«Укрупнение по Матвиенко» — только разговоры или проверка на лояльность?

Дальнейшее укрупнение российских регионов, сторонником которого в очередной раз выступила глава Совета Федерации Валентина Матвиенко, имеет под собой определенные основания, прежде всего экономического характера. Однако опыт российской истории показывает, что системный характер процесс укрупнения регионов будет носить только в случае внятного определения принципов экономической и национальной политики на уровне страны в целом. Конкретные же предложения по слиянию ряда субъектов, выдвинутые коллегой Матвиенко, сенатором от Брянской области Сергеем Калашниковым, отдают откровенным волюнтаризмом и наверняка вызовут серьезное сопротивление региональных элит. В то же время не исключено, что эти предложения сделаны именно с целью проверить реакцию на местах, на основании которой федеральный центр станет принимать решения по новому укрупнению регионов (на данную тему см. опрос на сайте EADaily).

Кандидаты на слив

Недавнее высказывание Валентины Матвиенко о том, что процесс укрупнения российских регионов, начатый в прошлом десятилетии, должен быть возобновлен, получило незамедлительное продолжение. В эфире канала НТВ глава Совета Федерации не огласила список претендентов на укрупнение, но через несколько дней это сделал сенатор от Брянской области Сергей Калашников.

Исходя из его высказывания, в настоящее время рассматриваются варианты создания нескольких «суперсубъектов». Два из них могут появиться в Средней полосе (первый — на базе Смоленской, Брянской, Калужской и Орловской областей, второй — на основе Липецкой, Воронежской и Рязанской областей), по одному — в Поволжье (Чувашия, Мордовия, Марий Эл) и на Дальнем Востоке. В последнем случае, по словам Калашникова, целесообразно объединить Амурскую и Еврейскую автономную области с Хабаровским краем, а возможно, и добавить к ним Приморский край.

Ключевые аргументы для столь решительных мер сенаторы обнаруживают в экономической сфере. «Есть субъекты федерации, которые точно нежизнеспособны в силу объективных причин, а не потому, что там плохие губернаторы. Надо укрупнять регионы, и не просто по чьей-то воле, а имея под этим экономические, инвестиционные и иные обоснования», — пояснила свою позицию Валентина Матвиенко. А Сергей Калашников обосновал свои предложения по объединению регионов наличием в них «однотипных схем хозяйствования» и необходимостью «концентрации экономических усилий» территорий.

Такой подход в принципе отличается от предыдущей волны укрупнения регионов в 2003—2009 годах. Тогда «под слив» попали шесть малонаселенных автономных округов-«матрешек», которым на волне «парада суверенитетов» рубежа 1980−1990-х годов удалось отделиться от «старших братьев». Однако очень быстро выяснилось, что их существование в качестве отдельных субъектов федерации является бессмысленным, если не откровенно вредным. На территории таких субъектов, как правило, не было никакой реальной экономики, а уровень коррупции в них был запредельным.

Например, можно вспомнить о таких прекративших существование регионах, как Усть-Ордынский и Агинский Бурятские автономные округа (анклавы на территории, соответственно, Иркутской и Читинской областей), которые представляли собой настоящие «черные дыры», поглощавшие немалые бюджетные средства. В частности, Агинский Бурятский округ славился тем, что в его арбитражном суде можно было «штамповать» любые решения и предъявлять их к исполнению на территории других субъектов федерации. Поэтому ликвидация «матрешек» вполне соответствовала курсу на укрепление вертикали власти и прошла вполне безболезненно.

Теперь же предлагается объединять субъекты, целесообразность существования которых раньше никогда не вызывала сомнений. Более того, некоторые из регионов, названных Сергеем Калашниковым, существуют на карте России на протяжении столетий (хотя их дореволюционные границы существенно отличались от нынешних). Например, Смоленская губерния была впервые образована еще в 1708 году, Воронежская губерния — в 1725 году, Орловская, Калужская и Рязанская — в 1796-м. Остальные регионы, которые брянский сенатор предложил укрупнить, были созданы главным образом еще до Великой Отечественной войны (самым молодым из них является Амурская область, образованная в 1948 году). Ранее в числе кандидатов на слияние они никогда публично не назывались — за единственным исключением Еврейской автономной области, которой удалось успешно пережить волну ликвидации «матрешек», хотя само название этого региона давно стало анахронизмом (евреи составляют примерно 1% ее населения).

Аргументы «за»

В российском экспертном сообществе идея дальнейшего укрупнения регионов имеет немало сторонников — при условии грамотного обоснования соответствующих инициатив. «Не вижу ничего плохого в объединении, если доказана экономическая и социальная эффективность, поскольку все подобные инициативы должны быть „посчитаны“, — говорит специалист по стратегическому консультированию Игорь Матиенко. — Я уверен, что у сенатора есть комплексная стратегия развития объединенных территорий, региональные программы присоединения и софинансирования с федеральными, качественный системообразующий инвестиционный портфель и „дорожная карта“ от старта и до успешного завершения — и обязательство перестать быть публичным человеком в случае, если всего этого нет».

«Укрупнение регионов и законодательные инициативы в данном направлении следует рассматривать как позитивные и своевременные, реформы в этой сфере назрели и отражают реальные политические и экономические потребности современной России. Такое объединение в условиях кризиса, санкций и нестабильности в мире имеет мобилизационный характер», — считает доцент НИУ-ВШЭ Павел Родькин, напоминая, что еще в XVI веке, в период активных военных действий Московского царства, реализовывался подобный принцип объединения волостей и уделов. По мнению Родькина, российское общество заинтересовано в интеграционных процессах, что, в частности, показал пример с крымскими татарами, которые в подавляющем большинстве приняли новые условия жизни после присоединения Крыма к России, и проблема их сепаратизма перестала быть актуальной.

Эксперт Института национальной стратегии Раис Сулейманов подчеркивает не только экономические, но и политико-административные основания для укрупнения регионов, например, сокращение госаппарата: при объединении субъектов придется неизбежно сокращать штат начальников. При этом, по его словам, если укрупнение коснется национальных автономий, то это позволит изменить существующий сегодня характер федерализма в России, отказавшись от национально-территориального деления в сторону административно-территориального.

«Существующее ныне юридическое неравноправие регионов, когда республики фактически имеют статус государств (то есть получается, что внутри России 22 государства), а области нет, позволяет считать нашу страну асимметричной этнофедерацией, — считает Раис Сулейманов. — Это вызывает массу нареканий: как в плане того, что в некоторых республиках заметен этнополитический сепаратизм, так и с точки зрения проблемы неравноправия титульного и нетитульного населения в республиках, когда нередко карьеру в госсфере в таких субъектах бывает проще сделать представителям титульной национальности. К тому же остро стоит проблема этнолингвистического конфликта, когда изучение второго государственного языка в республиках осуществляется в обязательно-принудительном порядке в школах в ущерб русскому языку, объемы на изучение которого в школьном расписании уменьшаются» (ярким примером является Татарстан — прим. EADaily ).

Элиты будут против

В то же время практически все эксперты, готовые комментировать тему дальнейшего укрупнения регионов, подчеркивают, что осуществить этот замысел на практике будет крайне сложно из-за сопротивления ему местных элит. Для примера можно взять возможное слияние Воронежской, Липецкой и Рязанской областей. Теоретически «первым номером» здесь по определению должна выступать Воронежская область, которая почти вдвое превосходит по численности населения два других субъекта и заметно опережает их по размеру ВРП (24 место в России на 2014 год — соответственно, Липецкая область на 38 месте, а Рязанская — на 49-м). Кроме того, глава Воронежской области, бывший министр сельского хозяйства РФ Алексей Гордеев, входит в число самых влиятельных представителей губернаторского корпуса.

Однако перспектива объединения с Воронежской областью вряд ли порадует липецкого губернатора Олега Королева — одного из «долгожителей» среди глав российских регионов (занимает свой пост с 1998 года), у которого, разумеется, найдется длинный ряд контраргументов. Например, то, что по уровню жизни Липецкая область ничем не отличается от Воронежской, а следовательно, нет никакого смысла лишать ее статуса самостоятельного субъекта. Действительно, в последней версии исследования качества жизни в российских регионах агентства РИА «Рейтинг» эти два субъекта оказались на соседних, причем очень высоких, местах — Воронеж на 8-м, а Липецк — на 9-м. С этой точки зрения, присоединение куда менее благополучной Рязани (27-е место) оба региона будут воспринимать как некую обузу.

Еще более показательна ситуация — с другим предполагаемым «суперсубъектом» в Центральном федеральном округе. Здесь явным лидером является Калужская область, заметно опережающая по показателям социально-экономического развития Смоленскую, Брянскую и Орловскую. Но это отнюдь не значит, что калужский губернатор Анатолий Артамонов, как и Гордеев, неизменно входящий в топ-позиции всевозможных рейтингов глав российских регионов, будет в восторге от идеи «взять на буксир» трех отстающих соседей.

О том, что более развитые субъекты федерации видят в присоединении менее развитых лишь источник проблем, не так давно свидетельствовала позиция губернатора Иркутской области Сергея Левченко по поводу возможных перспектив объединения с Бурятией. «Я думаю, что в сегодняшней обстановке федерация не пойдёт на затеивание таких объединений. Если там как-то без нас кто-то какими-то ходами пытается этот вопрос решить, думаю, что не найдёт никакого одобрения», — заявил он на пресс-конференции в конце 2015 года. В Иркутской области хорошо помнят, как много усилий было затрачено на присоединение Усть-Ордынского автономного округа, а Бурятия в сравнении с этим карликом — куда более серьезный субъект.

Правда, среди жителей этой республики немало сторонников объединения с Иркутской областью, поскольку основную часть ее населения (порядка 65% по переписи 2010 года) составляют русские, а буряты в своей автономии являются, по сути, этническим меньшинством (30% населения). Похожее этническое соотношение присутствует и в ряде других национальных автономий, например в Адыгее и Хакасии.

Со своей стороны, элиты отстающих субъектов тоже вряд ли с готовностью согласятся на объединение с сильным соседом, поскольку в реалиях российского федерализма зарабатывать проще не на прибылях, а на убытках, и высокодотационный статус того или иного региона отнюдь не мешает его руководству «творчески» осваивать даже скудные ресурсы. «Многие регионы, особенно субъекты ЦФО, имеют собственные мощные лоббистские интересы и механизмы влияния на федеральный центр. Не думаю, что местные элиты удастся убедить в подобных действиях», — комментирует перспективы создания в Средней полосе двух «суперсубъектов» генеральный директор компании «ФОК-ГИС» Александр Панин.

Еще более сомнительно выглядит идея объединения трех национальных республик Поволжья. Прежде всего, они находятся примерно на одном уровне по социально-экономическому потенциалу, причем весьма скромному (в 2014 году Чувашия занимала по размеру ВРП 56-е место в России, Мордовия — 64-е, Марий Эл — 70-е), поэтому явного «флагмана» здесь не просматривается. А главное, препятствием для их объединения может стать пресловутый национальный фактор — слова сенатора Калашникова о возможности создания на их месте единого субъекта, «не имеющего национальной окраски», выглядят в лучшем случае благим пожеланием, в худшем — откровенным волюнтаризмом.

«Идея укрупнения регионов чаще встречает возмущение в национальных республиках, где нередко в условиях этнократического характера политического режима местные элиты переживают возможность потери своего влияния», — отмечает Раис Сулейманов. И, судя по реакции республик на свежие инициативы Совета Федерации, бороться за свой автономный статус они готовы до последнего.

«Разговаривать можно, обсуждать эту тему можно. Но реальных угроз никаких нет. Есть Конституция Российской Федерации, есть федеральные законы, есть Конституция и законы Чувашской Республики. Всё это регламентировано. И с точки зрения подхода или принятия решения это будет решать народ, а не те отдельные должностные лица, которые полагают или думают о чём-то, говоря об укрупнении или объединении этих регионов», — уже заявил глава Чувашии Михаил Игнатьев. В соседней Мордовии мнение по поводу укрупнения регионов было высказано еще несколько лет назад, в ходе обсуждения Стратегии государственной национальной политики РФ. В ходе дискуссий в Общественной палате республики возражение вызвал пункт о необходимости «продолжить практику формирования крупных территориально-промышленных районов в РФ и оптимизации административно-территориального устройства России», что может негативно сказаться на сохранении национальной идентичности.

Наконец, еще одно немаловажное препятствие для объединения «состоявшихся» регионов — огромный аппарат силовых структур, который в таком случае неизбежно потребует оптимизации (например, создание одного ГУВД, УФСБ, управления СК РФ и т. д. вместо трех-четырех). Сокращение числа людей в погонах, особенно занимающих руководящие должности, явно будет сопровождаться серьезными внутриведомственными конфликтами и провоцировать коррупцию. Каким образом решать эту проблему, пока совершенно непонятно.

Пределы железной руки

Между тем для несговорчивых элит у федерального центра в запасе всегда могут найтись аргументы добровольно-принудительного характера, которые использовались и в ходе предыдущей серии укрупнения регионов. Можно, например, вспомнить, что в середине прошлого десятилетия процесс ликвидации «матрешек» в Сибири заметно ускорился после того, как полпредом президента в Сибирском федеральном округе (СФО) был назначен генерал Анатолий Квашнин, бывший начальник Генштаба Вооруженных сил РФ. В своих выступлениях по этому поводу он неизменно подчеркивал, что объединение регионов произойдет только по волеизъявлению их населения, но в то же время не скрывал, что результат этого волеизъявления может быть только один. «Сейчас очень важно без извращений, без заказа, прозрачно, довести до населения идею объединения. А не так, как угодно кому-то. Не хотелось бы, чтобы некоторые политики на этом играли», — заявил Квашнин в первом же выступлении в должности полпреда в СФО.

О необходимости добровольно-принудительного сценария говорится и сегодня. «Проекты укрупнения регионов должны иметь компетентную, „без дураков“, команду и железобетонный, бронированный бюджет — и не эволюционный вход. Заходить нужно „железной рукой“», — считает Игорь Матиенко, хотя и делает исключение для национальных автономий. Обезличить национальную идентичность, по его мнению, невозможно, поэтому проблемы с укрупнением не предвидятся лишь в мононациональных территориях.

Но вопрос о том, каковы пределы возможностей железной руки, открыт, и в том, что дело пойдет дальше разговоров, есть серьезные сомнения. Например, известный российский историк, профессор Уральского федерального университета Сергей Нефедов связывает возобновление дискуссии об укрупнении регионов с дальнейшим укреплением вертикали власти, но при этом отмечает, что эта мера вызовет очень сильное сопротивление в регионах, особенно в национальных республиках, и по этой причине вряд ли может быть реализована на практике.

Кроме того, отмечает Павел Родькин, пока непонятно, насколько процесс укрупнения распространится на другие регионы, помимо уже названных, в качестве системной политики. Действительно, если обратиться к предшествующим в истории России практикам укрупнения или, наоборот, дробления регионов, то чаще всего в этом присутствовала некая общая концепция, продиктованная, как правило, принципами экономической и национальной политики. Сейчас же о такой концепции (помимо общих фраз об экономической целесообразности) говорить явно не приходится — более того, инициаторы укрупнения явно не слишком вникали в предшествующие исторические практики.

Например, сенатор Калашников напоминает, что при Екатерине Второй в России было 40 губерний, а не 85 регионов, как сейчас, однако административная реформа Екатерины была направлена не на укрупнение, а наоборот, на увеличение числа субъектов (накануне реформы в стране было всего 23 губернии). В этом хорошо просматривались конкретные экономические задачи: как отмечает английский историк Джон ле Донн, административные преобразования при Екатерине были направлены на формирование аппарата, способного предельно усилить эксплуатацию крепостного труда.

Скорее аналогии нынешним инициативам следует искать в первых годах Советской власти. Например, на юге России тогда появились Юго-Восточная область, объединившая территории нынешних Ростовской области, Краснодарского и Ставропольского краев и Адыгеи, Горская советская республика (объединяла ряд нынешних республик СКФО), в Средней полосе — Центрально-Черноземная область, в Нижнем Поволжье — Нижневолжский край и т. д. Но в то же время формировались и новые национальные образования, такие как Татарская или Башкирская АССР. В конечном итоге в 1930-х годах тенденция к увеличению числа регионов возобладала, что было продиктовано как соображениями «коренизации», так и необходимостью ускоренной индустриализации территорий. Именно тогда и были заложены основные контуры того административно-территориального деления, которое досталось РФ в наследство от РСФСР.

Проводя аналогии с сегодняшним днем, становится понятно, что концепция «нарезки» регионов может быть лишь производной от внятно сформулированной экономической и национальной политики государства, а при отсутствии таковых инициативы по укрупнению регионов будут носить бессистемный характер и, скорее всего, останутся на уровне разговоров. Во всяком случае, до тех пор, пока экономический блок правительства не предложит иных макроэкономических доктрин, помимо набивших оскомину снижения инфляции, «структурных реформ», «улучшения инвестиционного климата» и декларативного импортозамещения.

Николай Проценко