Перспективы кардинального изменения глобальной роли США становятся темой для обсуждения американских законодателей в Конгрессе. В конце октября 2018 года Исследовательская служба Конгресса обеспечила конгрессменов пространным экспертно-аналитическим материалом под названием «Роль США в мире. Предыстория и проблемы для Конгресса».(1) В нем среди прочего рассматривается возможная реакция других государств в мире на стратегию свертывания того типа американской гегемонии, которая возникла после окончания Второй мировой войны и сейчас переживает кризис. В американском Конгрессе изучают, как другие страны отреагируют на возможное изменение роли США в мире. В экспертном материале рассмотрены не только текущие, но и возможные будущие международные реакции. Далее мы пересказываем видение ситуации американскими экспертами и логику, предлагаемую Конгрессу.
За первый год президентства Трампа основные направления реагирования на новую политику США в мире обострились. Некоторые страны стремились минимизировать или компенсировать последствия новой повестки дня, предложенной из США. Другие стремились максимально использовать их. Тем не менее, правительства во всем мире так или иначе подстраиваются, что само по себе является свидетельством того, насколько разрушительным становится президентство Трампа.
Некоторые из стратегий, которые проводят иностранные субъекты, действительно имеют потенциальные выгоды для Соединенных Штатов, особенно в той мере, в какой они приводят к более широким и, возможно, более справедливым усилиям по поддержанию международного порядка после Второй мировой войны. Тем не менее, существуют пределы для усилий союзников в компенсации геополитического провала, создаваемого Соединенными Штатами, и американские интересы не будут столь же удовлетворены этими усилиями. Другие стратегии, такие как захват и эксплуатация возникающего вакуума, гораздо более опасны для Соединенных Штатов и в более широком смысле — для глобального порядка. В целом, представляется, что эти модели глобальной корректировки значительно перевешивают возможные выгоды для США. Неудивительно, что многие демократические государства и давние партнеры из США стремятся смягчить последствия, в то время как многие ревизионистские или авторитарные режимы стремятся воспользоваться возникшими преимуществами.
Идет глобальная адаптация к новой политике США. Это процесс, который еще не пришел к результату. Скорее, в условиях большой геополитической неопределенности большинство государств хеджируют свои ставки в разных ответах, поскольку они не уверены в том, что является оптимальным. Продолжающаяся волатильность в политике США может вызвать постоянную нестабильность в моделях глобального ответа.
Если внешние игроки придут к выводу, что «America First» — это скорее аберрация, чем норма, они будут более осторожны в отношение стратегий, которые несут большой риск в той будущей ситуации, когда в обозримом будущем политика США «вернется к норме».
Крах либерального международного порядка может привести к появлению менее упорядоченного мира или нового международного порядка, основанного на другом наборе характеристик и ценностей, которые могут иметь значительные и потенциально глубокие последствия для безопасности США, свободы и процветания.
В 2017 году отказ Соединенных Штатов от их исторической приверженности делу поощрения и поддержки демократии ускорился. Администрация Обамы продолжала защищать демократические идеалы в своих внешнеполитических заявлениях, но ее действия часто не оправдывались, и это отражало снижение способности Соединенных Штатов влиять на мировые события, а также снижение готовности американской общественности поддерживать такие усилия.
В 2017 году администрация Трампа сделала явным свое намерение отказаться от принципов, которыми руководствовалась политика США в течение последних семи десятилетий. Это знаменует собой резкий разрыв с политикой предшествующих президентов США в послевоенный период, которые, если и сотрудничали с определенными авторитарными режимами из стратегических соображений, но никогда не колебались в приверженности демократии как лучшей формы правления и основы внешней политики США.
Поворот отражает неспособность или нежелание Соединенных Штатов вести за собой демократические государства, которые противостоят растущей угрозе со стороны России и Китая, а также другим государствам, которые стали подражать авторитарному подходу.
Другие наблюдатели утверждают, что-то, что они считают уменьшенным или более избирательным подходом Трампа к защите прав человек, на практике молчаливо поощряет нарушение другими правительствами в мире основных прав человека, включая внесудебные казни, массовые зверства и принудительные переселения. Подход Трампа — это сигнал подобным правительствам, что они могут совершать подобного рода действия, не опасаясь за последствия со стороны Соединенных Штатов.
Другие наблюдатели, возможно, особенно среди сторонников внешней политики администрации Трампа, утверждают, что нарушения прав человека предшествовали приходу администрации Трампа и являются скорее следствием изменений политики иностранных государств и условий международной безопасности.
Авторитарные и «нелиберальные» страны в целом
Некоторые наблюдатели утверждают, что более избирательное отношение Трампа или его равнодушие к защите и поощрению универсальных ценностей свободы, демократии и прав человека, а также отказ от критики или сопротивления авторитарным и нелиберальным формам правления, а также демонстрация Трампом близости к лидерам авторитарных и нелиберальных правительств или даже восхищение ими, поощряет тех к действиям по пресечению политической оппозиции и инакомыслия, а также к сокращению пространства свободы. Подобная политика направлена на консолидацию или укрепление авторитарных и нелиберальных форм правления и, возможно, на распространение их на другие страны. В число стран, которые упоминаются в связи с этой проблемой, относят: Китай, Россию, Турцию, Венгрию, Польшу, Филиппины, Египет, Сирию и Саудовскую Аравию.
Действия авторитарных и нелиберальных правительств в этом направлении могут способствовать возрождающейся глобальной проблеме — идее, что демократия, как форма правления, а также свобода и права человека не являются универсальными ценностями. В ежегодном докладе Freedom House, выпущенном в 2018 году, утверждается, что в предшествующий год политические права и гражданские свободы во всем мире ухудшились до самого низкого уровня за последнее десятилетие.
Демократия находится в кризисе. Ценности, которые она воплощает, в частности, право выбирать лидеров на свободных и справедливых выборах, свобода прессы и верховенство закона, находятся под угрозой и находятся в отступлении по всему миру.
Число стран, которые пострадали от провалов демократии, превосходит число тех, кто зарегистрировал достижения. Государства, которые десятилетие назад казались многообещающим воплощением успеха — например, Турция или Венгрия — сползли к авторитарному правлению.
Проблемы в демократических государствах стимулировали рост популистских лидеров, которые обращаются к чувствам избирателей, связанным с иммигрантами, и которые дают отпор фундаментальным гражданским и политическим свободам.
Отступление демократий вызывает беспокойство. Ведущие мировые автократии мира — Китай и Россия воспользовались возможностью не только активизировать внутренние репрессии, но и экспортировать свое влияние на другие страны, которые все чаще копируют их поведение и принимают их презрение к демократии. Уверенный в себе китайский президент Си Цзиньпин недавно провозгласил: Китай «блистает новым путем» для развивающихся стран. Это путь, который включает политизированные суды, нетерпимость к инакомыслию и предопределенные по своему исходу выборы.
Китай
Вопрос о реакции Китая на возможное изменение глобальной роли США особенно важен, поскольку, хотя некоторые страны, такие как Россия, рассматриваются некоторыми наблюдателями как желающие подорвать или уничтожить либеральный международный порядок, Китай является единственной страной (за исключением Соединенных Штатов), которая рассматривается как потенциально способная самостоятельно построить новый мировой порядок.
Некоторые наблюдатели в США полагают, что Китай пришел к выводу, что Соединенные Штаты отступают или отказываются от своей роли глобального лидера, и что Китай откликается на это и:
- расширяет или ускоряет свои усилия по подъему своей экономической и политической роли на мировой арене, отчасти благодаря своей амбициозной инициативе «Один пояс, один путь»;
- отделяет Соединенные Штаты от их союзников, вызывая сомнения в надежности Соединенных Штатов как союзника или партнера;
- более тесно сотрудничает с Россией с целью снижения влияния США в Евразии;
- способствует пересмотру либерального международного порядка способами, отвечающими китайским ценностям и интересам.
Китай, возможно, в конечном итоге вытеснит Соединенные Штаты с роли мирового лидера.
Другие американские наблюдатели полагают, что в Китае рассматривают определенные действия администрации Трампа, вроде торговой войны, продвижения американцами концепции свободной и открытой Индо-Тихоокеанской зоны, как действия, направленные на противодействие растущему контролю Китая над Южно-Китайским морем, как политику сдерживания Китая, подобную той, что Соединенные Штаты проводили против Советского Союза во время «холодной войны».
Другие американские эксперты утверждают, что действия администрации Трампа в сфере торговли ведут к более тесным отношениям между Китаем и другими странами, включая союзников США в Европе, которые не поддерживают определенные действия США в области международной торговли.
Россия
Некоторые наблюдатели в США считают, что в России, как и в Китае, правильно это или нет, полагают, что Соединенные Штаты отступают или отказываются от своей роли глобального лидера. Россия откликается на подобные изменения, продолжая усилия, направленные на:
- установление более сильного влияния России на страны, находящиеся на ее периферии, или для контроля над ними, и, в более общем плане — на восстановление России как крупной мировой державы;
- отделение Соединенных Штатов от трансатлантических союзников и ослабление альянса НАТО;
- более тесное сотрудничество с Китаем с целью снижения влияния США в Евразии;
- порождение сомнений в достоинствах либеральной демократии, поощряя нелиберальные и авторитарные подходы в Европе и в других местах мира.
Хотя Россия, по мнению некоторых из этих наблюдателей, изначально надеялась наладить более тесные отношения с Соединенными Штатами при администрации Трампа, теперь эти эксперты полагают, что Россия в значительной степени отказалась от этой возможности и теперь видит перспективу долгосрочных отношений в долгосрочном противостоянии Соединенным Штатам.
Американские наблюдатели также считают, что в то время, как Россия более тесно сотрудничает с Китаем для снижения влияния США в Евразии, она — Россия одновременно опасается продолжения роста и процветания Китая и того, как это может в конечном итоге привести к тому, что Китай станет доминирующей державой в Евразии. При этом России будет отведен вторичный или подчиненный статус. Остается неясным, как это может повлиять на реакцию России на изменившуюся роль США в мире, особенно в долгосрочной перспективе.
* * *
Американские союзники и страны с действующим или развивающимся партнерством с США
При значительной роли альянсов и партнерских отношений в стратегии внешней политики и обороны США, реакция союзников США, стран-партнеров и потенциальных партнеров на возможное изменение роли США в мире может иметь серьезные последствия для национальной безопасности США. Среди прочего, изменения могут повлиять на конкретные инициативы США в области внешней политики и обороны, которые могут зависеть от поддержки со стороны союзников или партнеров. В более общем плане, они могут иметь последствия для проблем с балансом с противниками США и с т. н. «свободными гонщиками».
Вопрос о балансе — это вопрос о том, предпочитают ли другие страны противостоять (т. е. сбалансировать) потенциальным региональным гегемонам или вместо этого они станут более почтительными к ним.
Проблемой остается: присоединятся ли союзники США и страны-партнеры к США, принявшим более сдержанную роль на международной арене? Прибегнут ли они к более решительным мерам для сбалансирования потенциальных региональных гегемонов в Евразии (т. е. Китая и России), или же они вместо этого ответят сближением с потенциальными региональными гегемонами?
В дискуссиях по вопросу о балансе сторонники продолжения ведущей роли США в мире склонны утверждать, что более сдержанная роль Соединенных Штатов в мире может стимулировать достаточное количество стран-перебежчиков к победителю, что сдвинет глобальный баланс сил и региональные балансы держав против Соединенных Штатов. Т. е. решительные действия Соединенных Штатов по обеспечению равновесия с потенциальными региональными гегемонами дают другим странам — союзникам и партнерам больше уверенности в том, чтобы делать то же самое, поощряя действия в направление баланса против потенциальных региональных гегемонов.
Сторонники более сдержанной роли США в мире склонны утверждать, что она будет стимулировать больше стран, которые из чувства самосохранения будут балансировать, а не стремиться победить потенциальных региональных гегемонов. Это поможет сохранению глобальных и региональных балансов, которые выгодны Соединенным Штатам и при этом стоят для них дешевле. Те, кто выдвигают этот аргумент, склонны полагать, что решительные действия Соединенных Штатов по обеспечению равновесия с потенциальными региональными гегемонами дают возможность другим странам выступать в качестве «свободных гонщиков» под зонтиком безопасности США. «Свободные гонщики» уменьшают свои собственные усилия по сбалансированию этих потенциальных региональных гегемонов. Более сдержанная роль США поможет решить долгосрочную задачу, с которой столкнулись Соединенные Штаты — это уменьшить эффект присутствия «свободных гонщиков» среди своих собственных союзников.
Европа и Канада
Трансатлантический альянс — союз Соединенных Штатов с Канадой, Соединенным Королевством и другими европейскими странами в рамках договора НАТО обычно рассматривается как основа стратегии национальной безопасности США после Второй мировой войны и ключевой элемент поддержания роли США в мире. Некоторые наблюдатели обеспокоены тем, что скептические или критические взгляды президента Трампа на НАТО, а также другие действия администрации Трампа напрягают, ослабляют или угрожают разорвать трансатлантический альянс, возможно, надолго, с потенциально значительными или глубокими последствиями для безопасности и дипломатии США.
Другие наблюдатели утверждают, что трансатлантический альянс в прошлом переживал напряженности и лишь повторяет их в настоящий момент. Это преходящее, а не фундаментальное явление.
В рамках общего вопроса о статусе трансатлантического альянса вопрос о «свободных гонщиках» и о том, как решить эту проблему, представляет собой постоянную озабоченность Соединенных Штатов в отношениях с их союзниками по НАТО. Вопрос является частью давней проблемы, которую иногда называют проблемой распределения бремени. Недавно администрация Трампа и его сторонники заявили, что скептические и критические взгляды президента Трампа на НАТО в сочетании с постоянным давлением со стороны президента Трампа и высокопоставленных должностных лиц его администрации на те страны, которые тратят меньше собственных оборонных возможностей, позволили получить более твердые обязательства со стороны союзников по НАТО об увеличении их уровней расходов на оборону.
Критики администрации Трампа согласны с ограничением «свободных гонщиков» в альянсе там, где это возможно. Но при этом они утверждают, что обязательства по увеличению расходов на оборону взяты этими союзниками до начала правления Трампа.
Похоже, что ряд европейских стран отреагировал на возможное изменение роли США в мире, объявив о намерении предпринять действия для повышения их способности действовать автономно и независимо от Соединенных Штатов. Действия, которые европейские страны могли бы вести автономно или независимо от Соединенных Штатов, могли бы рассматриваться наблюдателями из США как находящиеся в интересах Соединенных Штатов или же, наоборот, идущие против их интересов. Страны-члены Европейского союза объявили о мерах по повышению способности ЕС действовать по вопросам безопасности самостоятельно, а Северные страны объявили о действиях по увеличению их обороноспособности и более тесном сотрудничестве по вопросам обороны и других вопросов безопасности. Европейские страны также объявили или приняли меры для защиты существующих соглашений о международной торговле и продолжении соглашения с Ираном. Некоторые сообщения в прессе показывают, что политика администрации Трампа в отношении союзников США в Европе, возможно, вызывала сомнения среди этих союзников в отношении надежности Соединенных Штатов как союзника и, возможно, побудила Германию работать более тесно с Россией, по крайней мере, по вопросам торговли.
Азия и Индо-Тихоокеанский регион
В Азии и Индо-Тихоокеанском регионе сторонники более сдержанной роли США в мире могут утверждать, что Япония, Вьетнам, Австралия, Новая Зеландия и Индия принимают (или готовы принять) более активные меры для противодействия Китаю в различных частях Индо-Тихоокеанского региона. Сторонники продолжения роли США в мире, с другой стороны, могут утверждать, что Филиппины при президенте Родриго Дутерте приняли в основном неконфронтационную политику в отношение Китая и его действий в Южно-Китайском море.
Как группа, страны АСЕАН разделены по вопросу противодействия Китаю и в отношение действий Китая в Южно-Китайском море. Вопрос о политике в отношение Китая стал предметом споров в Австралии. Не ясно, насколько далеко и насколько быстро готова пойти Индия в плане наращивания своих усилий по противодействию Китаю и сотрудничеству с Соединенными Штатами, Японией и Австралией в этом деле.
Япония отреагировала на выход США из переговоров по Тихоокеанскому партнерству и предприняла усилия по завершению соглашения между одиннадцатью оставшимися в пакте партнерами. Это мероприятие может помочь предотвратить появление в Индо-Тихоокеанском регионе более ориентированной на Китай торговой системы. Япония также поддерживает концепцию свободный и открытый индо-тихоокеанской системы.
Латинская Америка и Африка
Некоторые наблюдатели утверждают, что отдельные страны Латинской Америки и Африки пришли к выводу (правильно это или нет), что Соединенные Штаты сократили свое взаимодействие с ними и, как следствие, стали более открытыми для китайских инициатив по расширению экономических и других связей.
* * *
Наблюдая за реакциями различных стран мира на внешнюю политику Трампа, эксперты в марте 2018 года заметили, что президент Трамп «перестраивает то, как другие государства взаимодействуют с Америкой и друг с другом», и что «поскольку Трамп встряхивает американскую политику, он также встряхивает политику стран во всем мире».
Глобальные ответы на новую внешнюю политику США не являются ни едиными, ни прямыми, как можно было бы ожидать. Реакцию на политику Трампа можно разделить на две корзины: на страны, которые в основном осуждают риторику и политику Трампа как кризис американского глобального лидерства; и на страны, которые в основном приветствуют риторику и политику Трампа как новую возможность. Внутри этих двух групп имеется в общей сложности девять аналитически отличных, но не взаимоисключающих подхода.
Эти подходы составляют гамму от сопротивления до умиротворения и имеют разные перспективы для государств, преследующих их, и различные последствия для глобальных интересов США. Некоторые из этих линий поведения относительно новы. Другие существовали до Трампа и просто были усугублены его повесткой дня. Тем не менее, все эти линии поведения меняют отношения между Соединенными Штатами и миром, и все они вместе будут влиять на контуры международной обстановки. В свою очередь, распространенность и эффективность линий этого поведения зависит от того, как Трамп и его постоянно меняющиеся советники определят курс США в течение оставшейся части его президентства, а также от того, какой вид примут постоянные изменения от уже сделанного Трампом.
(1) U.S. Role in the World: Background and Issues for Congress. Updated October 26, 2018 // Congressional Research Service. Washington, 2018.
Дмитрий Семушин
Читайте также по теме: