Заявление главы Счетной палаты Алексея Кудрина о необходимости создания в России четырех «метрополий» за пределами столиц можно было бы не воспринимать всерьез, если бы оно не прозвучало на фоне усиливающегося кризиса управления на муниципальном уровне. Система непрямых выборов муниципальных глав, которая явочным порядком стала внедряться во многих регионах в бытность Кудрина министром финансов РФ, дает все больше сбоев. Без выстраивания же эффективного местного самоуправления любое проталкивание давней идеи мегаагломераций под предлогом развития «горизонтальных связей» между регионами выглядит бессмысленным прожектерством.
«Нам нужно увеличить горизонтальные связи между субъектами Российской Федерации, особенно нас интересуют те регионы, где есть крупные центры, которые притягивают и могут дать новое развитие окружающим субъектам Российской Федерации», — заявил Алексей Кудрин на заседании Совета законодателей, состоявшемся 24 апреля в Санкт-Петербурге. Необходимость развития этих связей, по мысли руководителя Счетной палаты, продиктована значительным разрывом между социально-экономическим положением регионов: наиболее развитые субъекты (нефтедобывающие) по уровню ВРП на душу населения уже сравнялись с такими странами, как Люксембург, Норвегия и Япония, а на наиболее проблемных территориях этот показатель остается на уровне Индии и Индонезии.
В качестве инструмента, позволяющего уравновесить развитие страны, Кудрин предлагает создание метрополий — тех же мегаагломераций, за развитие которых уже давно выступает неолиберальная группа экономистов в российском руководстве и близкие к ней эксперты. Как и следовало ожидать, с течением времени количество мегаагломераций, на которых предлагается сосредоточить пространственное развитие самой большой страны мира, неуклонно сокращается.
Первоначально, когда идею развития мегаагломераций вбросила в публичное поле Эльвира Набиуллина в бытность ее главой Минэкономразвития РФ, речь шла о 20 крупнейших городах страны, где сосредоточена половина всего ВВП России. Три года назад, когда в правительстве началось обсуждение Стратегии пространственного развития РФ, звучало мнение, что достаточно будет и восьми мегаагломераций-«конурбаций». Теперь же Алексей Кудрин полагает, что хватит и шести, две из которых — это Москва и Санкт-Петербург. Остальные четыре, «которые еще предстоит создать», выглядят, по словам Кудрина, так: «Екатеринбург, который требуется связать скоростной дорогой с Тюменью и Челябинском, метрополия Томска, Новосибирска, Барнаула и Новокузнецка. Третьей является агломерация Казани, Самары, Тольятти и Ульяновска, четвертой — метрополия Ростова-на-Дону, Краснодара и Ставрополя».
Первое, что сразу стоит отметить, — это весьма специфическое представление главы Счетной палаты о реальной территории страны, которая, конечно же, отличается от географической карты. Здесь все по классику: «Гладко было на бумаге, да забыли про овраги». Это только на карте с мелким масштабом тот же Ставрополь находится «где-то через дорогу» от Ростова и Краснодара — в действительности же из-за отсутствия прямых трасс небольшое с виду расстояние по прямой от Ростова до Ставрополя (297 километров) и от Краснодара до Ставрополя (235 километров) потребует как минимум четырех часов пути. Но все это, конечно, мелочи по сравнению с концептуальными вещами.
Главный вопрос в связи с кудринскими «метрополиями» заключается в том, кто и как будет этими структурами управлять. То есть можно, конечно, и сейчас говорить, что на практике в России и так уже существуют мегаагломерации, скажем ростовско-краснодарская. Простой повседневный пример: многие часто летающие жители Ростова и Краснодара сравнивают предложения двух аэропортов и не видят никакой сложности в том, чтобы при наличии выгодных билетов преодолеть расстояние в 240 километров по скоростной трассе между двумя городами. Но это, так сказать, спонтанно сложившиеся хозяйственные связи. Если же речь идет о развитии в специфически чиновничьем понимании этого слова, то неизбежно возникает вопрос о структурах, которые будут за это развитие отвечать и которые — главный момент — будут под это развитие наполняться деньгами. В этой детали и кроется дьявол кудринской идеи.
В ближайшем приближении речь идет о том, чтобы создать «горизонтальные связи» не между регионами, а между муниципальными образованиями. Однако, как показывает российская практика развития агломераций, муниципалитетам даже в одном регионе крайне сложно договориться между собой о совместных начинаниях. Именно поэтому намерения создавать агломерации нередко приходят к проектам слияния близлежащих муниципалитетов, а первым номером в таких проектах предсказуемо начинают выступать региональные власти, у которых побольше и управленческих рычагов, и финансовых ресурсов.
Возникает закономерный вопрос: как будет выстраиваться взаимодействие муниципалитетов в рамках «метрополий», только теперь уже муниципалитетов, находящихся в разных регионах? Конгрессами городов-побратимов и декларациями о «дружбе и сотрудничестве» явно не отделаешься, когда речь идет о создании совместной инфраструктуры. Получается, что через голову губернаторов организовать такое взаимодействие точно не получится, а на уровне губернаторов никаких особенных мотивов развивать пресловутые «горизонтальные связи» нет. Еще один простой пример — аэропортовое хозяйство Северного Кавказа. На сегодняшний день, помимо базового аэропорта СКФО в Минеральных Водах, свои аэропорты есть еще и во всех кавказских республиках, за исключением Карачаево-Черкесии (она, впрочем, тоже давно хочет свой аэропорт — местному начальству добираться до Минвод довольно долго). Расстояние между этими аэропортами — примерно сто километров, количество обслуживаемых рейсов — до десяти в день, однако кавказские республики регулярно направляют в федеральный проекты их модернизации и т. д. — и получают на это деньги. Понятно, что при господстве такой логики — опереди соседа в очереди к федеральному бюджету — ни о какой межрегиональной кооперации всерьез говорить не приходится.
Таким образом, остается единственная возможность выстраивания управления «метрополиями» — сверху, из Москвы, поверх голов уже губернаторов. Собственно, вот и настоящая цена заявлениям того же Алексея Кудрина о необходимости предоставлять регионам «больше свободы». За трогательной заботой Алексея Леонидовича о межрегиональных связях просматривается все та же знакомая логика главного «архитектора» нынешней системы межбюджетных отношений, которая описывается формулами типа «мы подумали, и я решил» или «есть два мнения: одно мое — другое глупое». В самом деле, а почему это вдруг поволжская «метрополия», — если вынести за скобки весь скепсис относительно самой затеи, — должна включать непременно Казань, Самару, Тольятти и Ульяновск? Где в таком случае Нижний Новгород? Может быть, он остался вне «метрополии», чтобы не провоцировать старые споры о том, какой город «главнее» в Поволжье? В таком случае почему в одной «метрополии» оказались Ростов и Краснодар? Здесь та же ситуация: спор за неформальный статус «южной столицы» длится десятилетиями, и в рамках «метрополии» тянуть одеяло на себя каждый из двух городов будет с удвоенной силой.
Самым же плачевным исходом окажется то, что при управлении «метрополиями» сверху (а нечто иное, повторим, представить практически нереально) местное самоуправление окончательно превратится в какой-то странный придаток управления территориями. Однако нет ничего случайного в том, что о «метрополиях» говорит сегодня именно Алексей Кудрин, ведь сформированная им система межбюджетных отношений как раз и заложила основу для такого положения дел. Более того, еще задолго до ухода Кудрина с поста министра финансов во многих крупных городах начался ползучий процесс отмены прямых выборов мэров, что является прямым следствием того финансового положения, в которое поставлены муниципалитеты: если их бюджет всецело зависит от бюджета субъекта, то и распоряжаться им, следовательно, тоже должен человек губернатора, пресловутый сити-менеджер. Десять лет назад переход к сити-менеджменту отчасти был оправдан, поскольку прямые выборы зачастую открывали путь в местное самоуправление откровенному криминалу. Но прямые выборы губернаторов были восстановлены еще в 2012 году и, как показал прошлогодний единый день голосования, действительно становятся все более конкурентными, а на уровне местного самоуправления крупные города с сохраняющимися прямыми выборами мэров можно пересчитать по пальцам. Но научились ли сити-менеджеры настолько грамотно управлять вверенным им хозяйством городов, чтобы можно было безболезненно переходить на более высокие уровни пространственной организации?
Безусловно, можно найти немало случаев, где губернаторам удается найти удачного сити-менеджера как минимум для регионального центра. Но на публику часто выходят противоположные примеры, когда сити-менеджеры явно не справляются со своими задачами. На днях свои полномочия сложил глава администрации Ростова-на-Дону Виталий Кушнарев, занимавший эту должность два с половиной года. Его предшественник Сергей Горбань пробыл в кресле сити-менеджера еще меньше и тоже ушел «по собственному желанию». В свое время отмена прямых выборов мэра в Ростове воспринималась чуть ли не как желанный выход из той ситуации, которая возникла за те двадцать лет, что город возглавлял Михаил Чернышев (ныне депутат Госдумы). Последнего много критиковали за невнятную градостроительную политику, которая сводилась к беспорядочной застройке исторического центра многоэтажками, за провалы в работе коммунальных служб, за слабую публичную активность на фоне набирающей силу конкуренции с Краснодаром и т. д. Прошло пять лет без Чернышева — точечной застройки в Ростове стало еще больше, особой открытостью для общественности два сити-менеджера не отличались, а список претензий к их работе чуть ли не больше, чем к деятельности бессменного, но все же избиравшегося горожанами мэра. Суть этих претензий — малопонятные решения, когда, скажем, самые перспективные маршруты городского транспорта достаются пришлой из другого региона компании или выясняется, что контракт на уборку миллионного города достается фирме, имеющей в штате одного человека. К чести двух сити-менеджеров стоит отметить, что они не стали держаться за свое кресло, однако проблему дефицита качественных кадров для городской власти это не снимает.
Острота этой проблемы усугубляется тем, что быть муниципальным чиновником, даже среднего звена, сегодня стало все более и более рискованно. В том же Ростове-на-Дону фигурантами уголовных дел за последние несколько лет стали три главных архитектора (и это — на фоне непрекращающегося точечного строительства на любом доступном месте). Но главный пример из этой серии — дагестанская столица Махачкала, где из четырех сменивших друг друга в 2013—2018 годах градоначальников трое сейчас находятся в местах лишения свободы, причем один, бывший мэр Саид Амиров, пожизненно. Очередного сити-менеджера в Махачкалу в начале этого года пригласили из Москвы — нынешний градоначальник Салман Дадаев ранее возглавлял управу Басманного района столицы. Победив в конкурсе с участием 40 человек, но с заранее предрешенным результатом, он заявил, что собирается сделать из Махачкалы лучший город России (нечто подобное декларировал и предыдущий сити-менеджер Муса Мусаев, отбывающий срок за превышение полномочий), и начал с продвижения проекта, без которого Махачкала точно не будет иметь столичного облика — строительства колеса обозрения в городском парке имени Ленинского комсомола. Пример, несомненно, анекдотичный, но вполне наглядно демонстрирующий как горизонт управленческого мышления сити-менеджеров, так и все тот же их «родовой признак» — неочевидные решения, которые преподносятся горожанам как уже готовые и безальтернативные.
Подобных историй можно в самом деле вспомнить десятки, и все они приводят, в общем, к одному выводу: местное самоуправление находится в глубоком кризисе — финансовом, кадровом, идейном. Без выхода из этого кризиса любые рассуждения о «метрополиях» или мегаагломерациях даже не повисают в воздухе — они ложатся на очень шаткую почву, подготовленную, впрочем, всей логикой существующей системы управления. Ее создатели вряд ли задумывались, что последовательное умаление полномочий и финансовой самостоятельности местного самоуправления запустит в этой сфере механизмы ухудшающего отбора, но сегодня эта проблема все больше грозит распространением неуправляемости от «земли» на верхние уровни системы.
Николай Проценко