Очередная благая инициатива российского правительства — сделать, спустя полтора десятилетия, бесплатный проезд в общественном транспорте, одновременно значительно расширив сеть платных дорог, — выглядит, прежде всего, ненавязчивым поводом для новых поборов с автомобилистов. Но проблема не только в том, что отмена платы за проезд в общественном транспорте обещана к 2035 году, а платить за использование дорог приходится уже сейчас, а в будущем, похоже, платных дорог станет гораздо больше. Главный недостаток предлагаемой сделки заключается в отсутствии каких-либо гарантий того, что за 15 лет в российских крупных городах, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, вообще появится современный общественный транспорт, на который захотят пересесть многие владельцы автомобилей. Развитие транспортных систем в современных городах невозможно без перераспределения финансовых потоков и полномочий в пользу муниципалитетов, но никаких подвижек в этом направлении в российской бюджетно-налоговой системе нет и не предвидится.
Плати сейчас — бесплатно поедешь потом
Как сообщает РБК, принцип «пользователь платит» для всех категорий автомобилистов предложен в подготовленном Минтрансом РФ обновленном проекте транспортной стратегии страны. Уже к 2025 году может быть введена плата за проезд по дорогам регионального значения, а к 2035 году — со всех категорий пользователей дорог, включая дорожную сеть городских агломераций. Такой подход, по мнению авторов документа, позволит сделать бесплатным проезд в общественном транспорте и стимулирует граждан пользоваться им гораздо чаще, чем сегодня. При этом принципиального увеличения протяженности автодорог в стратегию не заложена: к 2035 году она должна увеличиться лишь на 9% (1,65 млн против 1,511 млн километров в 2018 году), главным образом за счет дорог местного значения.
Российские эксперты оценивают инициативу правительства с той или иной долей скепсиса.
Предложенную идею можно рассматривать исключительно как PR-ход, хотя и с предсказуемым дальнейшим развитием, отмечает Дмитрий Шиманов, генеральный директор исследовательской компании MAR CONSULT. Правительство, напоминает он, давно имеет практику делиться с общественностью смелыми идеями, с одной стороны, чтобы отвлечь людей от тяжелой действительности, а с другой стороны, чтобы показать, что у него, правительства, есть инновационный потенциал. По словам эксперта, идея бесплатного общественного транспорта, звучит в унисон с политикой левых сил в Европе и США, находясь в одном русле с предложениями по введению базового безусловного дохода (подобную идею несколько дней назад предложил обсудить для России Дмитрий Медведев). Бесплатный транспорт, по сути, является одним из вариантов этой доктрины, только реализованным другим способом — через обеспечение бесплатных элементов жизнедеятельности.
Реакция же граждан на предложение Минтранса, полагает Дмитрий Шиманов, будет двойственной, но положительные мотивы отнюдь не возобладают: «Владельцы автомобилей, которые и так уже платят налог за право пользования дорогами, будут естественным образом против этой инициативы — таким образом, 56 миллионов человек сменят фокус своего внимание с реальных проблем на вымышленные. Безмашинная же часть населения должна прийти в восторг, который, впрочем, будет умеренным. Чтобы пользоваться машиной, не обязательно ею обладать напрямую: в семье может быть одна машина, а пользоваться ей могут все. Да и говорить о бесплатной услуге, если она низкого качества, тоже бессмысленно, так что вряд ли перспективы бесплатно кататься на общественном транспорте могут вызвать существенный эмоциональный подъем у избирателей. Другими словами, рассматривать эту инициативу всерьез я бы не стал — скорее, её задача отвоевать часть внимания от негативных событий».
Поэтому действенным планом, уверен Шиманов, было бы ощутимое развитие системы общественного транспорта, с тем чтобы она стала пусть не бесплатной, но эффективной и доступной, стимулирующей желание людей ей пользоваться. При этом сдерживание стоимости проезда или даже ее постепенное понижение внесли бы существенный вклад в развитие экономики и сдерживание инфляции.
Проблема дорог в России довольно часто оказывается на передовой политической повестки, однако прозвучавшее предложение все равно кажется скорее популистским, чем реальным, соглашается Александр Дужников, сооснователь группы компаний A3F Group. По его мнению, вероятность реализации озвученного проекта крайне мала, а суть предложения примерно та же, что и у недавней инициативы по перераспределению транспортного налога в добавочную стоимость бензина (само по себе подобное предложение в Госдуме выдвигали еще в 2010 году). Хотя в мировой практике, добавляет эксперт, прецеденты уже есть: в Европе, например, общественный транспорт стал полностью бесплатным в Люксембурге и нескольких городах Эстонии.
Гладко было на бумаге
Сама по себе идея бесплатного проезда в общественном транспорте звучит очень прогрессивно, отмечает урбанист Михаил Векленко, основатель агентства городских проектов UrbanFactory. Сейчас, отмечает он, общественный транспорт в России рассматривается как некая хозяйственная единица, которая должна приносить прибыль, но при таком подходе упускаются из виду интересы города в целом.
«Экономическая эффективность общественного транспорта, несомненно, важна, — констатирует эксперт, — но ее следует оценивать не как баланс выручки и издержек, а в комплексе с другими элементами городской инфраструктуры. Важно учитывать влияние транспорта на экономику города: качественный городской транспорт существенно повышает ее общую эффективность. Если общественный транспорт будет бесплатным и при этом иметь надлежащее качество, им будет пользоваться гораздо больше людей, чем сейчас, что резко снизит нагрузку на дорожную сеть, сократит вредные выбросы, сделает городскую среду менее конфликтной, более динамичной и т. д. — с этой точки зрения и надо оценивать потенциальную эффективность».
Плюсы перехода к бесплатному общественному транспорту в значительной степени выходят за пределы его окупаемости и улучшения экологической обстановки, так как в результате повышается мобильность населения, особенно малоимущих граждан, продолжает эту линию рассуждения Александр Дужников. Освободившиеся от расходов на передвижение средства в том или ином виде все равно продолжат поступать в бюджет за счет роста ежемесячных покупок, а для России самым главным аргументом в пользу перехода на бесплатный общественный транспорт, особенно для двух столиц, окажется выведение населения из серого сектора экономики (если подразумевается, что бесплатным проезд становится только для зарегистрированных в городе жителей).
«Ускоренный рост зарегистрированных жителей привлечет в город новые налоговые поступления, которые в большей мере и будут окупать затраты на бесплатный общественный транспорт. Эта проблема будет особенно актуальной для городов, в которых работает большое число трудовых мигрантов и приезжих из дальних областей России», — считает эксперт.
Однако, добавляет Михаил Векленко, обещание сделать общественный транспорт бесплатным к 2035 году очень напоминает звучавшие десять лет назад планы увеличить среднюю зарплату россиян до 2700 долларов к 2020 году. До 2035 года еще надо дожить, а плата за проезд по дорогам взимается уже сейчас и будет взиматься дальше, причем в еще больших объемах. В то же время нет никаких гарантий, что общественный транспорт к 2035 году в российских городах за пределами Москвы и Санкт-Петербурга получит должное развитие:
«Дальше разговоров о том, что общественный транспорт должен стать альтернативой личному автомобилю, дело, как правило, не идет — в результате машин на улицах городов становится все больше, а качество общественного транспорта постоянно снижается. Поэтому ставить вопрос о том, что общественный транспорт когда-нибудь будет бесплатным, можно только после того, как в российских городах появятся современные системы общественного транспорта, обеспечивающие реальные альтернативы личному — в противном случае все сведется к очередным поборам с автомобилистов, а общественный транспорт как был недоразвитым, так и останется. Несмотря на то, что в последние годы его качество в отдельных городах России несколько улучшилось, предлагаемые сейчас решения не имеют гарантий эффективности».
Альтернативы не для России
Отдельный момент, который отмечают эксперты, — неочевидность взаимосвязи между бесплатным общественным транспортом и платными дорогами. Доходы, выпадающие от стоимости билетов на проезд в общественном транспорте, предполагает Александр Дужников, будут не такими существенными чтобы срочно искать им замену, и даже если стоимость проезда будет небольшой, инфраструктура по сбору этих средств все равно будет «съедать» экономический баланс. Так что если государство стремится экономить средства и не хочет дополнительно вкладываться в решение экологических проблем, резюмирует эксперт, логичнее было бы возместить недополученные доходы за счет других видов автомобильного налогообложения.
Расширение сети платных дорог требует изначального четкого понимание того, куда пойдут собранные деньги, а кроме того, не следует думать, что это единственный способ профинансировать строительство новых дорог (даже если представить, что деньги будут потрачены по назначению), подчеркивает Михаил Векленко. По его словам, альтернативный вариант, давно используемый во многих странах — оставлять больше денег в муниципалитетах, которые в этом случае смогут сами финансировать развитие транспортной инфраструктуры.
«Такой подход позволит избежать рассуждений о том, кто должен за кого платить — пользователи общественного транспорта за автомобилистов, как сейчас, или наоборот, как предлагается Минтрансом. Если планы развития транспортной инфраструктуры сводятся к таким вопросам, рассчитывать на грамотные управленческие решения не приходится», — уверен урбанист.
Обоснованность этой точки зрения демонстрируют ряд примеров из российской и зарубежной практики последних лет. В Европе особенно впечатляющие успехи в развитии современных систем общественного транспорта в минувшем десятилетии были достигнуты в Испании, где в ряде «вторых» (помимо Мадрида и Барселоны) городов была сделана ставка на так называемое легкое метро, сочетающего элементы традиционного подземного метрополитена и скоростного трамвая. Например, в Малаге с населением около 600 тысяч жителей между началом строительства «метротрама» и запуском первой линии прошло всего девять лет — открытие сдвинулось всего на три года (с 2011 на 2014 год), что практически несущественно, учитывая очень серьезный удар по Испании глобального кризиса 2008 года. В Севилье с населением полтора миллиона человек (включая агломерацию) легкое метро было запущено в самый разгар кризиса, в 2009 году, спустя десять лет после начала реализации проекта. А в Пальме-де-Мальорке с населением около 500 тысяч человек с пригородами аналогичный проект потребовал всего трех лет (2004−2007 годы).
Во всех этих случаях на скорость претворения замыслов в жизнь принципиально повлияли широкие возможности регионов и муниципалитетов по привлечению средств и управлению проектами. В частности, в «южной столице» Испании — Севилье — планы построить метро существовали еще в 1970-х годах, но были свернуты после того, как центральное правительство Испании решило предоставить средства на создание метрополитена в другом городе — столице Страны басков Бильбао. Возрождение проекта метрополитена произошло в 1999 году после победы на муниципальных выборах альянса левых сил — Андалусийской партии и Испанской социалистической рабочей партии, а его реализацией занялась специальная корпорация во главе с мэром Севильи Алехандро Рохасом Маркосом. В Малаге проект финансировался не только правительством Испании, но и правительством региона Андалусия и городским советом. В Пальме легкости строительства «метротрама» способствовало то, что для него использовали уже существующий створ железной дороги, причем здесь, как и в Севилье, решение принималось в ходе конкурентной избирательной кампании. В ходе региональных выборов 2013 года правоцентристская Народная партия предлагала решать транспортные проблемы Пальма-де-Мальорки путем расширения сети автодорог, но граждане отдали предпочтение проекту социалистических партий, которые продвигали планы строительства в городе метро еще с 1990-х годов.
Россия в развитии современного общественного транспорта привычно ищет собственный путь, определяемый, впрочем, спецификой ее гиперцентрализованной бюджетной системы. Фактически шансы на эффективное развитие транспортных систем имеют всего два города — Москва и Санкт-Петербург, которые являются отдельными субъектами федерации и главными фасадами страны для внешнего мира. Для остальных городов-миллионников все привычно упирается в лоббистские возможности, причем не их мэров, а руководителей соответствующих субъектов федерации.
Показательным с этой точки зрения является проект метрополитена в Казани, первый участок которого открыли в 2005 году по случаю празднования тысячелетия столицы Татарстана. Фактически это был прижизненный памятник лоббистским усилиям первого президента республики Минтимера Шаймиева, который десятью годами ранее добился включения Казани в число городов, где планируется строить метро, а сугубо символическая дата юбилея позволила выбить под проект финансирование. Следующим таким поводом стала Универсиада 2013 года, по случаю которой было открыто еще три станции. После этого пассажиропоток вырос примерно до 80 тысяч человек в сутки, хотя за полтора десятилетия своего существования метро в Казани по-прежнему состоит из одной ветки и обслуживает лишь часть города с населением в 1,3 млн человек.
На фоне этой «истории успеха» список российских городов, которым повезло гораздо меньше, вполне внушителен. Печально известны истории растянувшихся на несколько десятилетий попыток строительства метрополитенов в Омске и Красноярске, но сегодня к ним еще нужно добавить и те крупные города, где для создания эффективной системы общественного транспорта необязательно отправлять жителей под землю. Наиболее красноречивый пример в данном случае — это Краснодар, самый быстрорастущий российский миллионник, сейчас его фактическое население составляет порядка полутора миллионов человек, примерно вдвое больше, чем в начале нынешнего столетия.
От советского периода Краснодару в наследство досталась разветвленная трамвайная сеть, которую городские власти не стали ликвидировать, как это произошло во многих других российских городах, где в 2000-х годах трамвайные рельсы полностью или частично убрали под предлогом необходимости расширения автодорог. Но все эти годы Краснодар фактически пользовался уже готовой инфраструктурой — новые линии трамвая не создавались, а город стремительно рос, и в результате огромные новые микрорайоны фактически остались без быстрого транспортного сообщения с центром. На первый взгляд, строительство трамвая требует неизмеримо меньших денег, чем метро, но у краснодарской мэрии вечно не было на это то ли денег, то ли желания — в итоге первую за два десятилетия новую трамвайную веткy в печально известный самостроями и коммунальными коллапсами Музыкальный микрорайон города обещают сдать только в августе следующего года.
Что же говорить о тех крупных городах, где инфраструктуру современного скоростного транспорта вообще надо создавать либо с нуля, либо на базе остатков советского трамвая? При той системе финансирования подобных проектов, когда получение денег полностью зависит от благой воли Москвы, а муниципалитеты в принципе не имеют возможностей привлекать серьезные средства, очевидно, что к 2035 году рассчитывать на появление в крупных нестоличных городах современного общественного транспорта попросту не приходится. Так что автомобиль в России еще долго будет оставаться приоритетным средством передвижения для всех, кто может его себе позволить, а заодно, по сути, и предметом роскоши, с которой будут взиматься все новые сборы.