2016 год оказался чрезвычайно богат политическими событиями в Кавказском регионе. Российский Кавказ прошел через напряженную предвыборную кампанию, в ходе которой в республиках СКФО состоялось первое за много лет прямое избрание руководителя. Глава Чечни Рамзан Кадыров хотя и заручился почти стопроцентной поддержкой, но его отношения с федеральным центром сейчас отнюдь не так безоблачны, как раньше. Высокая политическая нестабильность наблюдалась в Дагестане, а также в Абхазии, где власть в очередной раз оказалась под прицелом оппозиционных групп. Чрезвычайно обострилась ситуация в Закавказье — весной регион чудом вновь не погрузился в большую войну за Нагорный Карабах. В то же время позиции России как миротворца и экономического партнера в Закавказье имеют тенденцию к укреплению на фоне снижающегося интереса Запада к этому региону. Об основных политических итогах 2016 года на Большом Кавказе в интервью EADaily рассказал известный политолог-кавказовед, доцент кафедры регионоведения и внешней политики РГГУ Сергей Маркедонов.
Выборы Госдумы на Северном Кавказе получились весьма скандальными — серьезные конфликты во время кампании произошли в Дагестане и Карачаево-Черкесии, а в целом кавказские республики по традиции показали явку, не слишком вызывающую доверие. Председатель ЦИК Элла Памфилова обещала с этими историями разобраться, но пока каких-то оргвыводов не последовало и вряд ли последует. Как вы думаете, можно ли говорить о том, что тем самым федеральный центр окончательно смирился со спецификой кавказской демократии?
Я думаю, что центр по-прежнему относится к Северному Кавказу как к региону, где первым вопросом повестки дня является безопасность, несмотря на то, что многие представители федеральной власти подчеркивают, что северокавказскую повестку нельзя сводить только к этому, нужно говорить об экономике, социальной сфере, борьбе с безработицей и так далее. Тем не менее, по умолчанию вопрос безопасности остается на первом месте, и это влечет за собой специфическую оценку деятельности региональных администраций и местных элит в целом: главное — сохранение стабильности в том или ином виде.
Если же при этом на Кавказе происходит нарушение каких-то норм, недопустимое для «русских» регионов, то к этому в центре относятся более спокойно — равно как и к публичным инициативам отдельных руководителей СКФО. Разве может представить себе среднестатистический губернатор — даже мэр Москвы — такую самостоятельность в действиях и высказываниях, которая есть у Рамзана Кадырова или, хотя и в меньшей степени, Рамазана Абдулатипова? Между тем такая самостоятельность у них есть — именно потому, что Кавказ воспринимается как некая особая часть России, хотя по-прежнему говорят о его интеграции в общероссийские процессы и так далее.
Означает ли это, что ситуация в регионе развивается по принципу «хвост виляет собакой», несмотря на все усилия приблизить кавказские регионы к среднестатистическим субъектам федерации?
Безусловно, об этом можно говорить, и для этого имеются как объективные, так и субъективные предпосылки. Объективные — в том, что очень многие критерии и управленческая практика и в экономическом развитии, и в соблюдении прав человека на Северном Кавказе в любом случае будут отличаться, вне зависимости от того, плохо это или хорошо. А субъективный фактор заключается в том, что личности, которые в таких условиях формируются, склонны к большей самостоятельности.
В то же время федеральный центр стремится удерживать определенный контроль над этой самостоятельностью. Как известно, после событий 2011−2012 года, которые стали серьезным испытанием для действующей власти, было принято решение о возвращении прямых выборов глав регионов, но уже скоро оно было подвергнуто ревизии — отчасти этот вопрос был передан на региональный уровень. Вроде бы это было сделано из благих побуждений: центр формально дал регионам право самостоятельно выбирать собственные управленческие практики и систему формирования власти. Но при этом сразу было понятно, для чего это делается и какие регионы станут объектами ревизии. Северный Кавказ практически в полном составе оказался в числе регионов, где прямые выборы не проводятся — за единственным исключением Чечни.
Прямые выборы Рамзана Кадырова, состоявшиеся в сентябре, в очередной раз подтвердили ее исключительный статус? Почему такое право не было дано другим республикам Кавказа — той же Северной Осетии, где за последние полтора года глава сменился дважды?
Здесь вряд ли может быть единый подход. Например, Дагестан — республика объективно сложная, до сих пор лидирующая по количеству терактов. Но в Северной Осетии уровень террористических угроз несопоставим с рядом соседних республик, похожая ситуация в Карачаево-Черкесии. И тем не менее, прямых выборов главы в этих двух республиках нет, и это означает, что подход центра сформулирован вполне отчетливо: да, выборы нужны, но Кавказ — особый регион, о чем говорили и Путин, и Медведев.
Чечня — особый и парадоксальный случай, потому что Кадыров при всех его авторитарных замашках и культе личности является публичным политиком — в большей степени, чем любой другой руководитель кавказских республик. Как о публичном политике заявляет о себе также глава Дагестана Рамазан Абдулатипов, но он изначально выходец из совершенно другой системы — он сформировался как политик в федеральных органах власти, а до этого в ЦК КПСС. Кадыров же сформировался исключительно в региональном контексте, и потенциальных рисков у него гораздо больше, чем у руководителей соседних республик, тех же Северной Осетии или Карачаево-Черкесии. Поэтому он и на виду — при всем уважении к другим регионам СКФО далеко не все знают имена их глав, а кто такой Кадыров, знает, наверное, любой школьник за пределами Чечни. По уровню публичности это уже давно фигура федерального масштаба, в связи с чем есть понимание, что даже если прямые выборы главы в Чечне происходят с нарушениями принятых процедур и с определенной долей профанации, то лучше это делать именно так.
Не кажется ли вам, что в этом году в Чечне очень четко обозначилось одно серьезное противоречие: с одной стороны, ее руководство заявляет об успехах, в том числе в экономике, но при этом Чечня остается самым дотационным регионом страны? Это стало особенно очевидно, когда Кадыров подверг критике проект федерального бюджета за то, что там было предусмотрено недостаточно дотаций для Чечни. Как решать эту коллизию?
Думаю, что ее будут решать крайне осторожно, нравится нам это или нет. Уверен, что никаких финансовых «обрезаний» для Чечни сделано не будет — как минимум, радикальных. Если это и произойдет, то в какой-то мягкой форме — опять же, в связи с особым статусом Чечни, который принимается на уровне руководителей государства. С другой стороны, определенный элемент недовольства Кадыровым прозвучал в период подготовки к его избирательной кампании, когда он в стиле Бориса Годунова демонстративно отказывался «пойти на царство», намекая, что может уйти. Это, скорее всего, говорит о том, что какие-то коллизии между Чечней и федеральным центром действительно есть. Регион демонстрирует лояльность, но в то же время вопросы излишней самостоятельности тоже возникают. Скорее всего, эти моменты в преддверии избрания Кадырова так или иначе неформально оговаривались.
Что же касается декларируемых в Чечне успехов по восстановлению экономики, то, как бы красиво ни выглядели Грозный, Аргун и другие города республики, это все равно сделано по преимуществу за счет государственного, а не частного инвестирования. Такие проекты, как Чечня и Крым, а также Абхазия и Южная Осетия, являются в каком-то смысле витринами, которые служат разным целям, но в любом случае они требуют вложений, а не какой-то отдачи. Не думаю, что эти проекты станут рентабельными, говоря экономическим языком.
Насколько, на ваш взгляд, достоверна версия, что Рамзан Кадыров в 2016 году не покинул свой пост лишь потому, что ему не была найдена сопоставимая должность на федеральном уровне — прежде всего из опасений его чрезмерного усиления?
Здесь явно был комплекс причин. Прежде всего, в Чечне создана политическая модель, которая доказывает определенную эффективность — если, конечно, оставить в стороны моральное и человеческое измерение. В Кремле к таким вопросам вообще подходят довольно цинично: если модель работает — зачем ее менять? Эта логика прослеживается и во многих других решениях на региональном уровне.
В случае с Чечней вопрос заключается не только в том, на кого менять Кадырова, но и какой системой менять — обычно это уходит из поля зрения комментаторов. Говорят: вот уйдет Кадыров — и все изменится. Но я думаю, что даже если бы Кадыров ушел, то его система все равно продолжала бы работать. Сначала был бы, конечно, определенный стресс, но потом все бы договорились и расселись по местам. У всех в Чечне есть память о девяностых и понимание цены вопроса, а значит, лучше как-то договориться и подстроиться под кого-то, чем вновь устраивать вольницу. Как мы видим по постсоветскому опыту, закрытые авторитарные модели могут не только обваливаться, но и демонстрировать некую преемственность — посмотрите на Туркмению: когда умер Туркменбаши, или Узбекистан после смерти Каримова: было достаточно прогнозов, что после этого наступит обвал, а в действительности все пошло по тому же пути.
Кроме того, нельзя ставить равенство между Кадыровым и Чечней — условно говоря, надо ставить вопрос не Who is Mr. Kadyrov, a Why is Mr. Kadyrov? То есть не кто он, а почему он? Почему именно этот человек в это время и в этом месте оказался востребованным — вопреки демократическим и эгалитаристским традициям чеченского общества? Почему вдруг такой культ личности, не свойственный Северному Кавказу в целом?
Каков ваш ответ на эти вопросы?
Все это сформировалось в определенном историческом контексте. Две антисеператистских кампании, противостояние с великой державой, отсутствие каких-либо перспектив возможного признания, определенная маргинализация и так далее — вряд ли в этих условиях в Чечне могло появиться что-то иное. И поэтому если представить, что Кадыров ушел бы в отставку, то новый лидер едва ли чем-то принципиально от него отличался бы в управленческом стиле, разве что в каких-то акцентах. Видимо, в Кремле существует понимание этого, которое совпало с нежеланием менять статус-кво в Чечне.
Тем не менее, в Северной Осетии Кремль пошел на серьезные перемены, заменив Таймураза Мамсурова сначала на Тамерлана Агузарова, а после его смерти на Вячеслава Битарова, хотя пресловутую стабильность Мамсуров обеспечивал — другое дело, что без успехов в экономике. Теперь во главе этой республики стоит бывший бизнесмен, что по нынешним меркам вообще редкость для России в целом. Как вы думаете, Битарову просто повезло, что он как премьер «унаследовал» пост главы после смерти Агузарова, или же перед ним были поставлены задачи, выходящие за рамки «стабильности»?
Вряд ли здесь можно употреблять слово «повезло». Да, цена вопроса безопасности в Северной Осетии гораздо ниже, чем в Дагестане, Ингушетии или Чечне, но ответственность все равно очень велика, в том числе в качестве некоего неформального попечителя Южной Осетии. При этом я бы не кидал камни в огород Таймураза Мамсурова, потому что он принял республику после теракта в Беслане, в очень тяжелой психологической ситуации, но в 2009 году смог достичь очень важного компромисса с Ингушетией. Напомню, тогда Ингушетия отказалась от претензий на Пригородный район, где происходили основные события конфликта 1992 года, а Северная Осетия открыла возможности для возвращения туда беженцев. К сожалению, этот сюжет не нашел должного отражения в СМИ, хотя для мирового сообщества это было бы, к примеру, неплохое доказательство слов Путина о том, что мы умеем решать различные конфликты.
С этой точки зрения, двум новым руководителям Северной Осетии достались гораздо более легкие отношения с соседями, чем были до этого, хотя в финансово-экономическом плане ситуация в республике, конечно, остается сложной. Видимо, это и стало аргументом в пользу кандидатуры Вячеслава Битарова, тем более ситуация с безопасностью в республике, повторю, не слишком напряженная. В чем-то эта модель похожа — при всей условности параллелей — на Карачаево-Черкесию, где Рашид Темрезов смог продлить свои полномочия. Темрезов тоже хозяйственник, а не политический назначенец, как Абдулатипов, не военно-полевой менеджер, как Кадыров, и не силовик, как глава Кабардино-Балкарии Юрий Коков. Так что появление таких фигур, как Темрезов и Битаров, говорит о желании центра ассоциировать Кавказ не только с вопросами безопасности, что вполне подтверждает соответствующие декларации.
Можно ли ожидать новой волны ротации кавказских глав в 2017 году? Как вы, например, оцениваете шансы на сохранение полномочий Рамазана Абдулатипова? Кажется, в уходящем году он практически полностью исчерпал свой кредит доверия у центра, а главное, у населения — такого разрыва между властью и народом, как сейчас, в Дагестане раньше не было, хотя назначение Абдулатипова как раз и было призвано этот разрыв сократить. Может ли на этой волне состояться возвращение в Дагестан с поста замглавы администрации президента Магомедсалама Магомедова, о чем сейчас много говорят неофициально?
Если такое возвращение в ту же реку состоится, это будет означать — хотя об этом, конечно, не станут говорить официально, — что ставка на Абдулатипова и все, что ассоциировалось с его назначением, не сыграла. Соглашусь с вами, что кредит доверия Абдулатипову подысчерпался, хотя на него было много надежд — он воспринимался как человек с огромным опытом в государственной сфере и хорошими связями в Москве. Кроме того, назначение Абдулатипова состоялась перед Олимпиадой в Сочи, которая во многом воспринималась как личный проект первого лица в государстве. В общем, возможности — в том числе решать многие вопросы напрямую в центре, в обход многочисленной когорты чиновников и посредников — у Абдулатипова были. Получилось — не очень, в том числе в сфере внутриисламского диалога, который оказался заморожен. Здесь, возможно, стоило действовать не так жестко.
Что вообще делать с Дагестаном? Как нивелировать все конфликты в этой республике, которые за последние несколько лет только обострились?
Проблемы Дагестана имеют системный характер, а тот подход бури и натиска, который продемонстрировал Абдулатипов, в том числе в кадровых вопросах, предсказуемо не увенчался успехом. Еще в середине 2013 года, вскоре после ареста мэра Махачкалы Саида Амирова, я отмечал, что формула «неприкасаемых у нас нет» — это замечательно, но, опять же, на что их менять? Особенно если вы не понимаете, как сложилась та ситуация в Дагестане, которую мы имеем. Республика весь период чеченских войн была отрезана от «большой» России, решала свои проблемы с соседями, в том числе с уже независимыми Азербайджаном и Грузией, фактически один на один и существовала в формате экстремального выживания. Само собой, что при деградации формальных государственных институтов их место заняли местные управленцы, «военные лорды» — а кто в этой ситуации там еще мог появиться? Томас Джефферсон? Поэтому просто поменять фигуры на доске, не поменяв природу самой игры, изначально было ресурсом ограниченного действия.
А как изменить эту природу? Как наладить в Дагестане нормальную работу институтов власти?
Думаю, что, понимая стратегическую значимость Дагестана, Москва будет тоже подходить очень осторожно — вряд ли здесь последуют новые кавалерийские наскоки. Задача построить в Дагестане институты государства не решается за один год, и для этого нужны тщательно подобранные кадры, а не случайный набор людей. При этом неплохо бы институционализировать и сам центр, потому что отдельные группы влияния по-прежнему играют свою роль в происходящем на Кавказе. Проблема не только в Дагестане, Абдулатипове, Амирове и так далее — мы часть одного организма, поэтому не надо пенять только на Кавказ, утверждая, что это какой-то этнографический заповедник.
Давайте перейдем к нашему ближайшему соседу — Абхазии, где в 2016 году произошел очередной политический кризис, причем без каких-либо очевидных действий России по стабилизации обстановки. Значит ли это, что для Москвы Абхазия ушла на второй план в смысле приоритетов в ближнем зарубежье? Смогут ли, по вашему мнению, абхазские элиты договориться сами, без явного участия «большого брата»?
Абхазия, наверное, и раньше не была абсолютным приоритетом федерального центра, за исключением тех нескольких случаев, когда происходили критические обострения отношений Абхазии или России с Грузией. Все-таки важнейшими внешнеполитическими задачами России были отношения с США, Евросоюзом, Китаем, а вопросы, связанные с Абхазией, решались по мере их поступления.
Что касается последней серии абхазской политической турбулентности, то она родилась не в прошлом году — ее корни уходят еще в конфликт Владислава Ардзинба и Александра Анкваба в девяностых годах, в раскол абхазского общества во время выборов 2004 года. В девяностые годы республика держалась на харизме ее первого президента Ардзинба — человека, которого даже его оппоненты в Грузии признают масштабной личностью. Его преемник Сергей Багапш не имел столь мощной харизмы, но он мог мастерски модерировать различные конфликты. После этих двух совершенно уникальных лидеров Абхазии не так повезло с руководителями — и экс-президенту Анквабу, и действующему президенту Раулю Хаджимба не хватает искусства компромисса, а повторять харизматический тип управления в нынешних условиях невозможно, да и не нужно — критическая угроза абхазской государственности миновала.
Если анализировать последний политический кризис, то я бы обратил внимание, что лозунги Хаджимба 2014 года, когда был свергнут Анкваб, и лозунги нынешней оппозиции, которая пытается свергнуть Хаджимба, имеют потрясающее сходство — паспортизация грузин в Гальском районе, российская помощь, которая якобы неэффективна и плохо доходит до Абхазии, и так далее. Круг вопросов остается тем же. Вряд ли в этот стоит напрямую вмешиваться России. Конкуренция абхазских политиков не связана с геополитическим выбором страны — и власть, и оппозиция за Россию, и те, и другие ищут в Москве арбитра.
Другое дело, что качество этого арбитража надо повысить, более явно поддержав Хаджимба, но это не должно стать для него индульгенцией на тотальную самостоятельность в обращении с оппонентами. Совершенно ни к чему закатывать оппозицию в асфальт — среди ее представителей есть вполне вменяемые люди. Тема привлечения ряда оппозиционеров к работе во власти стояла еще в канун июльского референдума о доверии президенту, были соответствующие заявления со стороны Хаджимба — почему же они не были выполнены? Если бы эти уступки были сделаны весной-летом 2016 года, они выглядели бы как некий жест доброй воли властей — сейчас же они воспринимаются как вынужденное решение под давлением оппозиции. Поэтому не думаю, что турбулентность в Абхазии прекратится быстро, тем более что впереди парламентские выборы. Задача Москвы здесь — не повторять ошибок 2004 года, не скатываться в безоговорочную поддержку одной из сторон, своевременно балансировать конфликты.
Если обратиться к странам Закавказья, то общим знаменателем 2016 года для них стало, наверное, влияние экономического кризиса в России. Какие это открывает возможности для нашей страны?
В каждой из трех стран Закавказья присутствует и внутренний кризис — в Азербайджане, например, из-за падения мировых цен на нефть дважды пришлось девальвировать национальную валюту. Наш кризис в большей степени сказался на Армении, которая входит в Евразийский экономический союз и существенно зависит от переводов своих граждан, работающих в России.
В то же время для всех стран Закавказья очень важным фактором стал Ближний Восток — три-пять лет назад его дыхание ощущалось гораздо меньше. Говорят, например, что Альянс патриотов в парламенте Грузии — это пророссийская партия. Это не так: на самом деле это в первую очередь партия антиисламская и антитурецкая, а по тем же проблемам Абхазии и Южной Осетии она абсолютно разделяет базовый консенсус в грузинском обществе. Хотя идея более широкого партнерства с Россией в Грузии действительно широко обсуждается, причем в различных форматах — университеты, круглые столы, экспертные форумы, закрытые обмены мнениями.
Азербайджан и Армения — два давних врага — тоже ощущают приближение ближневосточных проблем. Несмотря на то, что в этом году состоялась самая крупная за последние 22 года эскалация Карабахского конфликта, обе эти страны рассматривают Россию как важного модератора. При этом Запад прекрасно понимает, что он не имеет здесь достаточного объема влияния на Ильхама Алиева и Сержа Саргсяна в сравнении с Путиным, причем это влияние очень широкое — от личного до официального межгосударственного.
Вообще, я бы сказал, что Запад интерес к Кавказу подрастерял. Для этого есть много причин — например, есть Украина, вышедшая на первый план в постсоветском пространстве, есть Сирия, где Россию рассматривают как нового претендента на роль международного полицейского, помимо США, что вызывает опасения. Но, с другой стороны, влияние Ближнего Востока на Кавказ, повторю, увеличивается — от радикалов и беженцев до культурных и инвестиционных проектов Турции и Ирана. Это большой, так сказать, коктейль проблем.
Может ли Россия на этом фоне усилить свое влияние в Закавказье в формате евразийской интеграции? Об этом много сейчас говорится, но есть ли здесь какие-то реальные варианты для углубленного взаимодействия?
Не думаю, что этот формат станет доминирующим. На мой взгляд, сам евразийский проект — это попытка России избавиться от наследия СНГ, утратившего свой изначальный потенциал, создать нечто прагматичное, где доминировать будет не просто ностальгия по прошлому. Но даже если представить, что наши дипломаты предпримут какие-то суперусилия по продвижению евразийского формата в Закавказье, то что будет дальше? Первое же совместное собрание с Арменией и Азербайджаном превратит евразийскую интеграцию в один сплошной Карабах. То же самое будет, если мы пригласим в этот формат Грузию, рассчитывая, что не встанут вопросы об Абхазии и Южной Осетии.
Скорее всего, Москва еще с конца прошлого десятилетия осознает, что абсолютизировать интеграционные проекты не стоит — там, где лучше удается двусторонний формат, надо задействовать его. Да, перед Россией открываются новые возможности в ситуации, когда интерес Запада к Кавказу снижается, но это еще ничего не означает автоматически. Расчет на то, куда они денутся с подводной лодки, представляется непродуктивным, потому что критические оценки в отношении России есть во всех трех странах Закавказья — даже в Армении, где весной возникло определенное недовольство тем, что Москва однозначно не заняла ее сторону в Карабахе. Азербайджан недоволен военным сотрудничеством России с Арменией, а про Грузию и так все понятно, развернутых комментариев не требуется. Хотя есть и другая сторона: Запад не готов комплексно разрешать карабахский конфликт, Армению не примут в НАТО, пока там есть Турция, да и вступление в НАТО Грузии для Запада далеко не первоочередная задача.
Какое влияние на отношения с Закавказьем и в целом на Большой Кавказ окажут предстоящие президентские выборы в России?
Не то чтобы этот сюжет был для Кавказа самым главным, но это некий символический рубеж. Если все пройдет с минимальными издержками, то на Кавказе укрепится представление, что Россия сильна. Если же выборы будут сопровождаться какими-то эксцессами, то возможны и другие варианты, но не думаю, что нас ждут какие-то большие потрясения или сюрпризы — по крайней мере, пока.
Беседовал Николай Проценко