После завершения на прошлой неделе третьего тура переговоров по Brexit, окончательно стало ясно, что самым трудным пунктом на них становится вопрос о Северной Ирландии и статусе границы между этим регионом Великобритании и входящей в ЕС Республики Ирландия. Главный переговорщик по Brexit с британской стороны Дэвид Дэвис открыто признал, что проблема Северной Ирландии становится самой трудной для решения. Между тем, опубликованный правительством Великобритании в конце августа документ по вопросу о Северной Ирландии содержал пожелания без какой-либо конкретики, типа предложений сделать границу «как можно более без швов и без трений» и при этом, разумеется, не поставить еще под угрозу и мирный процесс в регионе. Теперь более, чем когда-либо ранее, стало ясно, что именно членство в Европейском союзе Великобритании и Ирландии позволило урегулировать многолетний конфликт в Северной Ирландии, снизив напряженность межэтнического и межгосударственного конфликта до нынешнего состояния. Почти 20 лет после т. н. Белфастского соглашения (Соглашение Страстной Пятницы) 1998 года Северная Ирландия пребывает в состоянии, можно сказать, почти мира. Brexit теперь угрожает разбередить старые раны. Конфликт до сих пор не преодолен окончательно и грозит вспыхнуть вновь.
Напомним, что референдум по вопросу о членстве Великобритании в ЕС прошел 23 июня 2016 года. Победу на нем с результатом 51,9% одержали противники евроинтеграции и сторонники выхода Соединенного Королевства, частью которого является Северная Ирландия, из Европейского союза. Одновременно на этом референдуме по Brexit большинство населения Северной Ирландии — 55,8% проголосовало за сохранение членства Великобритании в ЕС.
Возникает известное противоречие. По большому счету Brexit потенциально создает ситуацию, когда посредством двойного гражданства часть Соединенного Королевства в Северной Ирландии в значительной степени будет заселена гражданами страны, состоящей в Европейском союзе. Необходимо вспомнить, что в отдельном подпункте Белфастского соглашения 1998 года об урегулировании конфликта в Северной Ирландии было зафиксировано положение о том, что британское и ирландское правительства признают право жителей Северной Ирландии на двойное гражданство, то есть, любой гражданин британского Ольстера получил тогда право быть гражданином как Великобритании, так и Республики Ирландия.
Кроме того, Белфастский договор признал право региона на самоопределение и выход из состава Соединенного Королевства посредством референдума. Это соглашение стало частью международного двустороннего британо-ирландского договора. Статья 2-ая конституции Республики Ирландия прямо провозглашает: «Принадлежащая народу территория состоит из всего острова Ирландия, прилегающих к нему островов и территориального моря».
Другая проблема — за 20 лет относительного мира после Соглашения Страстной Пятницы остров Ирландии превратился в единое экономическое образование. Так, например, более трети молока, произведенного в Северной Ирландии, перерабатывается к югу от границы в Республике Ирландия, а около 400 тыс овец оттуда убивается на бойнях Северной Ирландии. У известной пивоваренной компании Guinness штаб-квартира находится в Дублине — столице Ирландской республики, а огромный завод по разливу пива в Белфасте — столице Северной Ирландии. Некоторые из компонентов будущей алкогольной продукции Guinness до трех раз пересекают туда и обратно условную границу в Ирландии. Цепочки добавленной стоимости и не только у Guinness, но даже на уровне малого и среднего бизнеса давно переплелись. Единственное различие: в двух частях Ирландии бухгалтерский учет ведется на основании разных валют — евро и британского фунта. В том числе, за счет кооперации и разделения труда объем торговли между Ирландской республикой и Великобританией в 2016 году составил около € 60 млрд.
Что касается рабочей силы, то около 30 тыс человек ежедневно пересекают границу, отправляясь на работу либо в бóльшую ирландскую часть острова, либо в британское владение.
Выход Великобритании из ЕС должен прекратить это свободное передвижение людей, товаров, рабочей силы, услуг и капитала между Ирландской республикой и Северной Ирландией. Любая открытая граница между Северной Ирландией и Ирландской республикой будет означать, что Великобритания и после Brexit все еще будет иметь открытую границу с ЕС. Если посмотреть на дело концептуально с точки зрения Брюсселя, то выход Великобритании из Единого рынка ЕС и таможенного союза означает, что товары больше не смогут пересекать границу свободно в два конца, как это происходит сейчас. Таможенный контроль является частью управления границами ЕС. Границы защищают Единый рынок. Они защищают его продовольственную безопасность и стандарты. Сторонники Brexit пообещали защитить свою страну от «массовой иммиграции» из ЕС. Но как это сделать в случае с Северной Ирландией? Brexit делает неизбежным восстановление какого-то режима пограничного контроля между Северной Ирландией (Великобританией) и Республикой Ирландия (ЕС). ЕС также заинтересован в установлении таможенного контроля между своей еврозоной на территории острова и британскими владениями с хождением на них фунта. Северная Ирландия не может стать широкими воротами для британской контрабанды в Евросоюз и наоборот.
Наиболее заметным аспектом границы между Ирландской республикой и Северной Ирландией является то, насколько она неразличима. В настоящий момент граница между Республикой Ирландия и Северной Ирландией практически не заметна на местности, хотя она и есть. Вы едете по шоссе и в какой-то момент замечаете, что дорожные знаки с ограничением скорости в километрах сменяются дорожными знаками с ограничениями скорости в милях. Это означает, что вы въехали в британскую Северную Ирландию. Граница между Северной Ирландией и Республикой Ирландия зачастую проходит, пересекая поселение. Так, например, в британских СМИ утверждают, что граница протяженностью в 500 км, проходя по поселениям, пересекает 300 улиц. Так, например, в одном католическом приходе в Джонсборо церковь находится в Северной Ирландии и приходское кладбище в Ирландской республике. Ситуация с границей не всегда была такой. В период кризиса вокруг Северной Ирландии 1960-х — 1990-х годов границу обозначали военные контрольно-пропускные пункты. После Соглашения Страстной Пятницы по мере нормализации ситуации снимался и военный контроль на границе до нынешненего незаметного ее состояния.
Представленный Лондоном на переговорах с ЕС план по пограничным отношениям входящей в Соединенное Королевство Северной Ирландии и входящей в ЕС и еврозону Республики Ирландия неконкретен и создает массу вопросов. Но ведь нужно пройти буквально по грани и найти удовлетворительное решение, которое обеспечивало бы режим границы, но достаточно гибкой, чтобы не вредить международной торговле и торговле между частями острова, а также не подрывать дух и букву Соглашения Страстной Пятницы. Пока в общей сложности вне этого документа представлено пять вариантов решения проблемы.
- «Электронная граница». В Лондоне предложили создать некую «электронную границу», которая предусматривает использование средств для технического мониторинга границы. За образец технического решения с электронным контролем на границе взяли существующую практику на границе между Норвегией, не входящей в Евросоюз, и Швецией, состоящей в нем. Ирландское правительство сразу же заявило, что это не сработает. Предложение по электронной границе было с ходу отклонено новым министром иностранных дел Ирландии Саймоном Ковени. Кроме того, Дублин заранее предупредил, что ни в каком виде не собирается помогать британцам строить будь то электронные или любые другие пограничные объекты.
- «Жесткая граница». Лондону рекомендуется игнорировать позицию Дублина и установить жесткую границу вдоль 500-километровой линии демаркации между Северной Ирландией и Ирландской республикой. Разумеется, это подорвало бы взаимную торговлю и свободное передвижение. Это стало бы символом разделения острова и полностью противоречило бы духу Соглашения Страстной Пятницы. Ирландское правительство опять же никогда не согласится на это решение. Министр иностранных дел Ирландии Саймон Ковени предупредил, что «любой барьер или граница на острове Ирландии рискуют подорвать очень тяжелый мирный процесс». Но похоже, что перспективе сближения Северной Ирландии с Республикой Ирландия юнионисты британского Ольстера предпочли бы именно «жесткую границу». Разумеется, это повлекло бы внутреннюю конфронтацию, но протестанты британского Ольстера не боятся ее, лишь бы Северная Ирландия оставалась частью Великобритании. Многие начали опасаться, что «жесткая граница» вернет напряженность в Северную Ирландию и в отношения Ирландской республики и Великобритании. Инфраструктура «жесткой границы» и сами пограничники могли бы превратиться в мишени для радикалов с обеих сторон. Жесткая граница потребует 10 тысяч пограничников и таможенных служащих.
- Отдельная территория ЕС. Этот вариант предполагает сохранить Северную Ирландию внутри ЕС, предложив ей так называемый «особый статус». Это позволило бы избежать трудностей с созданием режима границы и отвечало бы пожеланиям большинства электората Северной Ирландии, который проголосовал за сохранение членства в ЕС. Кроме того, подобное решение позволило бы сохранить ежегодную субсидию ЕС Северной Ирландии в размере £600 млн. Но подобное решение крайне вредно для Великобритании в ее общем политическом контексте, так как создавало бы прецедент для сепаратистских устремлений в Шотландии, а в частном — влекло бы протесты юнионистов Северной Ирландии, которые усмотрели бы в подобном варианте дрейф от остальной Великобритании в сторону Ирландской республики. Североирландское отделение партии ирландских националистов «Шинн Фейн» выступает за особый статус Северной Ирландии. Этой позиции откыто противостоит Демократическая партия юнионистов (DUP). Сам ЕС на переговорах по Brexit явно целит в получение Северной Ирландией особого статуса.
- «Мягкая граница» здесь, «жесткая» — там. Это решение предложено ирландским правительством. Вводится поверхностный контроль на границе Северной Ирландии и жесткий — в аэропортах и портах Великобритании на главном острове. В этом случае «жесткая граница» между Великобританией и ЕС будет проходить не только по Па-де-Кале и Ла-Маншу, но и через Ирландское море. Великобритания на главном британском острове будет осуществлять все меры таможенного контроля. Опять же юнионисты будут недовольны подобным решением, поскольку они рассматривают Великобританию как единое целое. Жесткий пограничный контроль за прибывающими из Северной Ирландии сблизит их внешне с иностранцами. Джеффри Дональдсон — глава группы депутатов от DUP в британском парламенте заявил, что их партия будет категорически против идеи создания границы в Ирландском море между двумя государствами.
- Ирландское воссоединение. Этот вариант рекомендует признать, что ситуация разделенного острова не нормальна в принципе и начать переговоры об ирландском воссоединении на существующей конституционной основе. Можно будет провести два референдума по этому вопросу — в Северной Ирландии и Республике Ирландия, тем более, что проведения подобного референдума по самоопределению предусматривается Соглашением Страстной Пятницы. Министр финансов Великобритании Филип Хэммонд как-то предупредил, что переходные механизмы могут потребовать по времени три года. За это время католики около 2020 года могли бы потребовать проведения референдума о воссоединении частей острова. По результатам референдума Северная Ирландия на основе самоопределения могла бы воссоединиться с Ирландской республикой. Сейчас католическое меньшинство в Северной Ирландии медленно, но верно превращается в большинство. Просто католики больше рождают детей, чем протестанты. По данным социологического опроса 2001 года о принадлежности к религии, 53% жителей Северной Ирландии отнесли себя к протестантам, а 44% — к католикам. При этом уже тогда заметили, что, если рассматривать возрастную группу от 65 лет, протестантов в ней будет 17% населения, а католиков — 10%. Что касается молодежи, то в группе до 16 лет 27% составляют католики и только 20% — протестанты. По переписи 2011 года в Северной Ирландии среди населения протестанты составляли 41,5% населения, а римские католики — 41%. По-видимому, сейчас католики (т. е. этнические ирландцы) уже стали большинством населения британского Ольстера.
Таким образом, по варианту «ирландское воссоединение» Великобритания разменивает для себя Brexit на Северную Ирландию. Этот вариант категорически не приемлем, как для британских националистов североирландского Ольстера, так и для всех британских националистов. Но, напомним, Соглашение Страстной Пятницы 1998 года в принципе допускает самоопределение Северной Ирландии. Так что формальных препятствий на этом пути нет, если только британцы не сочтут возможным аннулировать это соглашение о мире в Северной Ирландии.
После завершения третьего раунда переговоров по Brexit, официальные лица в Брюсселе дали понять, что предложение британцев о таможенном контроле на границе не является приемлемым. Должностные лица ЕС считают, что должно быть «отдельное» соглашение по североирландской границе после Brexit. В Европейской комиссии полагают, что необходимо найти вообще отдельное решение по Северной Ирландии и Ирландской республике.
Brexit поднимает еще один дополнительный аспект. Власти Великобритании исходят из того, что строгий паспортный контроль в Северной Ирландии на границе будет применяться ко всем прочим гражданам стран ЕС, поверхностный — в отношение собственных граждан и граждан Ирландской республики. Возможность свободного путешествия из одной части Ирландии в другую существовала с 1922 года, т. е. с момента, когда будущая Ирландская республика получила права доминиона в рамках Британской империи. Граждане Республика Ирландия, постоянно проживающие в Великобритании, имеют особый статус, отличающий их от граждан других стран ЕС из-за особых исторических и культурных связей между двумя странами. Премьер Тереза Мэй уже пообещала, что гражданам Ирландии не потребуется переоформлять свой легальный статус в Великобритании, т. е. того, что будет применяться к другим гражданам стран ЕС.
Британская позиция по отношению к гражданам Республики Ирландия исходит из того, что права занятости и социальные права определяются существующими двусторонними соглашениями, в частности, законом об иммиграции 1971 года и законом об Ирландии 1949 года. Последний подвел черту под суверенитетом Великобритании над Ирландской республикой, но одновременно определил, что Ирландия не будет рассматриваться как иностранное государство. Однако в иммиграционном законодательстве Великобритании нет специального положения о статусе граждан Ирландии, приравненном к статусу граждан Великобритании. Ирландское же миграционное законодательство приравнивает британских граждан к ирландским. Существующий у британцев юридический пробел в отношение ирландцев придется заполнять на фоне ограничений прочих граждан стран ЕС.
В конечном итоге, выясняется, что граница Северной Ирландии настолько спорна и настолько политически опасна, что трудно найти удобное решение, которое устраивало бы все стороны. Одновременно Brexit означает, что британские националисты подложили бомбу под соглашение, которое принесло мир в Северную Ирландию.
Между тем, внутренние условия для возобновления конфликта в Северной Ирландии сохраняются. По-прежнему сохраняется раздельное проживание анклавами и раздельное обучение по конфессиям, которое формирует разделенную идентичность у североирландцев. 90 процентов семей в Белфасте по-прежнему отправляют своих детей либо в католические, либо в протестантские школы. Обычно представители «республиканцев» и «юнионистов» не вступают в смешанные браки, не поддерживают один и тот же футбольный клуб, не погребают «своих» на «чужих» кладбищах и т. д. В период с июля 2016 года по июнь 2017 года северная ирландская полиция определила четырех погибших и почти 100 раненых в результате межконфессиональных конфликтов. За этот период случилось 54 инцидента со стрельбой и 32 — с бомбами.
С января 2017 года в Северной Ирландии нет правительства из-за разногласий католической «Шинн Фейн» и протестантской Демократической юнионистской партии (DUP). Но при этом DUP умудрилась стать младшим партнером консерваторов по центральной правительственной коалиции. Находясь в подобной связке, DUP — крупнейшая политическая партия Северной Ирландии предупредила, что она будет выступать против любого статуса, который позволил бы Северной Ирландии оставаться в ЕС. Получается, что североирландская партия тамошних британских националистов получила «золотую акцию» по вопросу о Brexit, если она будет акцентировать североирландский вопрос. Любая угроза неформальной коалиции DUP с консерваторами может привести к падению правительства Мэй. DUP не допустит послабления в североирландском вопросе в пользу ирландцев.
В свою очередь, Дублин считает, что лучшим решением для Северной Ирландии стало бы продолжение членства Великобритании в европейском таможенном союзе. В связи с подобным направлением мысли в Брюсселе подозревают, что британцы решили сделать Ирландию «заложником» в своих переговорах по Brexit. Трудность решения вопроса по Северной Ирландии лондонские британцы пытаются использовать для сохранения собственного доступа в Общему рынку. В конечном счете, Великобритания использует Ирландию, чтобы получить хорошую сделку по Brexit. Сообщают, что на последних переговорах по Brexit Великобритания дала гарантии, что она не изменит работу общей туристической зоны «в ущерб гражданам ЕС», предполагая, что граница останется открытой. Какая граница? По большому счету, британские переговорщики могут использовать тупик по проблеме границы с Северной Ирландией в качестве угрозы возобновления там конфликта, чтобы выбить преференции для Великобритании. Если это так, то подобная игра Лондона идет на фоне риска обострения внутренней напряженности в Северной Ирландии.
Европейская редакция EADaily