25 июня, накануне встречи G20 в Осаке, агентство Bloomberg со ссылкой на собственные источники сообщило, что президент США Дональд Трамп рассматривает возможность выхода США из Договора о взаимном сотрудничестве и гарантиях безопасности с Японией. Президент США полагает, что союзное соглашение с Японией от 1960 года якобы невыгодно для США, поскольку ставит их в неравноправное положение с Японией. Договор предусматривает помощь Соединенных Штатов Японии в случае, если на нее будет совершено вооруженное нападение, но не предъявляет аналогичных требований к Японии в случае нападения на США. Трамп и раньше критиковал Японию за то, что она не может компенсировать защиту США.
Действительно, проблема американо-японского военно-политического союза носит фундаментальный характер. Японские конституционные, правовые, налоговые и политические барьеры препятствуют США в развитии сотрудничества в области обороны. Япония накладывает более жесткие правовые ограничения на использование военной силы, чем все другие союзники США. Но при этом не трудно определить, что проблемы изначально были созданы самими США.
Американо-японский военный альянс был первоначально построен сознательно самими американцами как асимметричный механизм — Япония принимает американских военных в обмен на одностороннюю гарантию безопасности со стороны США.
После поражения Японии во Второй мировой войне, Соединенные Штаты оккупировали ее с 1945 по 1952 год. Американские оккупационные власти первоначально намеревались полностью демилитаризовать Японию. Японская конституция, разработанная самими американскими оккупационными властями и принятая японским законодательным органом в 1947 году, в статье 9-ой отказала Японии в праве на использование войны, определив:
«Японский народ на вечные времена отказывается от войны, как суверенного права нации, а также от угрозы или применения вооруженной силы как средства разрешения международных споров».
В Японии «никогда впредь не будут создаваться сухопутные, морские и военно-воздушные силы, равно как и другие средства войны. Право на ведение государством войны не признается».
Таким образом, по Конституции 1947 года Япония отказывалась от обладания собственными военными силами и проведения собственной военной политики. Однако Корейская война 1950−1952 года изменила базовый подход американцев к военной политике в регионе. В 1950 году американские оккупационные власти приступили к созданию японских полувоенных сил.
8 сентября 1951 года в Сан-Франциско между Японией и США был подписан «Договор o безопасности», регламентирующий военный союз и сотрудничество, в соответствии с которым США получали исключительные права на размещение своих военных сил на территории Японии, а всякое нападение на Японию считалось нападением на вооруженные силы США. Договор о безопасности 1951 года был заменен в 1960 году Договором о взаимном сотрудничестве и безопасности, по которому Япония предоставляет право военного базирования США на своей территории в обмен на американское обязательство защищать безопасность Японии.
После воссоздания в 1954 году ограниченных японских вооруженных сил под названием Сил самообороны, Япония в течение трех последующих десятилетий создала собственные продвинутые военные возможности. В итоге асимметричное партнерство между США и Японией сместилось в сторону большего равновесия. Но асимметрия сохранялась.
Для того, чтобы обойти конституционный запрет на обладание собственными вооруженными силами, правительство Японии интерпретировало статью 9-ю как конституционное право обладать минимальными вооруженными силами с минимальными способностями к самообороне.
Подобное толкование статьи 9-ой определяли следующие условия:
— неизбежный и незаконный акт агрессии против Япония;
— когда нет соответствующих средств противостоять такой агрессии иначе, кроме как прибегая к праву самообороны;
— когда применение вооруженной силы потребует минимально необходимого уровня.
Таким образом, участие Сил самообороны в военных операциях осуществлялось лишь при условии прямой агрессии против Японии. Подобное ограничение действовало весь период «холодной войны».
После окончания «холодной войны» лидеры США и Японии подтвердили важность японо-американского альянса Совместной декларацией по безопасности в 1996 году. С этого времени в Соединенных Штатах ожидают, что Япония снимет пацифистские ограничения и перейдет к более продвинутому военно-политическому союзу с США. Конкретно действующий премьер Японии Синдзо Абэ (ЛДП) попытался преодолеть базовое ограничение действующей Конституции Японии. В начале 2013 года Абэ восстановил консультативную группу экспертов (впервые созданную в 2007 году) для рассмотрения вопроса о том, как Япония может скорректировать свою позицию в отношении коллективной обороны. Для начала было изменено толкование статьи 9-ой. В июле 2014 года кабинет министров Абэ объявил о новой интерпретации статьи 9-ой Конституции, согласно которой коллективная оборона будет соответствовать нормам конституции, если ситуация будет удовлетворять определенным условиям:
— если вооруженное нападение на чужую страну, которая находится в тесной связи с Японией, угрожает выживанию Японии и представляет явную опасность для фундаментальных прав людей на жизнь, свободу и стремление к счастью;
— если нет других подходящих средств для отражения атаки и обеспечения выживания Японии и защиты ее народа;
— если Япония ограничивает применение силы до минимально необходимой степени.
Таким образом, по прежнему операции Сил самообороны считаются неконституционными, если нет угрозы существованию Японии.
В апреле 2015 года на саммите самого высокого уровня с участием президента США Барака Обамы и премьера Синдзо Абэ союзники согласились пересмотреть двусторонние руководящие принципы обороны. В руководящих принципах сотрудничества между США и Японией в области обороны 2015 года роли в американо-японском союзе описаны следующим туманным образом:
«Вооруженные силы Соединенных Штатов могут проводить операции, связанные с использованием ударной силы, для поддержки и дополнения Сил самообороны. Когда Вооруженные силы Соединенных Штатов проводят такие операции, Силы самообороны могут оказывать необходимую поддержку».
Несмотря на принятие в сентябре 2015 года в Японии нового закона о безопасности, ряд правовых условий продолжает ограничивать способность Японии более активно сотрудничать с Соединенными Штатами в военной сфере. Новый закон позволяет использовать войска сил самообороны страны за пределами национальной территории. Еще в 1992 году Силам самообороны было позволено участвовать в заграничных миротворческих операциях, но только санкционированных ООН. Законодательство о безопасности 2015 года позволяет Силам самообороны участвовать в подобных миссиях вне решений ООН, но только в тыловых операциях в конфликтах, а не на передовой. Оговорено условие, что оккупация вражеской территории превысила бы минимум необходимого уровня самообороны и поэтому не допустима. По-прежнему, непосредственное участие Сил самообороны в боевых операциях считается неконституционным, если нет угрозы существованию Японии. Для отправки Сил самообороны за рубеж требуется одобрение парламента Японии. Как прямой результат подобной меры: в январе 2016 года парламент Японии исключил участие страны в военной кампании США против ИГИЛ* (запрещенная в РФ террористическая организация — ред.).
Конституционные правовые факторы ограничивают способность Японии более активно сотрудничать с США. Дальние подходы Абэ изменить статью 9-ю Конституции не достигли цели. В 2015 году Абэ прямо указал, как на причину провала — на глубину общественного противодействия даже умеренному расширению военных возможностей Японии. Изменение статьи Конституции потребует сначала одобрения большинством в две трети голосов в обеих палатах парламента, а затем одобрения простым большинством голосов на общенациональном референдуме. И несмотря на политическую силу и популярность в стране, у Абэ нет такого ресурса, чтобы внести нужную поправку в Конституцию. Младший партнер ЛДП по правительственной коалиции — партия Комэйто имеет пацифистскую базу поддержки. Среди населения Японии укоренилось глубокое нежелание отходить от принципов «конституции мира». Поэтому даже робкая и двусмысленная кампания Абэ за изменение основного закона вызвала массовые протесты. По этой же причине не удается правительству и вывести оборонный бюджет Японии за пределы японской послевоенной традиции тратить 1% ВВП на оборону. За десятилетие с 2004 по 2013 год оборонный бюджет Японии сократился на 5%. Для сравнения, за последнее десятилетие Китай тратит около 1,9% своего годового ВВП на оборону. Южная Корея — около 2,6%. Абэ увеличил расходы на оборону, но уперся в юридически не обязательный, но ставший символическим в Японии потолок в 1% ВВП. Попытки превысить этот потолок автоматически вызывают протесты общественности.
Проблемы асимметрии в военном союзе США и Японии проявились и с другого направления. В 2010 году японцы отметили общее ухудшение состояния безопасности в регионе — «возникли проблемы и дестабилизирующие факторы в окружающей Японию среде безопасности». В первую очередь, это было связано с китайским военным строительством. И Япония, и Соединенные Штаты рассматривают растущую мощь Китая как дестабилизирующую силу, которая уменьшает влияние США и тем самым автоматически создает угрозы для Японии. Стратегическое сотрудничество между Соединенными Штатами и Японией все в большей степени стало ориентироваться на противостояние с Китаем.
В этой связи двусмысленность в союзнических отношениях между США и Японией внес конфликт последней с КНР за обладание островами Сенкаку. Острова Сенкаку— это пять островков в Восточно-Китайском море, оспариваемых Японией, КНР и Тайванем. В период с 2010 по 2016 год активность китайской авиации в районе Сенкаку привела к восьмикратному росту вылетов в район самолетов японских ВВС. Возникший конфликт Японии и Китая за обладание островами Сенкаку поставил вопрос о военных союзнических обязательствах США. Если острова Сенкаку являются частью территории Японии, то союзнический договор 1960 года требует военного участия США в защите этой японской территории. В этом пункте вокруг Сенкаку возникла известная двусмысленность, продолжавшаяся несколько лет с начала конфликта. И только президент Дональд Трамп подтвердил, что статья 5-я американо-японского Договора о взаимном сотрудничестве и безопасности распространяется и на острова Сенкаку.
Несмотря на возникший территориальный спор, с 2016 года отношения между Японией и Китаем стали улучшаться. Правительство Абэ изменило свою первоначальную негативную позицию в отношение китайской инициативы «Один пояс, один путь», согласившись на определенных условиях сотрудничать с Пекином в обеспечении развития инфраструктуры. В октябре 2018 года Абэ посетил Пекин и заключил соглашение об экономическом сотрудничестве. По-видимому, политики в Китае и Японии предпринимают согласованные усилия для стабилизации двусторонних отношений после самого последнего пика напряженности в 2016 году. Возможно, стабилизация японо-китайских отношений обусловлена торговыми трениями двух этих стран с США. Кроме того, связи Абэ с Россией потенциально могут привести к трениям в американо-японском альянсе, особенно в случае продолжения ухудшения отношений США с Россией.
Программа развития баллистических ракет и ядерных возможностей Северной Кореи представляет другую прямую угрозу для Японии. Япония была решительным сторонником кампании «максимального давления» США на Северную Корею в 2016—2017 годах. Но одновременно отношения между Японией и главным противником КНДР — Южной Кореей были особенно плохими в период с 2012 по 2015 год. В 2018 году они снова резко деградировали. Существующая напряженность в отношениях между Японией и Южной Кореей мешает эффективной трехсторонней координации союзников под главенством США. А без сотрудничества между союзниками Соединенные Штаты могут оказаться менее способными влиять на поведение Китая. У США появилась острая необходимость координации восстановления стратегического баланса в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Но существующая конфигурация прямо указывает на то, что в случае ограниченного военного конфликта между США и Китаем в Южно-Китайском море, и Япония, и Южная Корея встанут в стороне от этого конфликта и ограничатся лишь антикитайскими декларациями.
Между тем, в Японии продолжает существовать двухпартийный консенсус в поддержку союза с США, разумеется, в его существующей асимметричной конфигурации. Премьер-министр Японии Синдзо Абэ является убежденным сторонником альянса с США. Одновременно под сенью этого союза он добился заметных успехов в своей амбициозной программе по расширению возможностей и гибкости вооруженных сил Японии.
С американской стороны принятие Конгрессом США в конце 2018 года Акта об азиатской инициативе по перестраховке продемонстрировало широкую двухпартийную поддержку в США американо-японского союза. В этом акте признается ценность американо-японского союза в деле содействия миру и безопасности в регионе.
По прочим пунктам союзных отношений с США Япония явно демонстрирует свою «покладистость», и Трамп, кажется, здесь должен быть доволен. Так, например, Япония совершает более 90% своих оборонных приобретений у американских компаний. В период с 2009 по 2018 год Япония была одним из десяти крупнейших получателей основных обычных вооружений из Соединенных Штатов, тратя в среднем на это по $ 363,9 млн в год, что составляло по годам от 83% до 97% военного импорта Японии. В течение пяти лет с 2011 по 2015 финансовый год продажи военной техники США в Японию даже возросли и в среднем составили $ 1,47 млрд в год.
Япония является крупным покупателем американской военной техники и имеет статус страны «НАТО плюс пять», т. е. имеет самый высокий статус допуска к военным контрактам и программам исследования. В 2016 году Соединенные Штаты и Япония подписали Соглашение о взаимных военных закупках, которое позволяет иностранным и отечественным компаниям на равных условиях конкурировать за оборонные контракты в обеих странах путем устранения протекционистских условий. Среди военных сделок Японии с США крупнейшая в 2012 году — это приобретение 42 многоцелевых истребителей F-35B за $ 10 млрд. Программа позволяет переоборудовать два вертолетоносца типа «Изумо» в два малых авианосца, которые по проектируемой силе вполне способных создать военный баланс китайским авианосцам. В декабре 2018 года японцы объявили, что они дополнительно приобретут еще 63 самолета F-35A и 42 самолета F-35B к имеющимся у них 42 F-35B. Таким образом, планируется довести число F-35 в составе японских Сил самообороны до 147 единиц. Эта планируемая сделка на более, чем $ 20 млрд является своеобразным японским ответом на упреки Трампа. Япония планирует постройку к имеющимся шести еще двух эсминцев УРО с американской системой «Эйджис». Это еще примерно $ 2 млрд только за эту систему.
Соединенные Штаты и Япония укрепляют двустороннее военно-техническое сотрудничество в таких сферах, как противоракетная оборона, кибербезопасность и военное использование космоса.
При Абэ приняли закон «О государственной тайне», который позволяет расширить обмен разведывательной информацией с Соединенными Штатами.
В союзном военном «разделении труда» Соединенные Штаты по-прежнему отвечают за наступательные удары, а Япония сосредоточена на оборонительных операциях. Но это традиционное «разделение труда» между союзниками с Соединенными Штатами в качестве «копья» и Японией в качестве «щита», похоже, смещается по мере того, как Япония приобретает большие наступательные военные возможности. Токио в настоящее время располагает собственными военными средствами, многие из которых дополняют и превосходят силы США в таких, например, операциях как противолодочная оборона. Американцы весьма высоко отзываются о японском военном флоте. А расширенное сдерживание в сфере ПРО обеспечивает защиту не только Японии, но и дальнюю — для Соединенных Штатов. Вот на фоне этого интенсивного сотрудничества Абэ продвигает свою давнюю программу повышения гибкости и возможностей Сил самообороны Японии.
В 2007 году Япония по американскому шаблону создала Объединенный штаб, который объединяет все силы наземной, морской и воздушной самообороны под единым командованием.
В декабре 2013 года при Кабинете министров Японии создан Совет национальной безопасности. Для обслуживания нужд последнего создан Секретариат национальной безопасности.
Среди базовых основ японской оборонной политики — союз с США является одним из пунктов. По японской доктрине безопасности, военное присутствие вооруженных сил США в Японии (USFJ) не только способствует обороне Японии, но и составляет потенциал сдерживания и реагирования во всем Азиатско-Тихоокеанском регионе.
В 2012 году в начале нового премьерства Абэ японцы определили следующие меры по укреплению оборонного союза с США:
1) укрепление координации в рамках НАТО, создание координационного механизма (создан в 2015 году);
2) усиление координации оперативной деятельности;
3) создание механизма двустороннего планирования (создан в ноябре 2015 года).
В качестве совместных с американцами мер «по беспрепятственному обеспечению мира и безопасности Японии» определены:
1) разведка, наблюдение и рекогносцировка;
2) противоракетная оборона;
3) морская безопасность;
4) двусторонняя подготовка и учения;
5) материально-техническое обеспечение;
6) совместное использование.
В документе по национальной безопасности Японии присутствует такой термин, как «безопасность без швов» или «бесшовная оборона» (seamless security), характеризующий отношения японских Сил самообороны с американскими вооруженными силами USFJ. На самых низких уровнях это, в частности, означает взаимозаменяемость экипажей с допуском в американские — японских военнослужащих, и наоборот.
На фоне подобных усилий японской стороны, угрозы Трампа разорвать военный союз с Японией представляются попытками давления в манере, присущей американскому президенту, без окончательного решения. Заложенную самими США асимметричность в военном союзе с Японией можно смещать, но отменять ее по требованию извне весьма трудно без каких-либо внешних и внутренних для Японии фундаментальных потрясений. Полвека американцы своей культурой делали из самураев гламур. Когда это получилось, этот самый гламур стал общественным пацифистским цементом, забетонировавшем асимметричность в союзе с США в правовом поле Японии.
Дмитрий Семушин
Приложение.
ВООРУЖЕННЫЕ СИЛЫ США В ЯПОНИИ (USFJ)
Всего: 54 250 человек
ВМС США
7-й флот ВМС США с базированием на Японию
20 250 личного состава, из них примерно 11 тыс находятся на плаву.
1 авианосец; 3 крейсера УРО; 8 эсминцев УРО; 1 десантный командный корабль (LCC); 4 тральщика; 1 десантный корабль (LHD); 1 десантный док (LPD); 2 десантных корабля (LSD).
Морская авиация: 4 эскдарильи истребителей; 2 противолодочные эскадрильи; 2 эскадрильи радиоэлектронной борьбы; 1 эскадрилья авиационного обнаружения и наведения; 2 вертолетные противолодочные эскадрильи; 1 транспортный вертолетный отряд.
ВВС США
12 500 личного состава
35-e истребительное крыло с 22 истребителями F-16C/D (Мисава); 18-е истребительное крыло с 27 истребителями F-15C/D (Кадена, Окинава); 525-я истребительная эскадрилья с 14 истребителями F-22A (Кадена, Окинава); 15 заправщиков; 2 самолета авиационного обнаружения и наведения; 10 боевых и поисково-спасательных вертолетов; 12 транспортных самолетов; 1 группа авиационной поддержки специальных операций; 1 разведывательная эскадрилья.
Сухопутные войска (US. Army)
2 700 личного состава
Корпусная штабная структура; 1 группа спецназа; 1 авиационный батальон; 1 батальон ПВО.
Корпус морской пехоты США
18 800 морских пехотинцев
3-й экспедиционный корпус морской пехоты (без отдельных подразделений); 12 многоцелевых истребителей F/A-18D; 12 многоцелевых истребителей F-35B; 15 самолетов заправщиков; 12 вертолетов; 24 конвертоплана MV-22B.
Стратегическое командование США
Два радара диапазона AN/TPY-2
* * *
СИЛЫ САМООБОРОНЫ ЯПОНИИ
Оборонный бюджет Японии на 2019 год: 5,29 трлн иен ($ 48,12 млрд)
Всего численность в строю: 243 150 человек
Резерв: 54 100 (ССС); 1100 (МСС); 800 (ВСС)
Сухопутные силы самообороны (ССС)
150 850 личного состава
1 бронетанковая дивизия; 3 мотопехотные дивизии; 5 легких пехотных дивизий; 1 воздушно-десантная бригада; 1 воздушно-штурмовая бригада; 1 вертолетная бригада; 1 артиллерийская бригада; 2 бригады ПВО; 1 специальное подразделение; 1 бригада амфибийных сил быстрого реагирования (создана в марте 2018 года).
Воздушные силы самообороны (ВСС)
46 950 личного состава
189 истребителей; 148 многоцелевых; 3 самолета радиоэлектронной борьбы; 17 разведывательных самолетов; 17 самолетов авиационного обнаружения и наведения; 26 поисково-спасательных самолетов; 6 самолетов-заправщиков; 59 транспортных самолетов; 50 поисково-спасательных и транспортных вертолетов; 24 единицы комплексов ПВО «Пэтриот» PAC-3.
Морские силы самообороны
45 350 личного состава
49 крупных надводных боевых кораблей, включая 6 эсминцев «Эйджис» (Aegis) и 4 эсминца-вертолетоносца; 6 патрульных и судов; 27 минных тральщков; 11 амфибийных судов, 21 транспортный корабль. 20 подводных лодок. 275 самолетов морской авиации.
Первая часть статьи: «Американо-японская асимметрия: чего добивается Трамп от Японии?».
*Террористическая организация, запрещена на территории РФ