13 октября 2016 года на американском информационном ресурсе Foreign Policy была опубликована большая статья Томаса Грэхема и Мэттью Рожански под весьма характерным заголовком — «Американская внешняя политика по отношению к России провалилась».
Сначала об авторах. Томас Грэхем является управляющим директором фонда «Ассоциации Киссинджера» и старшим научным сотрудником Института Джексона по глобальным вопросам в Йельском университете. В 2004—2007 годах он занимал пост старшего директора по России в Совете национальной безопасности при президенте Джордже Буше-младшем. Его соавтор — Мэтью Рожански является директором Вильсоновского центра Института Кеннана и адъюнкт-профессором в Школе перспективных международных исследований Университета Джона Хопкинса. Таким образом, авторами рассматриваемой статьи выступают руководители двух ведущих политологических центров США, занимающихся Россией.
В момент самого пика обострений отношений США и России, когда военные двух стран заговорили о возможности прямого военного столкновения, Грэхем и Рожански предлагают решительный поворот во внешней политике США и России, на практике принимая российскую схему решения базового конфликта через создание мини региональных конфликтов. Фактически, Грэхем и Рожански предлагают менее конфронтационную и более гибкую схему сотрудничества и конкуренции с Россией.
В своей статье Грэхем и Рожански при констатации факта краха текущей политики США по отношению к России предлагают будущему президенту США, ни много, ни мало, а семь стратегических направлений во внешней политике, которые нужно осуществить для выправления американской политики по отношению к России и получения преимуществ. С точки зрения Грэхема и Рожански, неудача американской политики по отношению к России определяется тем, что Москве, несмотря на санкционное давление, удалось бросить вызов США по широкому спектру американских интересов, прежде всего на Украине, в Сирии и в киберпространстве. Однако Грэхем и Рожански полагают, что до сих пор ни один из кандидатов в президенты США в текущей президентской кампании не предложил видения ситуации, которое выходит за рамки прежнего неудачного подхода.
Прежде всего авторы статьи призывают считаться с реальностью:
— Россия — не демократия и не находится в ситуации демократизации;
— Россия остается крупной державой на мировой арене. Следующий президент США должен признать, что Москва не может быть просто побеждена или содержаться в прежнем глобализированном мировом порядке. С точки зрения Грэхема и Рожански, Россия должна быть задействована в рамках всеобъемлющего баланса сотрудничества и конкуренции с США.
Прежде всего, США необходимо сотрудничество с Россией по предотвращению распространения оружия массового уничтожения. Целью американской политики по отношению к России должно стать построение системы взаимодействия одновременно, как в области сотрудничества, так и по части конкуренции. При этом не надо стремиться к тому, чтобы победить или преобразовать Россию. Новый подход США должен иметь дело с Россией таковой, какова она есть.
Первое требование: понять, что дело не только в Путине
Следующий президент США должен начать с отказа от двух аксиом, которыми руководствуется Вашингтон в отношение России последние 25 лет. Первое, что Москва выступает против Соединенных Штатов из-за недемократической политики Кремля. И, во-вторых, что области соглашения между двумя странами могут быть отгорожены от зоны конфликта.
Необходимо признать, что проблемы США с Россией не связаны только с личностью президента Путина. Они имеют геополитический характер. Позиция Путина основана на многовековой традиции российского стратегического мышления. Его внешняя политика находит элитную поддержку и резонирует с общественным мнением страны. Между тем, геополитическая конкуренция неизбежна среди крупных держав со стратегическими интересами, простирающимися по всему миру, независимо от того, какую политику они практикуют у себя дома.
Следующая президентская администрация США должна порвать с линией своих предшественников и понять, что отношения с Москвой не могут быть разобщенными в областях сотрудничества и конкуренции. Ведь американские действия по одному направлению будут влиять на реакцию России по другим вопросам. Администрация Джорджа Буша-младшего, например, безуспешно пыталась отделить сотрудничество по борьбе с терроризмом от конкуренции с Москвой на постсоветском пространстве. Администрация Барака Обамы надеется на продолжение сотрудничества в области ядерной безопасности в то время, как общие отношения резко ухудшились. Как ответ США получили отказ России от участия в спонсируемом американцами саммите по ядерной безопасности и приостановку соглашения по утилизации оружейного плутония.
В период слабости России после распада Советского Союза Вашингтон изменил структуру Европы за счет расширения НАТО и поддержки расширения Европейского союза. После того, как Москва восстановила свою геополитическую силу и расширила свои амбиции при Путине, Россия выступила против действий США сначала на постсоветском пространстве, потом в Европе, а в последнее время и в регионе Ближнего Востока. После 25 лет усилий США и Европы Россия ясно дала понять, что она не заинтересована в интеграции с Западом, и что она готова бросить вызов Соединенным Штатам по широкому фронту.
Политика США должна адаптироваться к новым вызовам, и Вашингтону, возможно, придется сдавать свои позиции на других направлениях с меньшими приоритетами. Например, если придется выбирать между обеспечением сотрудничества в области нераспространения ядерного оружия и поддержкой прозападных политических изменений в России, то приоритет следует отдавать контролю над вооружениями. В других случаях, когда действия Москвы непосредственно угрожают жизненно важным интересам США, потребуется, чтобы Вашингтон отвечал пропорционально угрозе.
Второе требование: предотвратить ситуацию замороженного конфликта на Украине
Вашингтон использовал давление международных санкций и дипломатической изоляции, чтобы заставить Москву уйти из Украины. Но русские ответили собственными контрмерами. В результате взаимные санкции и конфронтация в настоящее время соединились так, что блокировали даже сами основы дипломатической деятельности.
Дипломатический прогресс с Кремлем будет зависеть от того, как будущий президент США интерпретирует мотивы Москвы на Украине: держится ли Россия за Украину из-за своего опасения западного окружения и смены режима, или же Путин эксплуатирует уязвимость Украины к политической и территориальной экспансии России? По-видимому, имеет место быть и то, и другое. Но президенту США имеет смысл работать на основе более позитивной интерпретации.
При решении кризиса на Украине нужно быть готовым к худшему сценарию. Минское соглашение от февраля 2015 года «весьма некорректно». Но отказ от его выполнения практически гарантирует, что ситуация в восточной Украине перейдет в состояние «замороженного конфликта». Соединенные Штаты могут помочь стимулировать Минск-2 в Москве, связывая конкретные санкции с конкретными российскими шагами. Следовательно, Грэхем и Рожански полагают, что Минские соглашения следует выполнить, но о необходимости американского давления на Киев они благоразумно умалчивают.
Третье требование: иметь честный разговор о Европе
Хорошо или плохо, но Москва сохраняет достаточно сил, чтобы формировать среду безопасности в Европе. В этой сфере задачей следующего президента США в краткосрочной перспективе станет изоляция европейских союзников от действий России, пока в долгосрочной перспективе закладывается основа для более прочной европейской безопасности с участием России.
Наиболее актуальной и непосредственной целью следующей администрации в США должно стать сохранение целостности НАТО, как гаранта европейской безопасности. Вашингтон должен не просто тратить больше, а укреплять коллективную оборону НАТО за счет координации усилий и затрат. О результативности Вашингтона в управлении обязательствами в сфере безопасности союзники будут судить по глобальному уровню — например, по действиям в Восточной Азии и на Большом Ближнем Востоке.
Необходимым шагом на пути предотвращения конфликта должно стать усиление форумов, в которых участвуют Россия и Запад, таких как Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и Совет Россия-НАТО, даже если они не могут решить или даже управлять разногласиями.
Вашингтон должен стремиться вновь начать переговоры с Москвой о ее месте в архитектуре европейской безопасности, пусть в неофициальном формате.
Следующая президентская администрация будет иметь больше шансов на снижение напряженности и построение стабильного порядка безопасности в Европе, позволь она себе услышать законные интересы безопасности России в регионе.
Четвертое требование: настаивать на дополнительном контроле над вооружениями
Даже при сокращенном по СНВ объеме ядерных сил Россия остается единственной страной, которая может уничтожить Соединенные Штаты в качестве действующего общества в течение 30 минут. Может показаться абсурдом, что спустя 25 лет после окончания холодной войны обе стороны сохраняют свои ядерные силы в боевой готовности. Это означает, что вероятность кризиса эскалации с обменом ядерными ударами по-прежнему очень реальна, даже если вероятность этого остается на низком уровне. Стабильность в ядерных отношениях США и России является не только одним из самых важных вопросов для двух стран, она также имеет важное значение для стабильности других мировых крупных держав.
Россия, как и США, является одной из немногих стран с научным и промышленным потенциалом, способным создавать новые военные технологии, которые могут изменять глобальный баланс сил, в том числе, в создании современных систем противовоздушной обороны, которые могли бы нанести критический вред инфраструктуре Соединенных Штатов и других стран. В качестве второго после США продавца оружия, Россия может либо препятствовать, либо способствовать распространению передовых обычных вооружений. Учитывая скорость, точность и разрушительную мощь российского оружия, оно может повлиять на региональную и глобальную стабильность, подрывая веру той или иной страны в ее сдерживающий потенциал.
Наконец, в качестве крупнейшего незападного поставщика гражданских ядерных технологий Россия может либо существенно помочь, либо полностью подорвать международные усилия по ограничению ядерных амбиций Ирана и Северной Кореи.
Учитывая глубокое недоверие между Соединенными Штатами и Россией, ключевым шагом в деле сохранения уже имеющихся соглашений должна стать прозрачность в отношение стратегических целей и доктрин для ядерного оружия каждой из сторон, а также передовых обычных вооружений, кибер-оружия, ПРО и других технологий с потенциалом, способным подорвать доверие обеих сторон в их сдерживающих способностях.
Политика США должна предусматривать необходимость противодействия России в продаже оружия и технологий враждебным или потенциально враждебным странам, таким как Иран.
Успех в поддержании стратегической стабильности и предотвращении распространения ядерного оружия имеет жизненно важное значение для национальной безопасности США, но будет требовать тщательного баланса между конкурирующими проблемами в Европе и Азии, где Кремль готов бросить вызов американским интересам или держать соглашения о стратегической стабильности и нераспространении ядерного оружия заложниками, пока его требования не будут выполнены.
Требование пятое: работать с Россией в Азии
Сдерживание Китая является невыполнимой задачей в современном мире. Вместо этого, следующий президент должен придерживаться гибких коалиций с другими крупными державами так, чтобы направить китайские энергии таким образом, чтобы не поставить под угрозу основные интересы США, а лучше, чтобы они работали на благо Вашингтона. Россия может стать одним из таких партнеров, если Соединенные Штаты не заставят Кремль уйти в положение де-факто коммерческой и стратегической зависимости от Пекина.
Несмотря на свои попытки в результате западных санкций уменьшить зависимость от европейских энергетических рынков путем создания связей с Китаем, Россия по-прежнему глубоко обеспокоена растущим влиянием Пекина вдоль своих границ. Кроме того, торговля и инвестиции из Китая идут медленно. В Восточной Азии Москва стремится диверсифицировать свои торговые отношения, в том числе, с Южной Кореей и Японией — двумя основными союзниками США. Южная Корея и Япония также рассматривают Россию в качестве потенциального экономического и партнера по безопасности из-за озабоченности по поводу Китая. Это оставляет коридор, где американские и российские интересы могут совпадать в формировании новых коалиций, которые дают каждой стороне больше рычагов в отношениях с Китаем.
Бывшая советская Средняя Азии — еще одна область, где интересы Москвы и Вашингтона действительно могут совпадать в отношение Китая. Россия наблюдает быстро растущее китайское присутствие там, где Кремль видит свой собственный задний двор. Кремль до сих пор приветствует появление здесь других региональных игроков, таких как Индия и Япония, в противовес Китаю. Соединенные Штаты могли бы играть определенную роль здесь, если они изменят свою политику после окончания холодной войны по уменьшению влияния России в Средней Азии, признав, что экспансия Китая в регион создает более долгосрочный вызов интересам США, чем продолжающееся присутствие России. Вашингтон не должен работать против российских инициатив в регионе и продвигать другие региональные державы в Среднюю Азию.
Требование шестое: признать, что Сирия — это больше, чем Сирия
С прекращением переговоров США и России о прекращении огня и гуманитарной катастрофой, разворачивающейся в Алеппо, сирийский кризис требует срочного внимания. Отказ США от работы с Россией — не лучший вариант. Москва имеет необходимые средства для поддержания своего военного развертывания в течение длительного периода, и региональные державы такие, как Иран, и, возможно, даже Турция, поддерживают ее дальнейшее присутствие. Решительные варианты, которые пропагандируют некоторые в настоящее время, такие как бесполетная зона или уничтожение сирийских военно-воздушных сил — несут слишком большой риск прямого военного противостояния с Москвой в регионе и в других местах.
Переговоры с Москвой по Сирии, однако, не будут иметь больше шансов на успех, если они не включат в себя готовность обсудить более широкий спектр отношений с Россией, особенно в Европе. В своих заявлениях и предложениях Москва фактически связала ситуацию в Сирии с кризисом на Украине и более серьезной проблемой европейской безопасности. Однако Вашингтон до сих пор отказывается признавать эту связь. Только признав связь между различными региональными проблемами, касающимися России, следующий президент реально сможет извлечь благоприятный баланс интересов для США.
Требование седьмое: показать американскую перспективу
Как и в период холодной войны, сегодня присутствует идеологический элемент в конкуренции США и России. Однако вместо того, чтобы выступать с позиции коммунистической классовой борьбы, Москва ориентирована на уменьшение доверия к Америке. Россия будет более эффективной, если США не в состоянии удовлетворять потребности американского народа.
От того, как будущий президент США станет решать известные внутренние и глобальные проблемы имущественного неравенства, культурного плюрализма, миграции, безопасности ресурсов, а также изменения климата, в определенной степени будет зависеть, насколько Соединенные Штаты на самом деле уязвимы для политических и пропагандистских атак России.
Американский дипломат Джордж Ф. Кеннан, наметивший политику сдерживания времен холодной войны в отношение Советского Союза, отметил, если американцы демонстрируют видение и решимость для решения самых насущных проблем Соединенных Штатов, то это имеет далеко бóльшее влияние на события в России, чем через прямую конфронтацию между державами.
Холодная война закончилась в значительной степени потому, что русские увидели в Соединенных Штатах успешное и процветающее общество — модель, которой они надеялись подражать. В противоположность этому сегодняшнее ухудшение отношений было усугублено американскими неудачами в Ираке и Афганистане, и до сих пор сохраняющимися последствиями мирового финансового кризиса 2008—2009 годов, который разбил веру русских в американскую модель экономического развития. Поэтому аура успеха и возобновление растущей силы выведут на долгий путь к восстановлению Соединенных Штаты в качестве привлекательного партнера, а, возможно, в конце концов, и в качестве лидера.
В заключение авторы подводят итог и полагают, что на данный момент приоритетом для США должно стать тушение пожаров региональных конфликтов на Украине и в Сирии и предотвращение нарастающей угрозы распространения оружия массового уничтожения и новой гонки вооружений. Но успех в решении любого из этих вопросов не может происходить в вакууме и зависит от надежности и эффективности подхода США к другим регионам и вопросам, где Россия занимает важные позиции. Измеряя значение сотрудничества и конкуренции с Москвой с точки зрения того, что наиболее важно для Соединенных Штатов, авторы полагают, что следующая президентская администрация в США обретет наилучшие шансы выйти вперед в борьбе с Кремлем. Но в борьбе совсем другим способом, заметим мы.
Аналитическая редакция EADaily