляет вспомнить упомянутые выше назначения при Дмитрии Медведеве, хотя по влиятельности Цуканов существенно уступает Виктору Ишаеву и Виктору Толоконскому образца 2009?2010 годов. В последней версии рейтинга эффективности губернаторов Фонда развития гражданского общества он занимал место в последней десятке (47 баллов из 100).

Назначение бывшего севастопольского губернатора Сергея Меняйло полпредом в Сибири выглядит чуть ли не как политическая ссылка в наказание за нулевую договороспособность — как известно, Меняйло так и не смог найти общий язык с лидером «крымской весны» Алексеем Чалым. Однако бывший крымский полпред Олег Белавенцев, однозначно занимавший в этом конфликте сторону Меняйло, переведен на Северный Кавказ — фронт работ никак не меньший, чем Крым. При этом ни тот, ни другой не имеют никаких карьерных пересечений с новыми регионами своей работы — можно разве что вспомнить, что отец Олега Белавенцева, ветеран Великой Отечественной войны, еще в советские времена переехал на Северный Кавказ и похоронен в Пятигорске. «Но Белавенцев, похоже, отличный организатор — это хорошо для Кавказа, равно как и возвращение Сергея Меликова на любимую работу. Белавенцев может не обладать глубоким знанием „матчасти“, но при правильной организации работы она учится быстро», — комментирует это назначение старший научный сотрудник Центра проблем Кавказа и региональной безопасности МГИМО Николай Силаев.

Отсутствие единого вектора в последних полпредских назначениях некоторые политологи склонны понимать как сокращение значимости самого института федеральных округов в структуре российской власти. «Влияние полпредов очевидно снизилось, большинство полпредов, за исключением руководителя Уральского федерального округа Игоря Холманских, — из „бывших“. Хотя это далеко не новая тенденция», — говорит политолог Юрий Гиренко. По его мнению, нынешняя «пакетная» ротация полпредов вкупе с другими кадровыми перестановками свидетельствует о том, что в Кремле давно копился ряд решений, которые были реализованы «оптом».

«Это вообще в стиле Владимира Путина — озадачить аналитиков, которые начинают рассуждать, что бы все это значило», — добавляет Гиренко, отдельно комментируя первое в истории института федеральных округов слияние: «По факту Владимир Устинов, сохранив пост полпреда в объединенном ЮФО, становится более значимой фигурой. Например, у него появляется возможность перенести центр округа из Ростовской области в Краснодарский край, где Устинов, как известно, проводит значительную часть времени, хотя это и весьма дорогостоящее начинание. Но конвертировать это объединение в что-либо большее Устинов вряд ли сможет или захочет».

Политолог Алексей Чадаев, генеральный директор Аналитического центра «Московский регион», напротив, полагает, что последние кадровые перестановки говорят об усилении полпредств в структуре российской власти. Чадаев аргументирует это, в частности, назначением бывшего полпреда в СЗФО Владимира Булавина руководителем Федеральной таможенной службы вместо оскандалившегося Андрея Бельянинова: «Все основные нарушения на таможне происходили в Северо-Западном округе. Булавин явно был в курсе, что там происходило, докладывал об этом наверх, вот ему и сказали: иди и разберись».

Этот эпизод, по мнению Алексея Чадаева, — наглядное подтверждение того, что полпредства изменили свой первоначальный функционал. Если раньше они были призваны в большей степени решать управленческие задачи (прежде всего приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным), то теперь это в гораздо большей степени «глаза и уши» президента. Более того, политолог уверен, что фактически полпредства сейчас превращаются в еще одну спецслужбу, которая собирает информацию с мест и доносит ее до Кремля.

Промежуточной между двумя этими позициями точки зрения придерживается казанский эксперт Института национальной стратегии Раис Сулейманов. С одной стороны, он соглашается, что влиятельность полпредств давно имеет тенденцию к снижению, а сам институт за 16 лет своего функционирования «выдохся»: «Проблема заключается в том, что у полпредств в реальности не было особых рычагов подчинения губернаторов и глав республик. Да, с полпредами сразу стали считаться, но это все выражалось в форме церемониального протокола: их встречали в регионах с соответствующим почетом и уважением, но полпреды не могли приказать напрямую губернатору сделать что-то конкретное, властной субординации не существовало. Первоначально полпредов воспринимали как дополнительное „око государево“, которое будет ближе наблюдать за тем, что творится в регионах, и докладывать напрямую в Москву, у каждого полпредства появилась сеть федеральных инспекторов в каждом из субъектов. Однако региональные элиты быстро сориентировались, как этот надзор обходить — скажем, на должности федеральных инспекторов начали проталкивать своих людей, а не „варягов“».

Тем не менее, Раис Сулейманов убежден, что институт полпредства не стоит хоронить — хотя бы потому, что он дает возможности для кадровых перестановок по различным направлениям — по вертикали, горизонтали и «диагонали». «Полпредства, — продолжает эксперт, — по-прежнему позволяют либо нейтрализовывать потенциальные конфликты, как это было в истории с Камилем Исхаковым, либо убирать подальше проштрафившихся и крайне непопулярных среди населения бюрократов, как сейчас это произошло с Сергеем Меняйло, и в тоже время должность полпреда — это своего рода ступень наверх для тех, кто в дальнейшем пойдет еще выше». Именно такую модель вертикальной мобильности демонстрирует последнее планируемое назначение в нынешней серии — переход Михаила Бабича с должности полпреда в Поволжье на должность посла России на Украине.

Таблица

Николай Проценко