Очередное крупное авиапроисшествие с российским самолетом, по счастью обошедшееся без жертв, оставляет слишком много вопросов, которые выходят далеко за пределы традиционного «разбора полетов». Столкновение самолета со стаей птиц, прилетевших с близлежащей несанкционированной свалки, стало очередным напоминанием о том, какой размах в России приобрела проблема утилизации мусора, а она в свою очередь тянет за собой ворох нерешенных проблем в сфере местного самоуправления. Из интервью одного из ведущих российских авиационных экспертов, руководителя портала Avia.Ru Романа Гусарова легко сделать вывод о том, что одной из глубинных причин инцидента в Жуковском была именно ситуация, в которой муниципалитеты оказались, в сущности, в роли земельных спекулянтов. При этом на стремление чиновников выжать прибыль с каждого квадратного метра подмосковной земли не могут повлиять ни органы управления гражданской авиацией, ни тем более сами аэропорты.
— Авария Airbus «Уральских авиалиний» была совершенно предсказуемой. О том, что птицы с несанкционированной свалки возле аэропорта Жуковский могут привести к авиакатастрофе, говорилось еще пару лет назад. Напрашивается вопрос: куда смотрели контролирующие органы? Почему Росавиация, транспортная прокуратура, другие инстанции не приняли своевременные меры?
— Конечно, можно предъявлять какие-то претензии авиационным властям в связи с этим инцидентом, но проблема гораздо шире, чем конкретная свалка. В советские времена действовало общее положение о том, что любая хозяйственная деятельность на территориях, прилегающих к аэродромам, может осуществляться только с разрешения старшего авиационного начальника. На практике это означало, что любое строительство любых объектов — от жилых домов до свалок — могло производиться на очень значительном расстоянии от аэропортов.
Но в постсоветский период, когда аэропорты стали частными, это правило перестало работать, в том числе потому, что исчезла сама должность старшего авиационного начальника. Соответственно, региональные и муниципальные власти стали санкционировать хозяйственную деятельность не только вокруг аэропортов, но и прямо вплотную к ним, не говоря уже о том, что во многих случаях эта деятельность ведется бесконтрольно. Все это быстро привело к множеству проблем. Вспомните, например, катастрофу А310 в Иркутске в 2006 году, когда самолет выкатился за пределы взлетно-посадочной полосы и врезался в гаражи, которых в периметре аэродрома не должно было находиться по определению. Но эта история никого ничему не научила: застройка по-прежнему максимально приближена к аэропортам, и это создает повышенные риски.
— Беспокоит ли это транспортное начальство? Весной появилась информация, что Минтранс вообще предлагает сократить размеры приаэродромных территорий, смягчив нормативы по уровню шума — понятно, что без интересов застройщиков здесь явно не обошлось. С другой стороны, можно вспомнить, что во многих городах Европы застройка вплотную подходит к аэропортам, самолеты идут на посадку прямо над жилыми кварталами — и к катастрофам это не приводило.
— У нас, в отличие от Европы, другая высотность застройки, а позиция аэропортов по этому вопросу мало кого волнует. В том же Подмосковье масса подтверждающих это примеров. В Монино жилая застройка подошла прямо к полосе аэродрома, в Быково аэропорт уже нельзя эксплуатировать, потому что вокруг полосы все застроено с недопустимой высотностью. В районе Домодедово несколько лет назад велось строительство многоэтажки по ночам — прожектора на стройке светили так, что пилоты просто путали их с огнями аэропорта. В Митино жители высоток возмущаются, что у них под носом летают самолеты, но почему-то забывают, что аэропорт Шереметьево появился раньше, чем район Митино. Но города уже настолько приблизились к аэропортам, что их приходится строить все дальше от жилой зоны. То же самое — со свалками. Даже если свалка легальная, кто учитывает, находится ли она на пути миграции птиц?
— И все же, почему авиационные власти не могли поставить вопрос о закрытии конкретной несанкционированной свалки?
— Ни Росавиация, ни Ространснадзор, ни транспортная прокуратура закрыть свалку не могут — нет у них таких полномочий. Они могут обратиться в судебные инстанции, но это необходимо делать на основании какого-то правового акта, скажем федерального закона, а не внутренних инструкций Росавиации. Можно предположить, что такого основания у Росавиации нет, а изменить законодательство она не может, равно как не может выйти в Госдуму с законодательной инициативой. Росавиация подчиняется Минтрансу, но, как мы не раз видели, министерства пишут законы, по которым сами не живут, хотя их должны исполнять агентства, которые не могут эти законы менять.
Агентства знают, как должно быть, но у них нет инструментария, чтобы привести законы в соответствие с жизненными реалиями. По большому счету, мы наблюдаем некое противостояние между министерствами и агентствами, хотя изначально такая структура, возникшая в результате административной реформы, выглядела довольно стройно и логично.
— Насколько здесь имеет значение субъективный фактор? Глава Росавиации Александр Нерадько — один из самых влиятельных транспортных чиновников, он занимает свой пост много лет. Неужели ему не хватает аппаратного веса?
— Каких-то чрезвычайных управленческих инструментов в рамках действующего законодательства у Нерадько нет. Росавиация — не регулятор, а федеральное агентство. Функция агентства — оказание услуг, и Росавиация занимается оказанием услуг авиационному бизнесу: лицензирует, выдает свидетельства и т. д. У них нет ни одного инструмента, который позволял бы повлиять на какие-то сферы, не находящиеся в их непосредственной компетенции, например те же свалки или высотное строительство. Если нарушения есть в конкретной авиакомпании или аэропорту, Росавиация может приостановить их сертификаты или ввести какие-то другие санкции, но за пределами аэропортов ее полномочия заканчиваются, и в этих случаях с инициативами должен выходить уже как минимум министр транспорта. Когда такая необходимость есть, такие инициативы проводятся через Госдуму очень быстро. Возможно, сейчас что-то и будет сделано без особого шума.
— В Минтрансе был курировавший авиацию заместитель министра Валерий Окулов, который до этого много лет возглавлял «Аэрофлот». У него тоже не было возможностей повлиять на решение проблем, о которых вы говорили?
— Валерий Михайлович, безусловно, очень грамотный авиационный специалист, и нынешний куратор авиации в Минтрансе — замминистра Александр Юрчик — тоже прекрасный специалист. Но в то же время в министерстве есть департамент по государственной политике, который создает правовые акты, — он очень влиятелен, а по сути, самостоятелен. Там тоже есть хорошие специалисты по авиации, но их мало, а объем работы очень большой. Самому министру — хоть прошлому, хоть нынешнему — прикладных знаний в авиации явно не хватает: думаю, что до недавнего времени он и понятия не имел о проблемах с птицами и свалками. С другой стороны, отсутствие прописанных мер реагирования ведет к бездействию контролирующих органов. Та же транспортная прокуратура охотно заводит дела за несанкционированные полеты, когда туристы прыгают со скал на дельтапланах, а здесь речь идет о риске для сотен людей — и никакой реакции.
К сожалению, все это говорит о проблемах управленческого взаимодействия в рамках, казалось бы, выстроенного механизма. Какие-то внутренние связи в нем не работают, и это системная проблема. Сделаны ли после инцидента в Жуковском какие-то незамедлительные выводы? Закрыли свалку? Губернатор или мэр получил представление? Нет. Все остается, как и прежде. Приехавшим на свалку журналистам показали аппарат, отпугивающий птиц. К сути дела все это, конечно же, не имеет отношения, а она состоит в том, что коммерческая целесообразность в развитии территорий у нас превалирует над транспортной необходимостью, и от этого сильно страдает не только авиация, но и бюджет.
Вообще, почему был построен сам этот новый терминал в Жуковском? Потому, что аэропорт в Быково просто невозможно эксплуатировать из-за близости высотной застройки. Теперь к Жуковскому приходится строить дорогу, затем появится необходимость в аэроэкспрессе, хотя в Быково станция железной дороги находится рядом. Во многом это результаты провала в отрасли в девяностых годах, когда интенсивность полетов упала. Но когда пассажирские авиаперевозки снова начали расти, оказалось, что их инфраструктура регулярно порождает массу проблем — вплоть до недовольства граждан, что самолеты гудят прямо у них над головами. Сейчас вводят третью полосу в Шереметьево, а это значит, что самолеты будут взлетать либо над Зеленоградом, либо в сторону Лобни, и люди там уже в панике. А какие были другие варианты? Это было единственное место, куда смогли вписать полосу.
— Последуют ли, на ваш взгляд, теперь какие-то системные выводы? Или нужно ждать очередной катастрофы?
— У нас какие-то меры предпринимаются, когда гром грянет, а этого не произошло: все окончилось благополучно, все живы. Даже пилотов поспешили наградить на следующий день после инцидента, хотя логика подсказывает, что до окончания расследования это преждевременное решение. Сейчас пройдет следствие, его итоги разойдутся в профессиональной среде, кого-то, возможно, накажут, пришлют проверку в аэропорт — и успешно об этом забудут. Так что на уровне регулирования отрасли ничего не изменится, поскольку никуда не девается системная проблема — стихийная хозяйственная деятельность вокруг аэропортов при неработающих законах.
Если вернуться к майской катастрофе в Шереметьево, полагаю, по результатам расследования будут вопросы и к Росавиации, и к авиакомпании «Аэрофлот», и, может быть, к производителю самолета. Пока есть ощущение, что причины этого инцидента комплексные. Мы не знаем, как проходила подготовка пилотов, которые сделали явные ошибки в пилотировании, не знаем, были ли неисправности в самолете, кроме тех, которые были озвучены. Пока окончательные выводы делать рано.
— Как, на ваш взгляд, могли бы выглядеть необходимые системные решения в сфере безопасности полетов?
— Три главные вещи.
Во-первых, нужно вернуться к практике обязательного получения разрешений у руководителя аэропорта на ведение хозяйственной деятельности на прилегающих к аэродрому территориях. Во-вторых, нужно определить границы зон без застройки вокруг аэропортов, возможно по аналогии с водоохранными зонами и территориями вокруг трубопроводов. В этом периметре ведение любой хозяйственной деятельности должно происходить исключительно с разрешения или уведомления авиационного начальства. В-третьих, необходимо установить, кто именно является тем руководителем, который должен выдавать такие разрешения.
Сегодня в штатных расписаниях аэропортов просто нет должностей, аналогичных советским начальникам аэродрома. При этом очевидно, что регулирование хозяйственной деятельности вокруг аэропортов явно не задача их генерального или коммерческого директора.
Далее эти меры, возможно, следует включить в общегражданские правовые нормы и законодательство о транспорте. Сегодня аэропорту, в сущности, невозможно предъявить какие-либо претензии по поводу наличия неподалеку несанкционированной свалки: следить, что происходит в нескольких километрах от его территории, аэропорт не обязан, этот вопрос вообще не в его полномочиях. Можно по этому поводу просить, умолять, писать письма и т. д., но реальных механизмов повлиять на ситуацию у аэропорта нет. Если же появится регламент разрешения на хозяйственную деятельность вокруг аэропортов и будут определены ответственные за это лица, можно будет поручить контролировать эту ситуацию Ространснадзору, Росавиации и транспортной прокуратуре.