20 января 2020 года президент России Владимир Путин внес в Государственную Думу проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти».
Всего изменениям подлежат 22 статьи Конституции в главах 3, 4, 5, 6, 7, 8:
Глава 3. Федеративное устройство. Ст. 71, 75, 77, 78, 79;
Глава 4. Президент Российской Федерации. Ст. 81, 83;
Глава 5. Федеральное Собрание. Ст. 95, 97, 102, 103, 107, 108;
Глава 6. Правительство Российской Федерации. Ст. 110, 111, 112;
Глава 7. Судебная власть и прокуратура Ст. 119, 125, 128, 129;
Глава 8. Местное самоуправление Ст. 132, 133.
Таким образом, изменения Конституции пошли по «упрощенному варианту» — согласно статье 136 главы 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции», путем принятия конституционного закона. Эта процедура требует одобрения такого конституционного закона большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Всенародный референдум не предусмотрен в этой процедуре и предложенное президентом Путиным «общероссийское голосование» является просто законодательной инициативой президента для придания еще большей легитимности будущему принятому Федеральным собранием Конституционному закону, а через него — изменениям в Конституции. Норма об «общероссийском голосовании» будет включена в конституционный закон.
В последовавших комментариях СМИ наблюдаются крайние политизированные оценки как изменений в Конституции, так и предложенной процедуры конституционной реформы. При этом разные полюса нашего политического спектра — от условных «либералов» до условных «патриотов» — делают просто алармистские заявления. Так, по оценкам «гуру демократической революции» проф. Валерия Соловья, президент Путин предложенными изменениями в Конституцию совершил «государственный переворот». В другой версии — слева — Путин проводит «спецоперацию». Некие «эксперты» некоего «Международного Евразийского движения» и «Центра консервативных исследований» на страницах «Завтра» форменным образом кричат «караул». С их точки зрения, реформа направлена на ослабление всей политической системы нынешней государственности РФ через децентрализацию. Как следствие, «изменения, озвученные в последнем федеральном послании, выраженные в ослаблении вертикали власти, ведут, фактически, к упразднению государственности РФ».
Объявленное «иностранным агентом» НКО «Движение в защиту прав избирателей „Голос“» призвало провести не «всенародное голосование», а настоящий референдум по поправкам в Конституцию. Аналогичным образом, но с противоположного конца политического спектра т. н. «Оргкомитет патриотических протестных акций оппозиции» с участием Игоря Стрелкова, Владимира Квачкова, Максима Калашникова и «примкнувшего» к ним Сергея Удальцова также потребовал проведения расширенного референдума, который станет плебисцитом о доверии нынешней власти, и созыва Конституционного собрания для проведения конституционной реформы.
Но каков действительный смысл предложенного проекта закона о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти»? Как бы там не лукавить, но ответ содержится в самом названии законопроекта. Речь действительно идет именно о совершенствовании организации «публичной власти» в РФ.(1)
Здесь нетрудно определить, что включению в Конституцию в большинстве своем предлагаются уже действовавшие на основании принятых законов нормы, в частности, то же требование в отношении двойного гражданства, заграничной собственности или вида на жительство. Кроме того, конституированию подлежат и сложившиеся практики государственного управления.
До публикации проекта закона в ходу была версия, что для «транзита» власти президент Путин своими поправками специально урезает полномочия будущего президента, усиливает роль Государственной думы и Конституционного суда, вводит новый центральный орган власти — Госсовет, чтобы стать его пожизненным председателем, управляющим всем. Теперь эта версия очевидным образом лопнула. Предъявленный проект закона демонстрирует, что президент Путин не озабочен личной судьбой в плане сохранения власти — ведь даже не ясно, какой пост он собирается занять после 2024 года, и стремится ли он занимать его вообще! Очевидно же другое — Путин озабочен судьбой политического наследия, своего политического проекта и курса страны. Конституционным совершенствованием институтов власти президент Путин пытается нейтрализовать механизмы и действующие нормы, которые могут привести к ревизии его политического проекта.
В итоге с принятием изменений в Конституцию Россия по форме правления все равно останется суперпрезидентской республикой. Никакой президентско-парламентской системы не намечается. Сам президент в последние дни несколько раз высказал сомнения в отношении пригодности для России парламентской республики. В предложенном проекте изменений Конституции полномочия президента даже расширяются — но относительно и не фатальным образом. Помимо общей ответственности всех представителей исполнительной власти перед президентом, по дополнению к статье 83 президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры на должность председателя Конституционного суда, его заместителя и судей, председателя Верховного суда и его судей, председателя, заместителей и судей других федеральных судов. Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры на должность генерального прокурора, его заместителей, назначает на должность после консультаций с Советов Федерации прокуроров субъектов РФ. Все перечисленные судьи и прокуроры «ответственны» перед президентом, поскольку президент «вносит в Совет Федерации представление о прекращении» их полномочий. А Совет Федерации прекращает их полномочия.
В дополнении к статье 95 подтверждено право президента РФ назначать сенаторами десятую часть от числа членов Совета Федерации.
На этом солидном фоне Государственная дума получает только крупицу от «ответственного правительства». В итоге больше всего от конституционных изменений получит Конституционный суд, который становится верховным арбитром, как в отношении претензий к международному законодательству, так и в возможных спорах между ветвями исполнительной и законодательной власти при принятии законов. Процедура преодоления вето президента обеими палатами парламента усложнена — теперь сюда в качестве конечной инстанции подключен Конституционный суд. Повышается его роль и в отношении принятия законов в регионах РФ.
Тут подведем итог: действующий и дееспособный суд — это всегда хорошо в любых жизненных практиках.
Так что пока ничего страшного не происходит — ни тебе переворота, ни разрушения государства. При этом надо в любом случае понимать, что сама по себе Конституция всегда бессильна перед лицом революций, тем более в случаях, когда ее в обыденном сознании считают «женой императора Константина». Поэтому в России из Конституции и изменений в ней не следует делать ни идола, ни гроба повапленного. Надо просто продолжать развивать правовое поле в Российской Федерации.
Далее дадим комментарий по отдельным значимым пунктам предлагаемых изменений.
* * *
1. Президент, правительство и Федеральное собрание. По существу, предлагаемые изменения в статьях 83, 102, 103 вводят в Конституцию уже сложившуюся практику. Формально единое правительство РФ будет состоять из двух частей, о чем, правда, не будет прямо указано в измененной Конституции. Одна часть правительства, возглавляемая премьер-министром, — его вице-премьеры и министры — «утверждаются» депутатами Государственной думы.
Другую часть правительства по дополнениям к статье 83 (это восьмерка федеральных министров (2): обороны, государственной безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям, общественной безопасности) президент «назначает» после «консультаций» с Советом Федерации. «Консультации» в Совете Федерации — это ниже по процедуре, чем «утверждение» в Государственной думе. Президент «руководит» этой частью правительства.
В пояснительной записке к проекту конституционного закона читаем:
«Для обеспечения большей прозрачности работы силовых ведомств, правоохранительных органов, независимости органов прокуратуры в субъектах Российской Федерации назначение руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, а также прокуроров субъектов Российской Федерации предлагается осуществлять после консультаций с Советом Федерации».
Нетрудно заметить, что эти министры т. н. (не в Конституции) «силового блока» непосредственно подчинены президенту. Их «коллегия» — это не «кабинет» правительства, а подчиненный президенту Совет безопасности — конституционный совещательный орган при президенте Российской Федерации. Помимо этого министры «силового блока» персонально взаимодействуют с президентом. Эта практика похожа на ту, что применялась в Российской Империи при взаимодействии министров с государем императором до 1905 года.
В отношении остальной части правительства РФ действует другая схема. В ней задействована нижняя палата Федерального собрания — Государственная дума. Президент представляет кандидатуру нового премьер-министра в Государственную думу. Государственная дума утверждает кандидатуру премьер-министра. Сейчас по действующей Конституции Государственная дума «дает согласие» на назначение премьера. Далее президент назначает премьер-министра. Предлагаемое нововведение в Конституцию имеет чисто лексический смысловой характер. «Утверждает» выглядит весомей, чем «дает согласие». На практике же вопрос в обеих случаях решается голосованием депутатов Госдумы — и при «утверждении», и при «согласии».
Главное же в прерогативах президента в отношении ответственности правительства, что единственно он «освобождает от должности». Последнее делает премьер-министра, вице-премьеров и министров «ответственными» перед президентом, а не перед Государственной думой.
Вспомним историю. Дестабилизации ситуации в Российской Империи перед Февральской революцией 1917 года способствовало требование IV Государственной думы создать «ответственное министерство». Ответственного перед Думой, а не перед царем. Прогрессивный блок в Государственной думе добивался, чтобы Дума назначала и снимала министров.
Если сравнивать нынешнюю ситуацию с той, что была накануне 1917 года, то нынешняя Государственная дума лишь «частично ответственна» по части «утверждения» в отношении министерств. Премьер-министра и министров снимает с их постов (освобождает) президент, а не Государственная дума. Также и руководители федеральных органов исполнительной власти, которыми руководит президент — т. е. губернаторы, также ответственны перед президентом, а не перед Государственной думой, поскольку президент освобождает их от должности. Губернаторы «не ответственны» перед Думой и по части своего назначения.
В измененной Конституции статью 103 предложено дополнить пунктом «а1» об «утверждении Государственной думой по представлению председателя правительства РФ кандидатур заместителей председателя правительства РФ и федеральных министров», за исключением федеральных министров «силового блока», по которым президент «консультируется» с Советом Федерации.
Также, согласно предлагаемым дополнениям в статью 112, кандидатуры своих заместителей и федеральных министров премьер-министр представляет Государственной думе на утверждение. После утверждения они назначаются на должность президентом. Президент не может их отклонить. По букве президент не влияет на определение кандидатур министров. Однако здесь трудно представить себе ситуацию, что кандидатуры министров не обсуждаются с президентом.
Сейчас в действующей Конституции по статье 112, пункту 2, председатель правительства РФ предлагает президенту РФ кандидатуры на должности заместителей председателя правительства РФ и федеральных министров.
Таким образом, в сравнении с действующей Конституцией здесь главный пункт в расширении «ответственности» Государственной думы по одной «премьерской» части правительства. Кандидатуры министров будут обсуждаться депутатами и потом «утверждаться» голосованием, как и в случае с премьером.
Потенциально означенный пункт содержит угрозу блокирования Государственной думой формирования правительства. Ныне действующая Конституция в статье 111 содержит норму о троекратном представлении кандидатуры премьера.
«После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы».
Однако в отношении процедуры «утверждения» кандидатур вице-премьеров и министров в Государственной думе такого «предохранителя» в предложенных изменениях не предполагается. Гипотетически можно представить себе такую ситуацию, когда Государственная дума утвердит предложенную президентом кандидатуру премьера, но потом откажется утверждать кандидатуры министров. По предложенному составу министров Государственная дума должна принять решение в течении одной недели. Но количество отклонений кандидатур не предусматривается. Так что в этом пункте формирование нового правительства легко заблокировать.
2. Государственный совет. Предложенные изменения содержания Конституции очевидным образом свидетельствуют о том, что ожидания в отношении приобретения Государственным советом чрезвычайного веса в системе государственных органов РФ оказались несостоятельны. Следовательно, также несостоятельными оказались и прогнозы, что Государственный совет специально создается в качестве института с верховным постом «под Путина» после того, как он покинет президентский пост.
Согласно отдельному пункту «ж1» в дополнении к статье 83, президент «формирует Государственный Совет Российской Федерации». Следовательно, «конституируемый» Государственный совет становится в один ряд с другими «конституционными» служебными органами президента — 1) обеспечивающей деятельность президента Администрацией; и 2) совещательным при президенте Советом безопасности. Статус Государственного совета определит федеральный закон.
Очевидно, что Государственный совет станет еще одним совещательным органом при президенте РФ. Президент РФ будет назначать состав Государственного совета и, следовательно, отрешать от должности. Вряд ли стоит ожидать, что в будущем законе о Государственном совете будет определено независимое от президента положение председателя Государственного совета. Скорее всего, председателем совета будет определен президент. Тем более трудно представить, что коллегиальный состав Государственного совета получит какие-либо действительные прерогативы в отношении президента, в частности, главную — отрешения от должности.
Между тем, в случае с Государственным советом и двумя другими служебными институтами президента явно напрашиваются аналогии с советской партийной системой власти КПСС. Нынешний Совет безопасности — это Политбюро. Администрация президента — это аппарат ЦК. Государственный совет с его регулярными, но не частыми совещаниями — это Пленум ЦК. Вспомним, как в октябре 1964 года Пленум ЦК голосованием освободил от должности Первого секретаря ЦК Никиту Хрущева. Т. е. по совместительству Пленум ЦК отстранил от должности и главу правительства. Ведь в государственной системе власти СССР Хрущев был председателем Совета министров СССР, т. е. главой правительства. Формально, по уставу партии Пленум ЦК смог отрешить от должности Первого секретаря потому, что все члены ЦК, включая Первого секретаря, были наделены прерогативами на этот счет через свое избрание на съезде КПСС.
В основной своей части Пленум ЦК состоял из членов ЦК — глав региональных партийных организаций. По аналогии и Государственный совет в основной своей части будет представлен губернаторами — главами регионов.
Тем не менее, при всей внешней аналогии системы, она в корне разнится в ключевом пункте — президент РФ получает верховную легитимацию через всеобщее национальное голосование. Однако сейчас и губернаторы также получают свой пост через избрание в своих регионах. Абстрактно можно представить, что в своей сумме легитимация губернаторов регионов равна легитимации президента. Но в нынешних реалиях губернаторы встроены в вертикаль президентской власти и ответственны перед президентом в части своего увольнения с должности. Поэтому идея о том, что губернаторы в составе Государственного совета получат какие-то прерогативы в отношении действующего президента РФ — это фантастика.
Аналитическая редакция EADaily
(продолжение следует)
(1) Кстати, весьма значимое нововведение. В тексте измененной Конституции появится понятие — «публичная власть», под которой следует понимать властные функции государственных органов и органов муниципального самоуправления. Сейчас в действующей Конституции РФ органы местного самоуправления не отнесены к государству. Статья 12: «…органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». По предложенным изменениям в Конституцию РФ органы местного самоуправления наряду с государственными органами — составят единую систему «публичной власти».
(2) Следует предположить, что упоминаемый в дополнении к статье 83 в пункте «д1» «министр общественной безопасности» — это в настоящее время директор Федеральной службы войск Национальной гвардии Российской Федерации. По-видимому, можно ожидать, что «федеральная служба» Национальной гвардии будет в скором времени преобразована в отдельное Министерство общественной безопасности. При этом общее число министерств не возрастет, поскольку было упразднено Министерство по делам Северного Кавказа.