Туркмения празднует 25-летие нейтралитета страны. Президент-писатель Гурбангулы Бердымухамедов посвятил этой дате новую книгу, 55-ю по счету, дав громкое название «Туркменистан — родина нейтралитета». Тезис автора о «роли нейтрально-правового статуса государства в решении сложнейших вопросов современности» применительно к Туркмении — скорее дискуссионный.
В интервью EADaily эксперты поделились взглядами на роль нейтралитета Туркмении и на развитие республики в целом. На вопросы нашего корреспондента ответили Андрей Грозин, заведующий отделом Средней Азии и Казахстана Института стран СНГ, старший научный сотрудник Института востоковедения РАН, и Светлана Дзарданова, эксперт Центрально-Азиатского института стратегических исследований (CAISS, Алма-Ата,), выпускница магистратуры академии ОБСЕ (г. Бишкек).
О диктатуре вождистского типа
— Андрей Валентинович, Туркмения — единственная нейтральная страна на территории Центральной Азии, что двигало политической элитой, предопределившей историю Туркмении в этом статусе после распада Советского Союза? Хотели повторить опыт и достижения независимой Швейцарии? Не став второй Швейцарией, Туркмения уходит в изоляционизм?
А. Грозин: Страна не «уходит» в изоляционизм, столкнувшись с валом разнообразных проблем. Она, по мнению абсолютного большинства экспертов по региону, изначально придерживалась данной позиции. Нейтралитет же, в практическом смысле, воспринимался в Ашхабаде именно как статус, позволяющий в максимально возможной степени изолировать страну от соседей и всего окружающего мира. Швейцарский опыт в качестве сравнения тут совершенно не подходит, задачи туркменского руководства изначально были иными — выстраивание железного занавеса. И в этом плане все задумки реализованы вполне успешно.
Страна не является членом международных организаций (за исключением ни к чему не обязывающего статуса наблюдателя в ряде международных структур — СНГ, ШОС) и постоянно подчёркивает свой «официально признанный ООН» статус нейтрального государства. Никаких признаков возможного пересмотра данного статуса в настоящее время не наблюдается.
Туркменистан по-своему уникален — здесь властной элите во главе с Сапармуратом Ниязовым удалось утвердить не просто жесткий авторитарный режим, а единственную на постсоветском пространстве диктатуру вождистского типа. В Туркмении, в максимальной мере в сравнении с соседними странами, воплощены практики абсолютного государственного контроля за любыми проявлениями социальной активности. Деятельность зарубежных НПО и НКО на территории республики запрещена (точнее говоря, никогда за годы суверенитета не была разрешена и их не существовало). Местные неправительственные организации находятся в зачаточном состоянии, и в кратко- и среднесрочной перспективе их деятельность никакого влияния на внутригосударственную ситуацию оказывать не будет.
Возможности любого внешнего влияния на страну абсолютно минимальны: и при Ниязове, и при Бердымухамедове власти страны активно и целенаправленно проводят политику недопущения возможности любого внешнего влияния на внутриполитическую ситуацию. Страна остается государством «за железным занавесом».
— Какими инструментами Туркмения лоббирует интересы в Центральной Азии и лоббирует ли вообще?
— Не лоббирует и не особо стремится лоббировать. Отношения с соседями при Ниязове и при Бердымухамедове строились на использовании официальных и традиционных дипломатических механизмов на двусторонней основе (договоры, соглашения, меморандумы и т. д.), а также неформальных двусторонних договорённостей лидера страны и его зарубежных коллег. Иных механизмов новейшая туркменская история не фиксирует.
Роль Туркмении при этом во внутрирегиональных процессах минимальна. Возможности граждан стран-соседей въехать в Туркмению ежегодно сокращались, и сейчас даже из приграничных районов соседних стран попасть в Туркмению так же сложно, как и из любой другой страны мира (исключение пока составляет Турция, являющаяся единственной страной, у которой с Туркменией формально существует «безвиз», но, думаю, в следующем году и эта отдушина для туркменистанцев властями будет тем или иным образом закрыта).
— По запасам природного газа Туркмения занимает четвертое место на планете, обладает вторым по величине газовым месторождением (Южный Иолотань), а характеризуется как «богатая нефтью, коррупцией и бедностью», в чём причины такого триединства?
— Все фактические данные по добыче и продаже на экспорт газа в Туркмении засекречены, а официальной информации крайне немного и она носит отрывочный характер. Поэтому говорить о реальном состоянии туркменской газодобычи (основы всей туркменской экономики) нельзя — нет данных. Но по косвенным свидетельствам (общее ухудшение финансово-экономического положения в стране, урезание социальных выплат, рост безработицы и т. д.) можно сделать общий вывод о прогрессирующей сложной ситуации в республике.
Туркменистану по мере углубления финансово-экономического кризиса жизненно важно получить дополнительные ресурсы, но достичь этих целей будет сложно. Серьёзного увеличения доходов извне Туркменистану ждать не приходится. Основным экспортным продуктом страны является газ, однако единственным крупным импортером туркменского газа остаётся КНР: по состоянию на конец 2019 года суммарный объём поставленного из Туркменистана в Китай природного газа достиг 252,1 млрд кубометров.
— Китай в Евразии присутствует как крупный кредитор, кредитная зависимость Ашхабада от Пекина — она в пределах $ 12 млрд, и львиная доля прибыли от продажи газа в Китай уходит на погашение китайских же кредитов. Москва (с учетом географии РФ) закупает у Ашхабада газ по более высокой цене, нежели Пекин. На каком уровне доверие и взаимопонимание Москвы и Ашхабада, по вашей оценке?
— Похоже, что власти Туркмении тяготятся ситуацией, при которой Пекин платит живые деньги лишь за часть поставок, остальное идет в счет оплаты туркменских долгов (их точная сумма засекречена, и эксперты спорят о ней, но речь идёт минимум о $ 10−12 млрд) за ранее полученные китайские инвестиции. Для выхода из такого положения Ашхабад, желая вывести свой газ на другие рынки, в конце 2015 года даже начал малоуспешное строительство газопровода Туркменистан — Афганистан — Пакистан — Индия (ТАПИ) на своей территории (с 2018 года туркменские чиновники как минимум трижды объявляли об окончании строительства своего участка этого газопровода).
Россия в 2019 году вновь начала закупать туркменский газ, но в гораздо меньших объемах, чем это было в нулевых годах, и Бердымухамедов явно хотел бы продавать «Газпрому» больше. Но Москва, как представляется, сейчас не слишком заинтересована в возобновлении прежних объёмов закупок, после кризиса на Украине необходимость в газе Туркменистана для России весьма существенно снизилась.
Из-за своего непредсказуемого поведения лидер Туркмении потерял часть своего авторитета в глазах Тегерана (ирано-туркменское газовое партнёрство заморожено более трёх лет). Туркменистану в критический период нехватки финансовых средств не интересны соседи по Центральной Азии, так как ему нечего им предложить.
Казахстан и Узбекистан не заинтересованы в импорте газа, поскольку добывают его и сами. Теоретически туркменский газ может пригодиться Киргизии и Таджикистану, но между Туркменистаном и этими странами лежит Узбекистан, который заинтересован в экспорте своего газа. Кроме того, и у Бишкека, и у Душанбе нет серьёзных финансовых ресурсов.
— Нейтральная Туркмения не рассматривает вступление в ЕАЭС, в котором «не учитываются интересы Ашхабада». Однако экономический нейтралитет в рыночных условиях нереален, как Ашхабаду сохранить нейтральные позиции в этом вопросе?
— Республика переживает хронический экономический кризис, ужесточившийся после ряда неудачных решений руководства страны и падения цен на основной (и единственный) значимый туркменский экспортный продукт — газ. Социально-экономическая ситуация в Туркмении характеризуется многими наблюдателями как крайне сложная.
Туркменская власть до настоящего времени игнорирует угрозу пандемии и продолжает заявлять об отсутствии в республике коронавируса. Официально власти продолжают отрицать наличие в стране инфицированных, но уже с конца весны ведут масштабные карантинные меры.
Ожидаемого ввода в строй новой (четвёртой) ветки газопровода Туркменистан — Китай и увеличения объема экспортируемого в КНР газа в ближайшее время, как представляется, не будет, КНР пока не нужны превосходящие допандемические объёмы энергосырья. Следовательно, и увеличения объемов добываемого в Туркмении газа также в кратко- и даже среднесрочной перспективе не предвидится.
Стоит также сказать и о межстрановой конкуренции. По ряду оценок, общая пропускная способность трех веток газопровода составляет 55 млрд м³ (А и В — по 15, С — 25 млрд м³) в год, и они проходят по территориям Узбекистана и Казахстана, которые сами являются газодобывающими государствами. В 2016 году Туркменистан поставил порядка 30 млрд м³, Узбекистан — около 4,5 млрд, Казахстан — менее 1 млрд м³. Узбекистан и Казахстан имеют право поставлять по 10 млрд кубометров ежегодно.
В последнее время Казахстан не раз заявлял о намерении увеличить поставку в КНР собственного газа. Таким образом, доля Туркменистана в рамках действующих мощностей (которые пока не выведены на проектные показатели) может варьироваться лишь с имеющихся 30 млрд м³ до примерно 35 млрд м³. Это не позволяет Ашхабаду своевременно погашать многомиллиардные китайские кредиты, чтобы использовать доходы от проекта для сохранения сравнительно приемлемого уровня жизни населения.
Неизвестно, хватит ли финансовых резервов и запаса прочности у туркменской экономики на поддержание хотя бы минимально достойного существования народа — никаких надежных данных об этом нет, международные структуры многократно подвергали сомнению достоверность официальной туркменской статистики.
В Туркменистане же любые социальные катаклизмы подрывают основу режима. Поэтому вспышка коронавируса в «эпоху могущества и счастья», провозглашённую Бердымухамедовым, несёт намного большую угрозу, чем любая оппозиция.
— Туркмения — прикаспийская страна. В случае достижения договоренности по разделу дна моря в рамках Каспийской конвенции Туркмения получит перспективы по диверсификации газовых поставок, в частности в страны ЕС. Как это отразится на двусторонних отношениях Туркмении и Китая?
— С 2019 года распространялась информация о том, что Ашхабад и Брюссель готовят к подписанию рамочное соглашение о поставках туркменского газа в Евросоюз, что подразумевает строительство трубопровода по дну Каспия. Транскаспий (ТКГ) был включен в список приоритетных проектов ЕС. Финансировать проект якобы готовился Всемирный банк и один из фондов ЕС — Фонд развития.
Перспективы сотрудничества с ЕС остаются слабыми из-за непредсказуемости и непоследовательности Бердымухамедова. Даже если несколько европейских компаний при поддержке европейских депутатов выступят за развитие торговых отношений с Туркменистаном, такие проекты будут продолжать встречать сильное противодействие в ЕС. Кроме того, интерес Европы к туркменскому газу постепенно снижается, в том числе и под давлением климатического и экологического лобби, форсирующего переход ЕС на возобновляемые источники энергии (ВИЭ).
Конвенция о статусе Каспия, подписанная в 2018 году, не дала окончательных ответов о возможности строительства газопровода по дну Каспия. Это потребует подписания дополнительных протоколов, проведения экологических экспертиз со стороны всех прибрежных государств, а значит, процесс может тянуться очень долго.
Основным же препятствием на пути поставок туркменского газа в ЕС остаются вопросы коммерции. На сегодняшний день и в обозримом будущем продажа туркменского газа на рынках ЕС считается неконкурентоспособной. Поэтому до сих пор в Ашхабад не прилетают представители компаний, которые могли быть потенциальными покупателями туркменского газа в Европе и даже в Турции.
Строительство Транскаспия — давняя мечта европейцев и туркменской власти, но стоит помнить о том, что туркменский газ давно и надолго законтрактован Китаем.
Туркменистан, не имея достаточных объемов газа для экспорта в Европу, тем не менее успешно на эту тему ведет многолетние переговоры. Бумаги по ТКГ пишутся, ведется многолетнее бесконечное количество проработок. Но, даже без учёта проблем снижения мировых цен на энергоносители и спада мировой экономической и инвестиционной активности в связи с Covid-19, возможности строительства ТКГ вызывают серьёзные сомнения. По проекту Nabucco, который был закрыт, европейцы в своё время продвинулись гораздо дальше.
О нехватке базовых продуктов и протестах из-за рубежа
— Можно ли говорить о синергетическом эффекте туркменского нейтралитета на территории Центральной Азии? Что вы думаете о региональной политике данного государства, Светлана?
Светлана Дзарданова: Это интересный вопрос. Можно попробовать провести мысленный эксперимент, убрав Туркменистан из ЦА-уравнения, чтобы лучше понять его роль в геополитической парадигме региона. Центральная Азия все больше и больше (даже в академической сфере) воспринимается как совокупность четырех стран: Казахстан, Узбекистан, Киргизия и Таджикистан. В связи с объективными причинами многие исследования исключают Туркменистан. Туркменистан отдает предпочтение сотрудничеству в двустороннем, а не многостороннем формате. Нейтралитет ограничивает участие страны в международных военных организациях и договорах коллективной безопасности, но закрытые границы и визовый режим почти со всеми странами говорит о том, что статус позитивного нейтралитета, который страна могла использовать для развития международного сотрудничества, миротворчества на деле стал инструментом укрепления режима и изоляции страны. На первых порах Туркменистан действительно предоставлял площадку для переговоров, но так и не заслужил всеобщего мирового признания в этой сфере, поэтому сложно говорить о каком-либо другом эффекте от статуса, кроме изоляции страны от внешнего мира.
— Насколько социально и политически активно туркменское общество? И позвольте задать вопрос об образовательной миграции: какие возможности у желающих получить образование за рубежом и практикуется ли такое в Туркмении?
— Традиционно считается, что общество в Туркменистане аполитично и запугано. В стране сильно выражена персонифицированность власти при слабых государственных институтах. У населения отсутствуют инструменты участия в процессах принятия решений, люди не могут донести свои проблемы или позицию до властей. Протесты становятся одним из инструментов привлечения внимания к тому, что непосредственно волнует население, а это нехватка наличных средств и базовых продовольственных продуктов, замалчивание кризиса здравоохранения и смертей от коронавируса. За последний год наблюдался всплеск протестной активности, граждане Туркменистана организовали акции протеста в нескольких городах США, Турции и на Северном Кипре.
Люди выходили на протесты и внутри страны — в Дашогузском велаяте и Мары. В стране несколько лет сохраняется сложное экономическое положение, связанное как с низкими ценами на углеводороды, так и недальновидностью проводимой в стране политики, поголовной коррупцией и нехваткой квалифицированных специалистов во многих сферах, в том числе в сфере образования.
Качество образования стабильно ухудшалось с развалом СССР. Это было связано и с проведением различных реформ (языковая реформа, изменение сроков обучения, введение двухгодичной отработки перед поступлением в вузы и т. д.), и недостатком финансирования, и оттоком специалистов. Многие выходцы из Туркменистана учатся в России, Турции, Белоруссии, на Украине. Есть туркменские студенты в Узбекистане, Казахстане, больше программ начинает предлагать Китай. До событий 2005 и 2010 годов в Киргизии было много туркменских студентов, которые в основном учились в столице и в Оше. К сожалению, достоверных данных и статистики по всем этим направлениям нет. Не многие граждане Туркмении могут позволить себе образование как внутри страны, так и за рубежом. Кроме того, в Туркменистане признаются дипломы не всех стран, а логистика обучения усложняется по причине ограничений по отправке средств из страны и родителям сложно поддерживать детей, обучающихся за рубежом. Из-за отсутствия перспектив, повальной безработицы, коррупции, невостребованности специалистов с зарубежными дипломами многие учащиеся за рубежом не хотят возвращаться на родину и пытаются найти работу еще во время обучения.
— В каком состоянии традиционная для Туркменистана отрасль — хлопководство?
— Правительство долгое время не видело необходимости в диверсификации, из-за чего развитие страны напрямую зависит от цен на углеводороды и хлопок. По обоим направлениям в данный момент наблюдаются проблемы. Прямые иностранные инвестиции ограничены углеводородным сектором, что делает экономику уязвимой к любым внешним кризисам, например к таким, как текущая пандемия.
Сохранение сырьевой модели развития экономики делает экономические перспективы страны довольно туманными. Власти страны должны пересмотреть и скорректировать свою экономическую стратегию, поскольку от этого зависит жизнеспособность нынешнего режима. Необходимо диверсифицировать рынки сбыта. Доходы от добывающей отрасли должны инвестироваться в развитие других отраслей экономики, включая промышленность и туризм, для развития которого в стране есть все возможности, но необходимо открыть границы и облегчить визовый режим.
Хлопководство остается одной из стратегических сельхозотраслей страны, и национальные программы предполагают увеличение объемов производства. Тем не менее в последние годы более пристальное внимание на международном уровне уделяется соблюдению стандартов производства, и, согласно отчетам многих организаций, Туркменистан продолжает использовать принудительный труд по сбору хлопка. Запрет на импорт хлопка из Туркменистана, введенный Таможенной службой США в 2018 году, должен был плохо отразиться на его экспортных возможностях, но большая часть экспортируемого хлопка вывозится через Турцию. В некоторых велаятах люди отказываются выращивать культуру в связи с повышенными требованиями, отсутствием прибыли, деградацией почв и оросительной системы.