Уполномоченный по правам человека в Ленинградской области Сергей Сергеевич Шабанов ведёт обширную деятельность — причём значительную её часть составляет правовая помощь людям, некогда переехавшим в Российскую Федерацию из-за границы и по тем или иным причинам оставшихся без паспорта и иных документов. Поскольку, в силу сложности имеющегося законодательства, процедура помощи таким людям является долгой и выматывающей, омбудсмен Шабанов ставит вопрос создания эффективного правового механизма в данной сфере.
В поисках паспорта
«Вы знаете, никогда прежде не думал, что моё свидетельство о рождении, которое всегда хранилось у мамы, может в некоторых случаях превратиться в камень преткновения. Сам по себе документ парадоксальный. Парадокс в том, что из бумажки он превращается в непреодолимую силу, которая молниеносно возникает, когда выясняется, что этого свидетельства нет. Поднимается скалой, которую ни обойти, ни преодолеть никому», — отмечает Шабанов. В доказательство своих слов он рассказал корреспонденту EADaily следующую историю. «Человек, о котором пойдёт речь, в течение последних двадцати лет жил в Гатчинском психоневрологическом интернате. Ещё раньше — тринадцать лет в Дружносельской психиатрической больнице, куда впервые попал ещё в юношестве. Нет, не опасный и не агрессивный…», — так охарактеризовал омбудсмен Вячеслава Бурдо.
В 1994-м, когда Гатчинский ПНИ принимал 34-х летнего Бурдо для постоянного проживания, при нём не было ни сменной одежды, ни документов — буквально никаких. «Никто уже не помнит как, но тогда появилась временная справка с фотографией, выданная взамен утерянного паспорта, подписанная начальником милиции. Она свидетельствовала, что человек, изображённый на фотографии, и есть Бурдо. Но всем известно, что не бывает ничего более постоянного, чем временное…», — рассказал правозащитник. В середине апреля 2016 года в офисе госуполномоченного по правам человека по Ленобласти зазвонил телефон: «Здравствуйте, это из Гатчинского ПНИ вас беспокоят. У нас здесь нестандартная ситуация сложилась…»
«Ситуация действительно выглядела нестандартной. В интернате проживает человек и числится, как Бурдо. Из документов имеется только справка ВТЭК и направление из Дружносельской психиатрической больницы. Почему-то считается, что родился он в советском Казахстане, но есть справка о том, что негодным к военной службе его признал Лужский военкомат. Фактически недееспособен, но официально таковым не признан. Сказать что-то о себе он не может. Все было нормально до недавнего времени, пока в Сбербанке и Пенсионном фонде не поменялась какая-то система — и от учреждения не потребовали предъявить паспорт Бурдо для перечисления пенсии и федеральных пособий на инвалида. Раньше им достаточно было заверенных списков», — объяснил ситуацию Сергей Шабанов.
Интернат и раньше неоднократно обращался в Гатчинский УФМС, предоставлял кипу документов, но ничего не получилось, в выдаче паспорта всё время отказывали. Руководители службы попросту «футболили» интернат, который был вынужден самостоятельно сделать два запроса в Казахстан, разыскивая место рождения своего постояльца — но безуспешно. «Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ не наделен каким-либо правом в отношении Управления Федеральной миграционной службы. По рекомендации Москвы у нас есть лишь Соглашение о взаимодействии. Им предусмотрены обмен информацией, совместные совещания и иные неконкретные мероприятия. Но никаких прав, даже на внеочередной приём…», — рассказал омбудсмен. По его словам, он посетил УФМС по Санкт-Петербургу и Ленобласти, где имел беседу с заместителем главы этого учреждения Светланой Силиной.
«Приняла после доклада секретаря не сразу, ей меня видеть явно не хочется. Никакой, даже показной вежливости принимающей стороны. Интонации категоричны, глаза и руки всё время касаются бумаг на столе. Мне явно не рады. Потому и я максимально кратко излагаю свои два вопроса. Миграционный отдел в Сланцах не разрешает расписаться за мать с парализованными руками в одном из документов дочери, с которой она постоянно живет и которая ухаживает за ней. Потому что дочь, конечно, по свидетельству о рождении — дочь, а вот по паспорту нет: поскольку УФМС, выдавая паспорт, не поставило две точки над буквой „е“ в отчестве. И второй вопрос — о волоките и невыдаче паспорта постояльцу психоневрологического интерната», — вспоминает Шабанов.
Как рассказывает государственный правозащитник, вразумительных ответов на вопросы он тогда не получил. Да и впоследствии сотрудники УФМС никакого желания заниматься делом Бурдо не продемонстрировали. Омбудсмену пришлось всецело взять решение этого вопроса на себя. С июня по декабрь 2016 года Шабанов направил свыше десятка обращений в разные учреждения — в прокуратуру Гатчины, начальнику Управления ЗАГСа Ленобласти, начальнику ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области и т. д. Однако это не приносило успеха, ситуация сложилась патовая. «Тогда мы находим сайт уполномоченного по правам человека в Казахстане и звоним ему: помогайте по своим каналам! Они обещают попробовать что-нибудь сделать… И что же вы думаете? Вскоре из Казахстана приходит дубликат свидетельства о рождении!», — вспоминает Шабанов. Остальное уже было, что называется, делом техники — и 24 марта 2017 года Вячеславу Бурдо выдали-таки паспорт.
Человеческие трагедии
Со столь запутанными делами уполномоченному по правам человека сталкиваться приходится систематически. Вот ещё типичный пример: в августе 2014 года, на личный прием граждан в Волосовском районе к Шабанову обратилась местная жительница.
«Не поднимая глаз, женщина поведала свою историю. В начале 90-х переехала из Украины в Россию — с паспортом, выданным ещё в Советском Союзе. Освоилась на новом месте, устроилась на работу, затем встала на учет в женскую консультацию. Но спокойная жизнь закончилась в тот момент, когда Т. потеряла главное — ребенка и … паспорт. В этой стране у женщины не было ни одного близкого и родного человека, а с утратой документа не стало ещё и работы и жилья. Никто не хотел брать сотрудницу со статусом „нелегал“, а нет работы — нет и денег, чтобы платить за съёмный угол. Никто не подсказал Т., как поступить в этой ситуации, только сочувственно качали головой — мол, теперь „не высовывайся“. Она и не высовывалась: более двадцати лет прожила в буквальном смысле тише воды, ниже травы. Перебивалась подработками, жила как могла. Всё же нашлись добрые люди, которые давали ей крышу над головой и под честное слово принимали на работу. Все эти годы прожила в страхе попасть в руки полиции. Ко мне обратилась, потому что идти куда-либо ещё боялась. Боялась, что её объявят нелегалом, выдворят из страны или посадят в тюрьму. Так ей казалось — и ведь действительно, любое ведомство в случае обращения Т. начало бы работу согласно своим инструкциям, по которым женщина однозначно являлась нарушителем».
«Что мне делать? Есть ли хоть какая-то надежда получить паспорт и вернуться к нормальной жизни? Если нет, извините меня, что зря вас побеспокоила», — еле слышно закончила просительница. «Выслушав её рассказ, я пообещал разобраться во всех аспектах этой непростой истории. Я понимал, что случай редкий, и просто рассказать Т., что нужно делать по закону — мало. Женщина нуждалась в реальной помощи, главным принципом оказания которой было не навредить» — вспоминает Сергей Сергеевич. В первую очередь, у омбудсмена состоялся предметный разговор с руководством регионального Управления миграционной службы об особом порядке рассмотрения вопроса. Уполномоченный провел ряд консультаций с руководством и сотрудниками УФМС, в дальнейшем был выработан совместный алгоритм действий.
«Прежде всего, потребовалось в судебном порядке установить личность и наличие гражданства, а также выяснить, нет ли у Т. криминального прошлого. С просьбой об этом я обратился к начальнику территориального отдела миграционной службы по Волосовскому району, на что получил ответ: „Решение данных вопросов не входит в мою компетенцию“. Однако ряд консультаций с руководством УФМС, а также доскональное изучение положений миграционного законодательства выявили обратное — и я всё же убедил начальника отдела заняться этим вопросом. Процедура установления личности длительная и весьма сложная для человека, не имеющего абсолютно никаких документов. Вот и полетели на „трудную“ Украину запросы на копии документов, свидетельств, архивных справок — и напрямую, и через консульство. А в нынешней политической обстановке надежды на быстрый результат и не было, поскольку украинское консульство разговаривает или „через дверь“, или посредством официальной переписки. Таким образом, действия заняли почти год. В течение этого времени я регулярно встречался с сотрудниками миграционной службы, проводил консультации, давал разъяснения и держал на контроле все этапы работы: и установление личности Т., и установление факта длительного проживания на территории России, и подготовку большого количества документов, и их прохождение через миграционную службу. Наконец, все процедуры закончены, все испытания пройдены, и Т. принята в гражданство Российской Федерации. 14 августа 2015 года женщина получила паспорт, смогла, что называется, расправить плечи и уверенно посмотреть в будущее…», — поведал Шабанов.
Тогда же, в 2014-м, к нему обратилась жительница поселка Приладожский Кировского района Ленинградской области Ирина И. — директор местной музыкальной школы. В августе 1992-го она приехала из Киргизии на территорию РФ, и в октябре того же года получила российский паспорт. В 1995 году получила вкладыш в паспорт о гражданстве РФ. В этом же году ей выдали загранпаспорт. В 1995 году она выезжала в Киргизию для продажи квартиры, затем вернулась. В 1999 году Ирина была постоянно зарегистрирована в г. Сорочинск Оренбургской области, и при регистрации в паспортно-визовой службе указала, что приехала из Киргизии. В 2002 году ей выдали второй российский паспорт, а тремя годами позже — второй загранпаспорт, по которому она неоднократно выезжала за пределы РФ. В 2009 году Ирина вступила в брак, и в УФМС по Санкт-Петербургу и Ленобласти выдали ей третий российский и третий заграничный паспорт. Однако, 24 января 2014 года ошарашенная Ирина читала письмо из УФМС о том, что она не гражданка России, что её паспорта недействительны и подлежат изъятию, что поставлена под вопрос сама законность её нахождении на территории РФ. На приёме у начальника УФМС по Кировскому району Ленинградской области находившейся в состоянии шока Ирине предложили обратиться в консульство Киргизской Республики. Советник почетного консула этого государства попросил у Ирины решение суда, свидетельствующее, что она не гражданка РФ — однако после уплаты госпошлины всё-таки согласился принять у неё заявление, и через два с половиной месяца выдать документ о том, что Ирина к Киргизии давно не имеет никакого отношения.
Шабанов внимательно изучил детали этого запутанного дела и связался с уже известной читателю Светланой Силиной, которая, по его словам, в достаточно грубой форме отмахнулась от вопроса. Тогда Сергей Шабанов незамедлительно созвонился с начальницей Силиной Еленой Дунаевой и та назначила встречу. «Мой сотрудник прибыл вместе с Ириной, где поставленная на место Силина лично водила её по кабинетам, вела себя предельно вежливо. Приняли заявление и необходимые документы, успокоили Ирину и заверили её, что не будут депортировать. Вскоре она прошла процедуру получения гражданства РФ по упрощённому режиму. Но проблема ведь отнюдь не заключается в одном этом отдельном случае. Я сделал запрос в Управление ЗАГСа по Ленинградской области, и там подтвердили, что данное явление имеет массовый характер. Только в одном 2012 году подобным образом были признаны недействительными тридцать паспортов, в 2013 году — шестьдесят шесть. Их владельцы вдруг превратились в „неграждан“ РФ», — говорит омбудсмен.
Вопросы без ответов
По словам Сергея Шабанова, у него возник ряд вопросов, первый и самый главный из которых звучит следующим образом: если полиция и УФМС — каждый в свои годы — допускали ошибки, непонимание, просчёты и так далее, то почему теперь их тяжесть возлагается на простых людей? «Непонятно также, как этим людям теперь жить целый год или дольше без паспортов, как им реализовывать свои права. Даже если паспорт не изъяли, он всё равно недействителен. Поскольку фактически это кампания по проверке документов и правильности оформления российских паспортов, то несомненно, нужно внести изменения — прежде всего в закон о гражданстве. Для таких людей необходимо ввести процедуру сверхупрощенного получения гражданства в минимальные сроки. Самое главное — до принятия окончательного решения у человека должны сохраняться все права гражданина. Люди не должны страдать из-за ошибок и недоработок административной системы», — подчеркивает специалист.
Шабанов напоминает, что отношение госорганов к иностранным гражданам и лицам без гражданства регулируется рядом законов и административных регламентов. В случаях, если зарубежные гости своими действиями нарушают установленные правила въезда или пребывания в государстве, предусмотрены строгие наказания — как правило, с выдворением из страны. «Вместе с тем, практика показала, что не во всех ситуациях, когда иностранный гражданин поступал не по закону, его виновность была однозначной, а действия умышленными. В условиях чужой страны сложно понять, как себя грамотно и эффективно защитить. Люди обращались в различные органы за поддержкой, и, не найдя её, обращались к нам, как к последней надежде», — подчеркивает омбудсмен.
Всего в 2016 году ему на рассмотрение поступило 84 обращения от иностранных граждан и лиц без гражданства. Связаны они были, в основном, с просьбами о содействии в оформлении миграционных документов, в обретении гражданства, в получении паспорта и установлении личности. Особенно же Сергея Сергеевича тревожит такой факт: «К нам продолжали поступать обращения от жителей региона, не урегулировавших по разным обстоятельствам после распада СССР вопрос о гражданстве. Люди не имели действительных документов, удостоверяющих личность — из-за чего десятилетиями не могли жить полноценно. Однако, заявлять в компетентные органы об отсутствии документов боялись, так как опасались возможных административных санкций. Мы помогали заявителям, разъясняли им закон и проводили консультации, сотрудничали с территориальными отделами по вопросам миграции, делали запросы в различные учреждения, в том числе за рубежом, сопровождали длительные процессы установления личности и получения паспорта на каждом их этапе. В сложных ситуациях, часто не укладывающихся в рамки закона, убеждали должностных лиц миграционного управления принимать компромиссные решения».
Шабанов ссылается на происшествие с одним жителем Всеволожского района, проживающим в РФ с 2001 года. В своё время он приехал из Республики Крым — когда полуостров еще находился под юрисдикцией Украины. Неожиданно у этого всеволжца тоже вновь возникли проблемы с признанием его гражданства. «Мы активно содействовали в подготовке документов и организации установления его личности. После завершения этой процедуры выяснилось, что для приёма в гражданство в упрощённом порядке требуется подтверждение факта проживания в России на 1 ноября 2002 года. Документов, подтверждающих этот факт, у заявителя не было — следовательно, его мог установить только суд. Все рекомендации и документы для этого человеку были предоставлены. Аналогичные обращения поступили к нам от другого жителя Всеволожского района, а также из Выборгского и Приозерского районов. У некоторых граждан решением миграционного управления были изъяты паспорта, выданные, как им поясняли, с нарушением установленного порядка. В одночасье они лишались большинства прав и свобод человека…», — рассказывает Шабанов.
Работа по восстановлению прав людей в таких ситуациях требовала, как правило, длительного времени — и в некоторых случаях продолжалась в течение не одного года. Но не во всех случаях мы смогли довести работу до желаемого результата. Были ситуации, когда столкнулись с непреодолимыми препятствиями формального характера", — признаёт правозащитник.
Предоставили отсрочку
Шабанов обращает внимание на то, что упрощённый порядок приёма в гражданство РФ для людей, длительное время проживающих в стране без документов, удостоверяющих личность, а также для тех, чьи паспорта были изъяты по причине того, что их выдача производилась «в нарушение установленного» порядка, предусмотрен главой VIII.1 Федерального закона № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Уполномоченный по правам человека, обращаясь в миграционное управление с ходатайством об урегулировании вопросов гражданства для таких людей, каждый раз основывался на этой норме закона. Она наделяет правом на оформление гражданства РФ две категории лиц.
Первая — те, кто имел гражданство СССР и прибыл для проживания в РФ до 1 ноября 2002 года, не приобрел гражданство России, но и не имеет иного гражданства или вида на жительство, либо прописки в другом государстве. Вторая — те, кто до 1 июля 2002 года получил паспорт гражданина России на законном бланке в уполномоченных органах, но их гражданство поставлено под сомнение (паспорт изъят или считается недействительным). Такие люди могут быть признаны гражданами России вместе с несовершеннолетними детьми — всего этим правом могли воспользоваться более 70 тысяч соотечественников. По данным Главного управления МВД России по вопросам миграции, к настоящему времени нормами главы VIII. 1 закона о гражданстве воспользовались 45 тысяч человек. Срок действия статьи был ограничен 1 января 2017 года. Предполагалось, что те, кто по каким-либо причинам не воспользовался данными нормами закона, обязаны будут до 31 марта 2017 года выехать из РФ, иначе их ожидала депортация. Однако на момент наступления этой даты ещё значительное количество соотечественников, подпадающих под нормы данной главы закона, оставались с неурегулированным статусом.
Сергей Шабанов в течение нескольких лет, последовательно обращаясь в ФМС России, а затем и в Главное управление по вопросам миграции МВД России, доносил до них мысль о необходимости инициирования отмены ограничения по срокам действия главы VIII.1 Федерального закона № 62-ФЗ. Эксперт особенно упирает на то, что состоявшееся в 2016 году радикальное реформирование органов миграции создало дополнительные трудности для желающих легализоваться в России. Предложение Шабанова нашло свой отклик у депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. И 9 декабря 2016 года на пленарном заседании 402 депутата высказались «за» принятие законопроекта, продлевающего до 1 января 2020 года срок действия главы VIII. 1 Федерального закона № 62-ФЗ. В 2017 году данные изменения вступили в силу. Воспользоваться данными нормами смогут ещё как минимум 25 тысяч соотечественников, не успевшие сделать это до 1 января 2017 года.