Губернатор Краснодарского края Вениамин Кондратьев и глава Адыгеи Мурат Кумпилов заявили о планах создания агломерации, включающей Краснодар, близлежащие сельские районы и примыкающие к краевой столице территории Адыгеи по ту сторону реки Кубань. Несмотря на то, что прикубанская часть республики-анклава давно фактически стала частью Краснодара, проект крайне непростой: понятие агломерации в российском правовом поле отсутствует, то есть будущее совместной инициативы напрямую зависит от договороспособности элит двух регионов. Экономический смысл объединения усилий очевиден, поскольку так будет явно проще лоббировать в федеральном центре финансирование инфраструктуры, которая необходима и Краснодару, и Адыгее. Но практически на старте дали о себе знать и политические риски — некоторые адыгские активисты в связи с планами по созданию кубанской агломерации незамедлительно вспомнили о давних инициативах по включению Адыгеи в состав Краснодарского края и предупредили, что очередная подобная попытка чревата протестной реакцией. Такие аберрации вполне объяснимы, поскольку российская практика создания агломераций действительно нередко предполагала чисто административные методы интеграции территорий. Однако в случае с Краснодарским краем и Адыгеей речь идет прежде всего о необходимости исправления предыдущих ошибок в градостроительстве и восполнении нехватки инвестиций в совместную инфраструктуру двух регионов.
Непосредственным поводом для активизации властей Краснодарского края и Адыгеи стало завершение подготовки Стратегии пространственного развития России до 2025 года, которую правительство РФ должно утвердить в ближайшие месяцы. Как сообщил Вениамин Кондратьев во время недавней встречи с Муратом Кумпиловым, Краснодарский край обратился в федеральный центр с предложением включить в этот документ новый мост через Кубань, разделяющую два региона. Его строительство обсуждается уже много лет, но пока готова только проектно-сметная документация. Мостом, впрочем, возможные совместные инициативы не исчерпываются. «Адыгея, как и Краснодарский край, разработала Стратегию развития до 2030 года, — заявил Кондратьев. — Достижение заявленных целей во многом зависит от реализации совместных проектов. Один из ключевых — формирование краснодарской агломерации. В ее состав войдут Краснодар с прилегающими муниципалитетами, а также Адыгейск, Тахтамукайский и Теучежский районы Республики Адыгея».
Отчасти вопрос о более плотном взаимодействии двух регионов даже «перезрел». Последние несколько лет Краснодар развивается по инерции благодаря высоким темпам роста, набранным в период подготовки к Олимпиаде в Сочи, когда по динамике ряда основных социально-экономических показателей (прежде всего по темпам жилищного строительства) столица Кубани значительно обошла другой южный мегаполис — Ростов-на-Дону. Но затем Краснодару неожиданно не досталось право на проведение матчей Чемпионата мира по футболу, и крупные инвестиции в инфраструктуру, необходимые городу, обошли его стороной. Ростов, напротив, получил новый аэропорт, новые транспортные развязки, отели международных сетей и т. д. — прежний разрыв между двумя городами по привлекательности для жизни значительно сократился. Краснодар же тем временем стал испытывать проблемы с дорожно-транспортной сетью (пробки в городе давно превосходят московские), жилищным строительством в виде тысяч обманутых дольщиков и хаотичной застройки окраин, социальной инфраструктурой и т. д.
Серьёзные проблемы у Краснодара в части инфраструктуры и архитектурного облика сыграли свою роль в том, что главы двух регионов заявили о создании агломерации, считает доктор экономических наук, бизнес-консультант Александр Полиди. «Не думаю, что Ростов продвинулся дальше в этом направлении, но сейчас стало ясно, что агломерация для Краснодара — это данность, и дальнейшие несогласованные действия ее фактических участников губительны для всех: речь о деградации инфраструктуры, маятниковой миграции, несбалансированности бюджетов и потере инвестиционной привлекательности», — добавляет эксперт.
«Ситуация в Краснодаре и его окрестностях определяется спецификой развития города, — отмечает профессор Института архитектуры и искусств Южного федерального университета Сергей Алексеев. — В Ростове-на-Дону, для сравнения, инфраструктура агломерации развивалась относительно сбалансированно, во многом благодаря работе местных специалистов по градостроительству. Например, вместе с новыми мостами через Дон в Ростове появились новые многополосные магистрали, которые обеспечивают связи внутри агломерации, и мы видим нарастание естественного агломерационного эффекта. Краснодар с его финансовыми возможностями тоже должен был опережающим образом создавать инфраструктуру, но этим почти не занимались. В результате Краснодар стал отставать от Ростова в качестве городской среды. Когда я еду по окрестностям Краснодара, у меня мороз по коже от этого совершенно бешеного бестолкового строительства, которое, в конечном итоге, оплачивается деньгами сторонних инвесторов, приезжающих из северных регионов, не особенно разбираясь, где Краснодарский край, а где Адыгея. Пригородные многоэтажные районы возникают буквально на глазах, и ничего хорошего в этом нет — это тупиковый путь развития. Это еще не город — это то, что только должно стать городом через много лет».
Тренд на создание агломераций — это реальность стратегического планирования в России, а в принципе это мировой опыт управления развитием крупных городов, добавляет Александр Полиди. Считается, что к 2030 году окончательно сформируется «золотая тысяча» мировых агломераций, и фактически глобальная конкуренция за ресурсы и инвестиции будет идти между ними. Однако в России, напоминает эксперт, агломерации — это явление неформальное, в правовом поле их нет. Аналогичное явление в экономической сфере — кластеры (о которых тоже любят рассуждать чиновники), сконцентрированные на небольшой территории группы смежных предприятий. Как и агломерации, это данность, но формальных принципов их существования тоже нет, причём не только в России, но и в большинстве стран, утверждает Полиди.
Связи между Краснодаром и прилегающими к нему районами Адыгеи, в советский период имевшей статус автономной области внутри Краснодарского края, действительно многообразны. «Краснодарский край и Адыгея существуют в плотном симбиозе — можно привести десятки примеров их взаимопроникновения, — говорит политолог, депутат Законодательного собрания Краснодарского края Николай Петропавловский. — Многие жители Адыгеи работают в Краснодарском крае, потому что рабочих мест там гораздо больше, чем в их республике. Но, с другой стороны, я знаю множество жителей Краснодарского края, которые приобрели недвижимость в Адыгее, потому что она там дешевле. Существуют также перетоки бизнеса, когда предприниматели из-за налоговых и прочих преференций регистрируются в Адыгее, а живут и работают в Краснодаре. Эти процессы, по сути, безграничны и выходят далеко за пределы Краснодара и его пригородов — например, в торговый центр „Мега Адыгея“ в Тахтамукайском районе ездят не только из Краснодара, но даже из Сочи».
Но все это, настаивает Петропавловский, сложно назвать агломерацией в административном смысле, это естественным образом формирующееся взаимовыгодное сотрудничество территорий. «На моей памяти тема чего-то подобного агломерации в Краснодаре поднимается наверх уже не первый раз, — говорит эксперт. — Но всякий раз дальше разговоров дело не шло, потому что в законодательстве понятия „агломерация“, насколько мне известно, нет. Кроме того, результат во многом зависит от того, спрашивают ли мнение населения относительно создания агломерации, насколько просчитаны экономические эффекты этого и так далее. В противном случае это будет просто модная тема. Самый главный вопрос, на мой взгляд: для чего нужна агломерация? Если у нас есть сложности с пониманием юридического формата агломерации, то возникает много вопросов о практике реализации этой идеи — как это будет выглядеть в рамках существующего правового поля? У каждого из двух регионов своя самодостаточная жизнь. Понятно, что связывающая их инфраструктура находится на уровне середины прошлого века, старые мосты через Кубань давно исчерпали свой ресурс, а в Краснодаре по факту уже живет примерно полтора миллиона человек, плюс транзитный поток через город. Но едва ли решать вопрос со строительством новых мостов будет легче, если попытаться делать это в рамках развития агломерации. Объединять усилия в этом направлении можно и с помощью обычных соглашений между субъектами федерации, ничего не мешает решать вопросы с инфраструктурой при существующей законодательной базе. Поэтому хотелось бы, чтобы для начала были представлены экспертные заключения: вот законодательная база для агломерации, вот ее однозначные плюсы, вот риски, которые заранее нужно купировать — так эта тема станет более основательной».
Действительно, понятие «агломерации» в российском правовом поле по-прежнему нет, хотя дискуссии о том, как управлять агломерациями идут уже много лет. Время от времени различные федеральные министерства пытаются в пилотном режиме проводить эксперименты по целенаправленному развитию агломераций, но какого-то убедительного портфеля «лучших практик» по-прежнему нет. Только в самом конце прошлого года в Градостроительный кодекс было внесено понятие документов территориального планирования двух и более субъектов РФ. А в мае этого года в Совет Федерации было внесено предложение от представителей Краснодарского края о включении в Градостроительный кодекс самого понятия «агломерация». Иными словами, законодательная работа находится только на самой ранней стадии. Тем не менее в целом у многих чиновников уже появилось понимание, что в основе любой агломерации лежит многоуровневый договор — между отдельными муниципальными образованиями, между муниципалитетами и субъектом федерации, а в случае с Краснодарским краем и Адыгеей и между разными субъектами федерации (как бы ни отличался их экономический и демографический потенциал). Именно на таком понимании агломерации настаивал крупнейший российский теоретик урбанистики Вячеслав Глазычев, чьи идеи во многом определили характер последнего по времени послания президента Владимира Путина Федеральному Собранию, где шла речь о приоритетах пространственного развития страны.
Понимание того, что агломерация — это прежде всего договор, сложилось в России далеко не сразу. Еще несколько лет назад доминировало другое представление — что для формирования агломерации необходимо слияние и укрупнение муниципальных образований. В ряде случаев такая схема работала — например, там, где требовалось чисто механическим образом увеличить население крупных городов, приблизив его к заветной цифре миллион жителей. Так было в Воронеже, Волгограде, да и в Краснодаре, где к городу последовательно присоединялись окрестные поселки, станицы и хутора (хотя официальное признание Краснодара миллионником в ходе переписи населения 2010 года так и не состоялось). Но были и очевидные провалы — например, на Кавминводах, где идея объединить различные муниципалитеты, предложенная еще первым полпредом президента в СКФО Александром Хлопониным, незамедлительно привела к обострению многочисленных конфликтов, прежде всего земельного характера. В итоге от этой затеи быстро отказались, но и какого-то органа по управлению Кавминводской агломерацией по-прежнему не появилось.
«Все, что касается системы расселения, — вопрос во многих отношениях открытый, — поясняет, откуда взялись проблемы с управлением развитием агломераций Сергей Алексеев. — Как говорил мой учитель, выдающийся архитектор и урбанист Алексей Гутнов, уровень наших знаний последовательно снижается по мере подъема вверх по пространственной иерархии. Архитекторы прекрасно знают, что такое отдельное здание, жилой район или даже целый город. Но когда речь идет о целой системе расселения, связях между городами при помощи транспортной и инженерной инфраструктуры, возникает вопрос: кто этим должен заниматься? Обычно считалось, что это „вотчина“ экономгеографов, а не архитекторов, чьи компетенции кончаются там, где кончается город. Но для архитекторов агломерация — это просто следующий за городом, четвертый пространственный уровень. Но поскольку он был в свое время отдан на откуп экономгеографам, профессионально занимаются им единицы, и в итоге агломерация не конституирована ни в правовом поле, ни в системе академического знания».
Скорее всего, эти пробелы будет эволюционно форсироваться в ближайшие 5−10 лет, полагает Александр Полиди: «Главный фактор успеха — это согласованная социально-экономическая модель развития, в первую очередь пространственная. Это означает, что участники агломерации должны иметь политическую волю договариваться о ключевых элементах развития и согласованно расставлять приоритеты. Поэтому формирование совета или другого органа согласованного принятия решений о синхронном развитии территорий в общих интересах — объективная необходимость и фактор успеха. Этот орган должен состоять из первых лиц муниципалитетов, и желательно, чтобы в него входили профильные вице-губернаторы для ускорения прохождения инициатив».
Разумеется, при такой постановке вопроса об управлении агломерацией речь не идет об объединении двух регионов — алармизм адыгейских активистов в данном случае выглядит не более чем странной попыткой напомнить о себе в сфере, требующей совершенно иных компетенций и смыслов. «Адыгея в существующей конструкции чувствует себя совершенно комфортно, и Краснодарский край тоже от этого выигрывает, — подчеркивает Николай Петропавловский. — Это вообще хороший пример, можно сказать, модельный опыт соседства двух субъектов, тем более что за все постсоветское время на нашей территории не было межнациональных и межконфессиональных конфликтов, это территория естественной толерантности и добрососедства. И никаких реальных оснований для того, чтобы изменить этот статус-кво, нет».
В то же время с субъектностью Адыгеи действительно существуют большие проблемы, отмечает старший научный сотрудник Центра проблем Кавказа и региональной безопасности МГИМО Николай Силаев: «Территориальные подразделения ряда федеральных ведомств из республики перенесены в Краснодарский край, единая энергосистема управляется компанией „Кубаньэнерго“, находящейся в Краснодаре. С точки зрения внутренней структуры этих ведомств, Адыгея уже объединена с Краснодарским краем как минимум последние несколько лет. Агломерация, с экономической точки зрения, уже существует, и ее жители по ту сторону Кубани это хорошо осознают. Малоизвестная история: когда в Майкопе в середине прошлого десятилетия проходил большой митинг против присоединения к Краснодарскому краю, в поселке Яблоновском, который фактически является частью Краснодара, но административно относится к Адыгее, проходил митинг за присоединение. „Клин“ Адыгеи, который подходит к Краснодару, уже вовлечен в экономику краевой столицы больше, чем в экономику республики. С административной же точки зрения ясности нет, поскольку нет более или менее общего понимания того, как должны быть выстроены агломерации административно в плане пересечений с местным самоуправлением, региональным управлением».
Однако в случае с Краснодаром и прилегающими районами Адыгеи, полагает Силаев, наиболее вероятным выглядит сценарий, при котором вывеска «агломерация» окажется неким обозначением совместных лоббистских усилий Вениамина Кондратьева и Мурата Кумпилова по пробиванию в федеральном центре финансирования инфраструктуры — например, хотя бы одного нового моста через Кубань. «Вместе добиться от Москвы денег на мост легче, особенно если сказать слово „агломерация“, — отмечает эксперт. — Здесь как раз кроется самое уязвимое место позиции адыгских активистов — пусть они пойдут и объяснят жителям Яблоновского, что мост им не нужен и на работу в Краснодар ездить тоже не нужно».
Но для того, чтобы эти усилия увенчались успехом, как минимум на межрегиональном уровне должен быть постоянно работающий орган управления агломерацией, продолжает Силаев, поддерживая точку зрения Алкександра Полиди — правда, этот орган может быть только совещательным, иное невозможно по действующему законодательству. «До недавнего времени мысль начальственная мысль развивалась в двух основных направлениях, — напоминает Николай Силаев. — Либо поглощение крупным городом малых муниципалитетов, с ним граничащих, либо вывод той или иной территории из-под законодательства о местном самоуправлении с созданием особого режима на территории, управляемой непосредственно региональными властями — примерно это хотели сделать с Кавминводами. Поэтому в рамках реализации стратегии пространственного развития России должен быть ликвидирован нынешний пробел в законодательстве, где агломераций или их аналогов просто нет. В результате в каждом конкретном случае задачи связного управления агломерацией решаются ситуационно, а не системно, хотя разговоры об агломерациях идут уже лет десять. Откуда это странное молчание законодателя в стране, где все обожают регламентировать?»
Николай Проценко