27 июля Сенат США вслед за Палатой представителей проголосовал за «Закон о противодействии противникам Америки посредством санкций» (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, HR 3364). Президент Дональд Трамп собирается подписать этот законопроект. В российских СМИ очень много внимания уделили второй секции этого документа, посвященной «противодействию» России. На подобном информационном фоне в тени остался раздел закона, посвященный санкциям Конгресса в отношении Ирана. Между тем, новые «конгрессовые» санкции против Ирана интересны сразу в нескольких аспектах.
Во-первых, это новый случай применения санкций против Ирана посредством закона Конгресса США после прецедента 1996 года и повторения в 2011 году, а не указа президента.
Во-вторых, введение новых санкций Конгресса против Ирана состоялось спустя два года после соглашения с Ираном по его ядерной программе, т. н. JCPOA, в июле 2015 года, после чего последовало частичное снятие санкций. Таким образом, несмотря на JCPOA, санкционная политика США против Ирана продолжается. Интересны ее нюансы.
В-третьих, в случае с иранской секцией закона HR 3364 Конгресс продублировал в своей основной части санкционный указ президента Трампа от 3 февраля 2017 года. И в том, и в другом случае, т. е. и указа президента, и закона Конгресса, новые санкции против Ирана направлены на противодействие его военной программе создания баллистических ракет. Зачем потребовалось дублирование? Это выясняется при изучении соответствующего раздела акта.
В-четвертых, принятый Конгрессом закон HR 3364 в своей иранской секции потенциально по отдельным пунктам может подвести под санкции США граждан РФ.
Ну, и наконец, «Закон о противодействии противникам Америки посредством санкций» в иранской своей части интересен для российских экспертов санкционной логикой американских законодателей, самими санкциями и их организацией. Все это в ближайшем будущем с необходимыми вариациями может быть применено против самой России.
Далее рассмотрим конкретно саму иранскую секцию американского «Закона о противодействии противникам Америки посредством санкций». Секция I называется «Акт 2017 года о противодействии дестабилизирующей активности Ирана».
***
Главное значение закона HR 3364 в том, что он ставит антииранскую политику США под контроль Конгресса США, т. е. американские законодатели в этой области американской внешней политики вмешиваются в компетенции президента США, и это при том обстоятельстве, что нынешний президент Дональд Трамп, по крайней мере, в своей риторике, начиная еще с предвыборной кампании 2016 года занимал по отношению к Ирану крайне воинственную позицию. В частности, Трамп обещал еще тогда американским избирателям выйти из JCPOA. При этом Конгресс, как выясняется, хочет контролировать стратегический аспект внешней политики США по отношению к Ирану. Но этот контроль по части снятия определенных законом санкций, как мы увидим ниже, не такой жесткий.
Секция 103 первой части закона HR3364 озаглавлена «Региональная стратегия для контроля за обычными и асимметричными иранскими угрозами на Ближнем Востоке и Северной Африке». В ней определено, что не позднее, чем через 180 дней после даты вступления в силу настоящего закона и каждые два года после этого госсекретарь, министр обороны, министр финансов и директор Национальной разведки (а где президент?) совместно разрабатывают и представляют соответствующим комитетам и руководству Конгресса стратегию сдерживания обычных и асимметричных иранских действий и угроз, «которые непосредственно угрожают Соединенным Штатам и ключевым союзникам на Ближнем Востоке, в Северной Африке и за ее пределами». Содержание стратегии по пунктам расписана в законе HR3364. Она должна охватывать, как минимум, следующие вопросы:
1) Краткое изложение ближайших и долгосрочных целей Соединенных Штатов, планов и средств для противодействия дестабилизирующей деятельности Ирана, в том числе, определение стран, которые разделяют цели противодействия «иранской дестабилизации»;
2) Сумму возможностей и вклада отдельных стран в совместные с США усилия по противодействию «дестабилизирующей деятельности Ирана» и резюме дополнительных действий или вкладов, которые каждая страна может предпринять для дальнейшего содействия США;
3) Оценку возможностей Ирана в отношении обычных сил и оценку планов их модернизации, включая сведения о приобретении, разработке и развертывании баллистических и крылатых ракет, беспилотных летательных аппаратов, а также возможностей для предотвращения наступления с моря и создания зон, закрытых для доступа;
4) Оценку военного химического и биологического потенциала Ирана;
5) Оценку асимметричной деятельности Ирана в регионе, в том числе:
а) размер, возможности и деятельность Корпуса стражей исламской революции (КСИР), включая его силы специальных операций «Кудс», а также оценку иранских планов по модернизации потенциала этих организаций в области химического или биологического оружия;
б) размер, возможности и деятельность иранских киберподразделений;
в) типы и объем поддержки, включая финансирование, поставки оружия, военной техники и снаряжения, а также обучение, предоставляемых ливанской «Хезболле», палестинскому ХАМАСу, специальным группам в Ираке, режиму Башара Асада в Сирии, боевикам Аль-Хути в Йемене и другим «насильственным группам» по всему Ближнему Востоку;
д) масштабы и цели информационных операций Ирана и использование иранцами пропаганды.
Конгресс США определил следующие цели в стратегии против Ирана, к которым должны стремиться Соединенные Штаты «в одностороннем порядке и в сотрудничестве с иностранными правительствами для противодействия дестабилизирующей иранской деятельности», в том числе:
а) осуществлять запрет иранским властям передавать оружие группам, признаваемым по американскому закону об иммиграции и гражданстве (8 USC 1189) в качестве «иностранных террористических организаций»;
б) противодействовать попыткам Ирана установить контроль над международными коммерческими судоходными линиями;
в) противодействовать попыткам Ирана подрывать «международно признанные правительства» в регионе Ближнего Востока;
г) противодействовать поддержке Ираном режима президента Башара Асада в Сирии, включая: финансовую помощь, передачу военной техники, направление персонала и другую поддержку, оказываемую этому режиму. А также противодействовать иранской поддержке и руководству в Сирии другими «вооруженными субъектами», которые не являются ни сирийскими, ни иранскими, но действуют от имени режима президента Асада.
Собственно, сами антиранские санкции в законе HR3364, предложенные президенту США Конгрессом, состоят из трех частей:
— использование «дополнительных санкций» в отношении иранской программы баллистических ракет (sec. 104). Здесь обратим внимание на слово «дополнительных», означающее, что санкции в этом пункте приняты в дополнение к тем санкциям, что определены указом президента Трампа от 3 февраля 2017 года;
— использование санкций, связанных с терроризмом, в отношении Корпуса стражей исламской революции (sec. 105);
— использование дополнительных санкций в отношении лиц, ответственных за нарушение прав человека (sec. 106).
Отдельным пунктом (sec. 107) закон HR3364 предусматривает обеспечение эмбарго на оружие. По существу, это еще один санкционный раздел.
Все вводимые законом HR3364 санкции против Ирана являются т. н. «персональными санкциями», т. е. санкциями против отдельных лиц — граждан любого государства мира, персоны которых определяет президент США (sec. 104, 105) или госсекретарь (sec. 106). При этом во всех санкционных разделах определено, что санкции могут быть наложены не только на главных ответственных лиц, т. е. «начальников», но и на их подчиненных, т. е. «исполнителей».
Санкции предполагают:
1) блокирование имущества, если такое имущество и интересы в собственности находятся в Соединенных Штатах;
2) запрет на въезд в Соединенные Штаты и высылку из Соединенных Штатов, если таковое иностранное лицо проживает в них;
3) возможное наложение штрафов.
Обратимся дальше к особенностям каждого разряда санкций.
Sec. 104. Использование дополнительных санкций в отношении иранской программы баллистических ракет.
Президент налагает санкции на любое лицо, которое, как определит президент, «сознательно участвует в любой деятельности, которая вносит существенный вклад в деятельность правительства Ирана в отношении его программы баллистических ракет или любой другой программы в Иране для разработки, развертывания, или поддержания системы, способной доставлять оружие массового уничтожения, включая любые усилия по производству, приобретению, владению, развитию». Таким образом, санкции используются не только против программы баллистических ракет, но и других систем, «способных доставлять оружие массового уничтожения», т. е. и против иранской программы развития крылатых ракет и, если таковое будет, то против производства химических артиллерийских снарядов и химических авиационных бомб. Персональные санкции предусматривают их возможное применение и против «субъектов-преемников», и против «исполнителей», а также создателей и владельцев подставных фирм-прикрытий, тайно работающих на военную ракетную программу Ирана. Кроме того, санкции могут быть наложены на тех, кто только оказывает содействие и поддержку вышеназванным лицам, и на тех, кто только собирается сделать это. Т. е. санкционное наказание может последовать не только за действие, но и за одно намерение.
Sec. 105. Использование санкций, связанных с терроризмом, в отношении Корпуса стражей исламской революции. В законе отмечено, что КСИР и входящие в него силы «Кудс» и так уже подлежат санкциям в соответствии с действующими санкционными указами и законами. Сейчас же определено, что президент США налагает санкции в отношении состоящих в КСИР лиц, а также иностранных лиц, которые являются «должностными лицами, агентами или аффилированными лицами КСИР». Т. е. без всякого там «международного терроризма» иностранные граждане могут попасть под санкции за деловые связи с фирмами, которые прямо или под прикрытием управляются КСИР, а таких много.
Sec. 106. Использование дополнительных санкций в отношении лиц, ответственных за нарушение прав человека. Лиц под санкции по этому пункту подводит не президент США, а государственный секретарь. Не позднее чем через 90 дней после даты вступления в силу закона HR3364 и ежегодно после этого государственный секретарь представляет соответствующим комитетам Конгресса список лиц:
1) ответственных за внесудебные убийства, пытки или другие грубые нарушения международно признанных прав человека, совершенных против лиц в Иране, которые стремятся:
а) выявить незаконную деятельность, осуществляемую должностными лицами правительства Ирана;
б) или осуществляющих, защищающих или поощряющих международно признанные права и свободы человека, такие как свободы религии, выражение мнений, свободное создание ассоциаций и собраний, а также права на справедливое судебное разбирательство и демократические выборы;
2) или лиц, выступающих в качестве агентов или от имени иностранного лица по делу, связанному с описанной выше деятельностью.
Отметим, что означенные антииранские санкции «в отношении лиц, ответственных за нарушение прав человека», вполне могут быть использованы в будущем как болванка-основа для подготовки аналогичных санкций в защиту «прав человека» применительно к России.
Sec. 107. Обеспечение эмбарго на оружие. Означенное эмбарго имеет целью закрыть как иранский импорт иностранных обычных вооружений, так и экспорт иранского оружия в другие страны. В законе в данном пункте определено, что президент США налагает санкции в отношении любого лица, которое определит президент, и которое:
1) сознательно занимается любой деятельностью, которая вносит существенный вклад в поставку, продажу или передачу прямо или косвенно в Иран, или из Ирана, или для использования в Иране любых боевых танков, бронированных боевых машин, артиллерийских систем большого калибра, боевых самолетов, ударных вертолетов, военных кораблей, ракет или ракетных систем, определенных в качестве обычных вооружений регистром ООН, или связанных с ними материальных средств, включая запасные части;
2) сознательно предоставляет Ирану любую техническую подготовку, финансовые ресурсы или услуги, консультации, другие услуги или помощь, связанные с поставкой, продажей, передачей, изготовлением, обслуживанием или использованием обычных вооружений и связанных с ними материальных средств.
Таким образом, по данной статье под американские персональные санкции, например, могут подпасть граждане РФ, причастные как к экспорту в Иран обычных вооружений, так и за поставки запасных частей к уже имеющимся у Ирана российским системам оружия — танкам Т-72, бмп и бтр, гаубицам и самоходной артиллерии, самолетам Миг-29, Су-24 и Су-25.
Санкционный закон в иранской части имеет определенное в его тексте ограничение на применение. Президенту не требуется налагать санкции в отношении какого-либо лица, если президент удостоверяет соответствующие комитеты Конгресса, что в отношении этого лица он разрешает подсанкционную деятельность в интересах национальной безопасности Соединенных Штатов. В sec. 111 предусмотрены исключения по причинам национальной безопасности и гуманитарной помощи. Кроме того, в законе оговаривается, что президенту США не требуется налагать санкции в отношении лиц, если президент удостоверит соответствующие комитеты Конгресса, что Иран больше не представляет серьезной угрозы национальной безопасности Соединенным Штатам и союзникам Соединенных Штатов, и что правительство Ирана прекратило предоставлять оперативную или финансовую поддержку актам международного терроризма и больше не удовлетворяет требованиям, предъявляемым к назначению в качестве государственного спонсора терроризма. Голосования в Конгрессе по отмене антииранских санкций, определенных в законе HR3363, таким образом, не требуется. В российских СМИ «пессимистами» уже выражалась уверенность в «вечности» американских санкций против России по закону HR3364, поскольку российские санкции идут в одном пакете с санкциями против Северной Кореи и Ирана. Однако это не так. Санкции закона HR3363 могут быть отменены по отдельным национальным разделам без жесткой связи этих разделов.
Теперь о возможном снятии наложенных персональных санкций в иранской части. Закон HR3364 предусматривает, что не позднее чем через пять лет президент представит в Конгресс обзор применения санкций, касающихся поддержки Ираном терроризма и программы баллистических ракет (sec. 108). Президент проводит обзор по всем лицам, подпавших под санкции за деятельность, связанную с Ираном и находящихся в ведении Управления по контролю за иностранными активами департамента Министерства финансов. Обзор проводится «для оценки поведения таких лиц». Дальнейшая процедура снятия персональных санкций за «хорошее поведение» не определена. Очевидно, что подобная неопределенность намекает на то, что лучше в санкционный список не попадать.
Теперь об отчетности перед Конгрессом о выполнении направленного против Ирана санкционного закона HR3364. Всего в законе конкретно определены три отчета президента перед соответствующими комитетами и руководством Конгресса. Все перечисленные отчеты президент должен предоставлять в Конгресс не позднее чем через 180 дней после даты вступления в силу закона и каждые 180 дней после этого.
— Отчет о вкладах в программу баллистических ракет Ирана (sec. 104) предполагает передачу Конгрессу сведений о каждом лице, подпавшем под санкции;
— Отчет о координации санкций между Соединенными Штатами и Европейским союзом (sec. 109), который включает перечисление лиц, в отношении которых США ввели санкции, но не ввел санкции ЕС, и наоборот, а также объяснение причин подобного несоответствия. Означенный отчет связан с интересом США эффективно взаимодействовать со своим главным союзником по санкциям, что сделает их более действенными;
— Отчет о гражданах Соединенных Штатов, задержанных в Иране (sec. 110). На практике это доклад по всем иностранным гражданам, включая граждан Соединенных Штатов, задержанных в Иране — его властями или вне пределов страны — группами, поддерживаемыми Ираном. Кроме того, отчет должен включать в себя: информацию о любых должностных лицах правительства Ирана, которые каким-либо образом участвовали в задержаниях, а также резюме усилий, предпринятых правительством Соединенных Штатов для обеспечения быстрого освобождения этих американских граждан. Последний отчет очевидно обозначает потенциальный интерес американских законодателей к установлению новых антииранских санкций за действия против свободы граждан США и союзных Америке стран.
Аналитическая редакция EADaily