Проблему нарастающего дефицита федерального бюджета — по итогам первого полугодия он приблизился к отметке в триллион рублей — российский Минфин планирует решать методом, опробованным в ходе кризиса 2015−2016 годов — урезанием расходов. Уже известно, что под нож пойдут повышение зарплат федеральных чиновников и — вполне сенсационное решение — госпрограмма вооружений. Не исключено, что к этим мерам добавятся более активная долговая политика и практически наверняка — усиление фискального давления на население и бизнес. Однако возможности для очередного повышения налогов практически исчерпаны: значительная часть непопулярных мер была принята еще до нынешнего кризиса и не привела к достижению заявленных целей в виде ускорения экономического роста. Так или иначе, ключевым параметром, влияющим на конфигурацию российского бюджета, остается уровень цен на нефть, от которых едва ли приходится ждать чудес, и это не исключает сценариев дальнейшей девальвации рубля.
По оценке Центра развития НИУ ВШЭ, по итогам текущего года дефицит федерального бюджета составит порядка 5% — рекордный за последнее десятилетие показатель. В последний раз на сопоставимом уровне (5,9% ВВП) дефицит российского бюджета находился в кризисном 2009 году, а в период следующего кризиса он был заметно меньше (2,6% ВВП в 2015 году и 3,5% ВВП в 2016 году). В 2018—2019 годах федеральный бюджет был профицитным, но за шесть месяцев текущего года его доходы составили 9,091 трлн рублей, расходы — 10,047 млрд рублей, то есть дефицит достиг почти 956 млрд рублей.
Во втором квартале, когда влияние кризиса проявилось в полной мере, доходы федерального бюджета сократились на 12% год к году, а без учета средств, поступивших в федеральный бюджет после приобретения правительством РФ Сбербанка, это сокращение составило бы 33%, констатирует аналитик Центра развития Андрей Чернявский. Нефтегазовые доходы федерального бюджета сократились во втором квартале почти на 60%, при этом были существенно увеличены расходы в связи с необходимостью трат на здравоохранение, связанных с борьбой с пандемией, поддержки регионов, увеличения расходов на социальную политику и национальную экономику. В частности, за первое полугодие расходы на здравоохранение были увеличены более чем в 2,2 раза год к году, дотации регионам — в 1,6 раза.
О правительственных мерах по преодолению бюджетного кризиса уже кое-что известно. В следующем году суммарное сокращение бюджетных ассигнований составит 1,428 трлн рублей (включая 856,4 млрд рублей экономии за счет оптимизации бюджетных расходов и 365,3 млрд рублей за счет их переноса на текущий год), сообщает РБК со ссылкой на документы Минфина. Источники экономии обозначены в деталях: планируется сократить финансирование госпрограммы вооружений на 5% в течение трех лет, снизить на 10% расходы по более чем 50 статьям незащищенной части бюджета, отказаться от индексации окладов госслужащих в 2021 году и оптимизировать расходы на административные расходы внебюджетных фондов.
В 2021 году правительство будет более активно, чем в текущем, заниматься вопросами наполнения бюджета, комментирует ситуацию руководитель аналитического департамента инвестиционной компании AMarkets Артем Деев. Во многом, по его словам, конкретная линия работы будет зависеть от того, какими окажутся цены на энергоносители к концу года (текущая стоимость нефти примерно соответствует той, исходя из которой формировался бюджет 2020 года): если угроза пандемии спадет и вырастет потребление нефти во всем мире, казну будет наполнять гораздо проще.
Если же цены на нефть будут довольно низкими, первое, к чему прибегнет кабмин, это оптимизация расходов и сокращение/заморозка проектов, которые могут быть реализованы позднее, продолжает Артем Деев. Попутно произойдет и использование резервов, накопленных в предыдущие годы, в том числе и Фонда национального благосостояния в случае крайней необходимости. Однако, по мнению эксперта, вряд ли проблемы с наполнением бюджета будут решаться путем девальвации рубля: «Когда появились первые слухи о девальвации, Центробанк четко дал понять, что подобная мера неприемлема и государство будет поддерживать население в кризис, а не ухудшать его положение».
Правительство России никогда не рассматривало (во всяком случае официально) девальвацию национальной валюты как один из способов увеличения поступлений в бюджет, добавляет ведущий аналитик инвесткомпании QBF Олег Богданов. По его словам, основными компонентами политики исполнительной власти всегда были рост доходов, сокращение расходов и при необходимости привлечение финансовых ресурсов на открытом рынке. В текущей ситуации, полагает эксперт, правительство будет искать возможности для балансировки бюджета в оптимизации расходов и увеличении госдолга, а также есть вариант с корректировкой бюджетного правила, хотя пока об этом правительственные чиновники не говорят.
Виталий Манкевич, руководитель Русско-азиатского союза промышленников и предпринимателей (РАСПП), напротив, полагает, что девальвация также может быть использована в рамках комплекса инструментов повышения финансовой устойчивости, среди которых также значатся секвестр расходов, повышение собираемости налогов, рост налоговой нагрузки, наращивание госдолга. Текущая реальность такова, напоминает эксперт, что рубль — это валюта исполнения бюджета, поэтому курс рубля подчиняется в первую очередь бюджетным параметрам и законам сырьевого рынка.
Последние планы Минфина по сокращению бюджетных расходов, считает Манкевич, свидетельствуют о снижении социально-экономических амбиций правительства:
«По сути, с 2018 года политика властей была направлена на решение задач экономического прорыва — в этих целях были разработаны национальные проекты. Но сейчас власти признают, что бюджетный консерватизм, по их мнению, важнее для долгосрочного развития экономики, чем национальные проекты. Из майских указов недавно вычеркнули задачу для России войти в топ-5 экономик мира, заменив ее формулировкой „достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство“, а сроки их исполнения также растянулись до 2030 года вместо 2024 года».
При этом, добавляет Виталий Манкевич, сокращение расходов бюджета — это тревожный сигнал для роста экономики. В 2009 году, напоминает он, дефицитный бюджет не секвестировали — его расходы даже возросли с 9 до 9,6 трлн рублей, что привело к более быстрому восстановлению экономики, в то время как в 2015—2016 годах секвестр не привел к «разгону» экономики, а, напротив, тормозил ее послекризисное восстановление.
«Позиция Минфина также выглядит весьма нетипичной для ведомства: уже поднимался вопрос частичного отказа от бюджетного правила с возвращением к его исполнению лишь в 2021 году. В то же время в 2020 году ведомство планирует увеличить расходы как минимум на 2,3 трлн рублей. Вероятно, в 2021 году государство сохранит индексацию пенсий, стипендий и социальных выплат — все-таки это год выборов, но уже в 2022 году от них смогут отказаться или повторить единоразовую выплату в 5 000 рублей, как мы уже видели в недавнем прошлом. Именно в 2022 году мы сможем сравнить, какой из двух типов бюджетно-налоговой политики покажется более эффективным», — прогнозирует Манкевич.
Еще одним активно обсуждаемым в экспертном сообществе сценарием выхода из бюджетного кризиса является наращивание госдолга.
Основными источниками покрытия дефицита бюджета будут Фонд национального благосостояния (ФНБ) и внутренние заимствования, причем размер внутренних заимствований будет в восемь раз больше, чем изъятие средств из ФНБ, отмечает Виталий Кирпичев, директор по развитию в России платформы TradingView, Inc. Это, по его мнению, свидетельствует о том, что в условиях продолжающихся санкций для решения проблемы дефицита бюджета правительство делает ставку на внутренний долговой рынок.
«Для поддержки спроса на государственные облигации ЦБ, скорее всего, продолжит идти по пути плавного снижения ключевой процентной ставки и увеличения денежной массы. Если этот план сработает, то, возможно, он будет распространен и на 2021 год. Основной риск при этом, как обычно, связан со стоимостью российской нефти на внешнем рынке. Министерство финансов установило свой прогноз цены на нефть (39 долларов за баррель), который практически равен ценовым уровням этого лета (40−45 долларов за баррель). С учетом высокой неопределенности относительно будущего спроса и предложения на рынке сырья и экстремальной волатильности, приемлемый для бюджета уровень цен на нефть может стать несбыточной надеждой», — констатирует Кирпичев.
Для балансировки федерального бюджета без использования средств ФНБ Минфин в первую очередь будет наращивать долговое финансирование, добавляет заведующий Лабораторией исследований бюджетной политики Института прикладных экономических исследований (ИПЭИ) РАНХиГС Илья Соколов. По его словам, речь может идти о дополнительном привлечении порядка 2,5−3 трлн рублей в зависимости от динамики налоговой базы по ненефтегазовым доходам. Параллельно министерство проведет небольшую бюджетную консолидацию, и ее параметры уже объявлены — то самое сокращение «незащищенных» расходов, уменьшение затрат по гособоронзаказу на 5%, отказ от индексации зарплат госслужащих и т. д. В общей сумме, утверждает Соколов, это даст 820−850 млрд рублей ежегодной экономии в 2021—2023 годах.
У России есть огромный потенциал увеличения государственного долга, считает Виталий Манкевич. На текущий момент, напоминает он, суверенный долг России составляет 18% ВВП, а по итогам года, вероятно, вырастет до 20%. «Долговой механизм финансирования бюджета является наиболее популярным в современном мире. К тому же увеличение рынка облигаций федерального займа (ОФЗ) — это развитие института „длинных“ денег и шаги для развития фондового рынка. Как ни странно, тот же доллар США обеспечен во многом госдолгом, обязательства по которому выполняются. Развитие национального долгового рынка — это инструмент усиления влияния рубля», — считает эксперт.
Долговой механизм уже работает, отмечает в своем недавнем комментарии Центр развития ВШЭ. Фактическая нехватка бюджетных ресурсов в 1,1 трлн рублей в первом полугодии была практически полностью профинансирована за счет заимствований на внутреннем рынке, средства ФНБ для финансирования бюджетного дефицита в первом полугодии формально не привлекались.
Долговое финансирование дефицита бюджета становится тем более актуальным, что возможности пополнять казну путем повышения налогов фактически исчерпаны.
«Налоговая политика властей вызывает настороженность, — говорит Виталий Манкевич. — В 2018 году нам ради реализации национальных проектов подняли НДС и пенсионный возраст, а в 2020 заявили о том, что выполнение национальных проектов откладывается. Введение с 2021 года налога на процент с депозитов свыше миллиона рублей уже вызвало недовольство и локальную панику: по данным ЦБ, только за июнь вкладчики забрали своих сбережений на сумму 104 миллиарда рублей, а с начала года отток депозитов составил 594 миллиарда, даже несмотря на то, что в текущей редакции налог на депозиты существенно урезан и уже не представляет серьезной угрозы вкладчикам».
Решение властей усилить налоговое бремя и тем самым простимулировать экономический рост в действительности было весьма неортодоксальным. Классический рецепт последних десятилетий выглядит с точностью до наоборот: снижение налогов первоначально приводит к падению их собираемости, но затем, благодаря тому, что низкие налоги стимулируют открытие новых бизнесов и расширение уже существующих, собираемость налогов увеличивается. График, описывающий этот процесс, известен в экономической теории как кривая Лаффера — по имени американского экономиста Артура Лаффера, советника Рональда Рейгана, который начал свое президентство именно со снижения налогов (а в дальнейшем то же самое делали и другие президенты-республиканцы, включая Дональда Трампа).
«Есть устойчивое ощущение, что мы идем по обратной кривой Лаффера — при росте налогов размер бюджетных поступлений может сокращаться, — считает Виталий Манкевич. — При этом есть тенденция к усилению регрессионности российской налоговой системы: для офшорных доходов предложено ввести паушальный взнос в 5 миллионов рублей в год, а для верхушки среднего класса — повышенный НДФЛ. Налоговики за последние годы добились значимых успехов в росте собираемости налогов с юрлиц, и, вероятно, что в нынешнем десятилетии усилится налоговое давление на физлиц: арендодателей квартир, незарегистрированных самозанятых, — возможно, их начнут более активно вычислять и принуждать к уплате налогов. Вместе с тем в 2020 году мы увидели резкий рост спроса на наличность, в первую очередь со стороны юрлиц, что является механизмом выживания российского бизнеса. Мнение бизнеса очевидно: налоги слишком высоки, и наша организация РАСПП уже предлагала сократить НДС до конца года до уровня 16% в качестве меры перезапуска экономики. У нас перед глазами есть пример США, где снижение корпоративного налога ускорило рост ВВП, и есть Китай, который синхронно с Россией снизил НДС, что также придало экономике новый импульс. Снижение НДС в текущих условиях будет честным решением, тем более что национальные проекты, ради которых его повышали, по сути, отложены в долгий ящик».