Анализ исполнения национальных проектов за первый квартал, проведенный Счетной палатой, стал очередным свидетельством резкого падения эффективности государственного управления за год, прошедший после назначения действующего состава правительства РФ. Из 75 федеральных проектов, которые формируют состав 12 нацпроектов, финансирование дошло только до половины, причем чаще всего в недостаточном объеме. Ответственных за невыполнение показателей нацпроектов пока не назначено, но понимание, что искать их надо именно в правительстве, крепнет с каждым днем.
Для наглядного представления о серьезности проблем с исполнением нацпроектов стоит привести ряд выдержек из опубликованной в начале недели аналитической записки Счетной палаты о ходе исполнения федерального бюджета за январь-март 2019 года.
В целом, как установило контрольное ведомство, в первом квартале бюджетные расходы велись по 11 из 12 национальных проектов (программ). Единственным нацпроектом, по которому не осуществлялись расходы, оказалось «Повышение производительности труда и поддержка занятости», на который в 2019 году предусмотрено 7,14 млрд рублей. В прошлом году кассовое исполнение расходов по нему также было низким — 584,7 млн рублей, или 47,7%.
По остальным же нацпроектам финансирование было фрагментарным — расходы не осуществлялись по 37 из 75 федеральных проектов, которые включены в состав 12 национальных проектов. Например, не исполнялись бюджетные ассигнования по федеральному проекту «Укрепление общественного здоровья» в рамках нацпроекта «Демография», а низкий уровень исполнения расходов по проекту «Старшее поколение» (1,4% от общего показателя) был обусловлен оплатой работ после принятия актов о выполненных работах по госконтрактам. Уровень исполнения бюджета нацпроекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» и Комплексного плана составил, соответственно, лишь 0,1% и 5,1% — не велись расходы сразу по шести федеральным проектам. В рамках нацпроекта «Образование» (исполнение — 3,2%) финансирование велось только по трем из десяти федеральных проектов.
Общие расходы по нацпроектам за первый квартал составили почти 221 млрд рублей, или всего 12,8% показателя сводной росписи, что на 8,7% ниже среднего уровня исполнения расходов федерального бюджета (21,5%). Ниже этого уровня (12,8%) оказались расходы сразу по восьми национальным проектам (программам) и Комплексному плану, выше — только по четырем нацпроектам («Здравоохранение», «Наука», «Демография», «Международная кооперация и экспорт»).
Однако и по этим проектам достижения оказались весьма фрагментарными. Например, в рамках проекта «Здравоохранение» высокого уровня исполнения расходов удалось достичь лишь за счет одного из восьми федеральных проектов («Борьба с онкологическими заболеваниями»), при этом по 4 федеральным проектам исполнение расходов не осуществлялось, а по еще трем сложилось на крайне низком уровне (менее 3%). В проекте «Наука» на низком уровне были расходы на реализацию федерального проекта «Развитие передовой инфраструктуры для проведения исследований и разработок в РФ», не велось расходов по проекту «Развитие научной и научно-производственной кооперации». По нацпроекту «Международная кооперация и экспорт» не осуществлялись расходы по четырем из пяти федеральных проектов — относительно высокий уровень расходов в сравнении с общей картиной здесь обеспечил проект по экспорту продукции АПК.
Также на низком уровне (менее 10%) в первом квартале были исполнены расходы на реализацию 11 госпрограмм: спорт, жилье, информационное общество, транспорт, образование, космос, Крым, национальная политика, фармацевтика, Северный Кавказ и ОПК. По двум госпрограммам — электронная промышленность и Арктика — исполнение расходов еще даже не начиналось.
В числе недостатков формирования и реализации нацроектов Счетная палата отметила, в частности, отсутствие методик расчета отдельных показателей, отдельные недостатки нормативной и методической базы, отдельные несоответствия значений показателей и т. д. Отдельно аудиторы выделили отсутствие прозрачной и приемлемой для субъектов РФ методики декомпозиции значений показателей в региональном разрезе, которое чревато установлением заведомо невыполнимых значений и недостижением результатов федеральных проектов.
Последний момент требует особого комментария. Как известно, именно нацпроекты сегодня рассматриваются в правительстве как важнейший стимул для ускорения роста российской экономики. Сам по себе — без должной поддержки в виде стимулирования эффективного потребительского спроса и роста реальных доходов населения (которые продолжают падать и, как предполагает та же Счетная палата, будут падать и дальше) — эта гипотеза выглядит весьма спорной. Но, даже если предположить, что нацпроекты действительно могут в той или иной степени повлиять на экономический рост, «входные» ошибки в расчете показателей попросту перечеркивают всю затею, поскольку тянут за собой неверные расчеты ожидаемых результатов.
Для тех, кто регулярно отслеживал ситуацию с исполнением нацпроектов, выводы Счетной палаты не стали новостью.
«В целом мы ожидали чего-то подобного, наш комитет ставил вопрос о провале старта нацпроектов еще в апреле. Но масштабы этого провала, отраженные в отчете Счетной палаты, удручают»,
— констатирует депутат Госдумы от КПРФ, член комитета по бюджету и налогам Михаил Щапов.
О готовности выступить в качестве публичного института по контролю за исполнением нацпроектов Госдума выступила в начале марта, когда ее спикер Вячеслав Володин отчитал министра экономического развития РФ Максима Орешкина за неготовность ответить на ключевые вопросы по финансированию нацпроектов. Как сообщил Орешкин, отвечая на вопрос о том, какой объем средств заявлен на этот год в рамках реализации нацпроектов и госпрограмм, эта сумма составляет несколько сот миллиардов рублей. Однако председатель комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров привел иные цифры — 1,7 трлн рублей только из федерального бюджета. Максим Орешкин попытался оправдаться, сославшись на то, что соглашения по нацпроектам уже заключены со всеми регионами, но, чтобы приступить к непосредственному расходованию средств, «нужно пройти целый еще ряд процедур», в связи с чем фактическое расходование средств составляет меньше 10%. Но Вячеслав Володин парировал это заявление отсылкой к опыту предыдущих лет, который подсказывает, что в такой ситуации средства придут в регионы не раньше июля, и отправил министра готовить новый доклад. Как показал анализ Счетной палаты, по итогам первого квартала каких-то принципиальных изменений с финансированием нацпроектов действительно не наступило.
По мнению Михаила Щапова, можно выделить две причины столь удручающей исполнительской дисциплины по нацпроектам:
«Первая, системная причина — общая слабая дееспособность правительства РФ. Оно уже четыре года не может ничего сделать с тем, чтобы экономика страны вышла из стагнации. Прорывных идей так и не было предложено. Такие идеи в прошлом году озвучил президент, но, чтобы их исполнить, нужны другие люди, более деятельные и жесткие в своих решениях.
Есть и вторая проблема, связанная с тем, что проекты готовились в большой спешке. Очень много было недоработок на этапе подготовки. Мы все это видели во время бюджетного процесса в конце прошлого года. У большинства нацпроектов не было нормальной разверстки расходов, даже когда мы принимали бюджет в третьем чтении. Многие статьи расходов уточнялись уже в начале этого года, а некоторые не уточнены до сих пор. Как собрали нацпроекты, как спланировали, так они и заработали: с трудом и большим процентом неисполнения».
Однако, полагает Щапов, уточнять или пересматривать уже утвержденные целевые показатели нецелесообразно — это фактически лишает смысла саму постановку целей. «Только высокие целевые показатели заставляют двигаться и достигать результатов. Когда эти показатели изменяются только потому, что кто-то не может их достичь, это приводит к сбою всей системы реализации проектов. Думаю, вопрос не в показателях, а в ответственности чиновников правительства РФ за свою работу. Только своевременное исполнение своих обязанностей в полном объеме гарантирует прогнозируемый результат», — считает депутат Госдумы.
В числе предложений, направленных депутатами на ускорение старта нацпроектов, уже прозвучало, например, упрощение процедуры в рамках закона «О контрактной системе» (44-ФЗ), чтобы регионы успевали своевременно проводить аукционы и конкурсы в рамках нацпроектов.
«На мой взгляд, срыв сроков реализации нацпроектов — это исключительная ответственность правительства РФ, которое вполне могло предусмотреть проблемы и отработать с регионами так, чтобы деньги вовремя пришли и начали расходоваться. Так что если говорить о реакции Госдумы, то мы в превентивном порядке, еще до результатов анализа Счетной палаты РФ, в рамках парламентского контроля за нацпроектами сделали все необходимые шаги на данном этапе. Мы продолжим проводить аудит нацпроектов и дорабатывать законодательную и нормативную базу для эффективного их исполнения», — резюмирует Михаил Щапов.
Но рассчитывать на скорые оргвыводы в связи с плохими показателями исполнения нацпроектов вряд ли стоит, полагает политолог Станислав Смагин: «Во-первых, у нас не увольняют чиновников ранга выше среднего за профессиональную несостоятельность и репутационные неудачи. Практически любая отставка — следствие аппаратных игр и закулисных процессов, исключения крайне редки и всякий раз имеют уникальную природу. Во-вторых, и это тесно связано с первым обстоятельством, российский президент на концептуальном уровне, что регулярно подчеркивается, является врагом всяческого популизма. Уволить чиновника, отправить в опалу „элитария“ за его служебные провалы и иные грехи после общественного недовольства, вызванного этими грехами, — значит „пойти на поводу у толпы“, что недопустимо».
По мнению Смагина, нынешние нацпроекты стоит сравнить с их «первым изданием» образца 2005 года, когда ответственным по этой части был назначен Дмитрий Медведев, одновременно переместившийся с поста главы администрации президента на должность первого вице-премьера правительства РФ.
«Введенные на пике удачной нефтяной конъюнктуры, те нацпроекты преследовали цель слегка перераспределить „золотой поток“ в пользу граждан, тем самым смягчив социальную напряженность, усилившуюся на рубеже 2004−2005 года после монетизации льгот и иных непопулярных монетаристских мер, и помогли вернуть лояльность населения, — отмечает политолог. — Определенный эффект, пусть при взгляде с высоты времени и явно локальный, данные проекты имели и позволили некоторым отраслям экономики и значительной части населения слегка облегчить свою жизнь. Нефтяное сверхпотребление верхов было немного сбалансировано благами для низов, хотя больше это напоминало индейский обычай потлача — щедрой единоразовой раздачи вождем части своего имущества окружающим для завоевания их расположения. Сейчас конъюнктура принципиально изменилась — при абсолютной неизменности ориентиров, ценностей и программных установок власти, личных воззрений ключевых ее персон. В результате нацпроекты находятся в глубоком кризисе и стали почти невыполнимыми. Но вряд ли стоит возлагать основную вину за это на Медведева, даром что он почти всю свою политическую карьеру на высоком уровне так или иначе связан с нацпроектами. Это просто означает вместо совершенно негодной системы концентрироваться на конкретной персоне и обсуждать, почему ее до сих пор не уволили».
Николай Проценко