13 июня 2016 года министерство обороны Германии опубликовало за несколько месяцев до этого анносированную «Белую книгу-2016 германской политики безопасности и будущего бундесвера». В этот день германское правительство одобрило этот базовый документ германской стратегии внешней политики в ключевой для нее области — безопасности. Политика безопасности Германии существенно пересмотрена. По сравнению с прежней стратегией, определенной в 2006 году, спустя десять лет Германия заявила о готовности стать ключевым игроком в обеспечении не просто европейской, а глобальной безопасности, а также стать одним из лидеров на мировой арене. Как заявлено в «Белой книге», экономический и политический вес Германии означает, что эта страна обязана взять на себя ответственность за безопасность Европы, правда, с существенной оговоркой — «в сотрудничестве с европейскими и трансатлантическими партнерами». Ключевой тезис новой «Белой книги» — безопасность Германии основана на сильном и решительном Североатлантическом альянсе и едином Европейском союзе. Германия выступает за надежность и верность своим союзникам. Можно констатировать, что Германия из-за своего экономического, политического и военного значения связана с проблемами глобального миропорядка. Более того, теперь она взяла на себя ответственность за активное участие в формировании мирового порядка. Раньше Германия рассматривала себя в качестве ключевого игрока в Европе. Теперь она заявила о своем лидерстве на европейском континенте.
Однако в «Белой книге» признается, что на глобальном уровне Германия является всего лишь среднего размера страной, как в географическом, так и демографическом плане. Далее в «Белой книге» утверждается, что маловероятно, что Германия в будущем сохранит свои позиции в качестве четвертого по величине экономики игрока в мире. Уже в ближайшие годы экономика развивающихся стран в Азии и Латинской Америке, вероятно, обгонит немецкую по величине валового внутреннего продукта. Вывод не произносится, но подразумевается: для сохранения лидерских позиций Германии нужен потенциал ЕС. Лидерские позиции Германии в мире будут аналогичными лидерству Евросоюза. Германия имеет сильную экономику, которая извлекает выгоду из стабильного общества, высококачественной инфраструктуры и высококвалифицированной рабочей силы, которая пополняется за счет иммиграции. Политически Германия должна рассчитывать на сильную сеть двусторонних европейских, трансатлантических и многосторонних связей и организационных структур. Процветание и экономика Германии в значительной степени зависят от соответствующих условий — как в Европе, так и на глобальном уровне. Интересы политики безопасности Германии решительно определяются ее географическим положением в центре Европы и членством в ЕС, экономической мощью и зависимостью от торговли.
Далее в «Белой книге» признается, что в последние годы ситуация в области безопасности для Германии стала еще более сложной, нестабильной и динамичной, а поэтому все более непредсказуемой. Связано это с многополярностью и диффузией силы. Здесь отметим, что существенной новацией стратегии безопасности Германии является признание ее авторами движения мира к многополярности. В «Белой книге» утверждается, что в политическом, экономическом и военном отношении международная система идет в направлении многополярного порядка. Глобальное распределение сил меняется. Сила смещается в рамках международного сообщества, а также между государствами и негосударственными субъектами. В «Белой книге» не сказано, что Германия в качестве лидера ЕС собирается стать одним из центров многополярного мира. Однако нет ни малейших оснований не заподозрить ее в наличии таких амбиций.
В «Белой книге» прогнозируется, что фрагментация на различные и потенциально конкурирующие региональные системы приведет к ослаблению общеобязательного характера основ и институтов нынешнего мирового порядка. Такое развитие событий будет иметь далеко идущие последствия для Германии как страны, которая зависит от свободного доступа к глобальным трафикам информации, маршрутам коммуникации, снабжения, транспорта и торговли. Весьма характерно, что авторы германской стратегии полагают, что многополярность должна быть соответствующим образом отражена в системе Организации Объединенных Наций. По-видимому, это намек на возможное постоянное членство Германии в Совете Безопасности ООН.
В многополярном мире Германия выбирает союз с США, поскольку и в нем Соединенные Штаты будут продолжать оказывать глубокое влияние на международную политику безопасности. Тут в «Белой книге» содержится интересная оговорка, что в интересах суверенитета Германии взаимозависимость всегда должны быть взаимной. Союз Германии и США должен быть ценен для обоих сторон. Опора на США находит оправдание в историческом опыте Германии. С 1945 года Германия имеет партнерские отношения с Соединенными Штатами, которые глубоко укоренились в немецком обществе и находят свое отражение в широком спектре интересов общей политики в области безопасности. Перевооружение Германии в 1950-е годы было тесно связано с ее политической и военной интеграцией в НАТО. Поэтому особенно тесное партнерство в области безопасности Германия имеет с Соединенными Штатами в организационных рамках НАТО.
В «Белой книге» постулируется, что безопасность Германии неразрывно связана с ее союзниками по НАТО и ЕС. Трансатлантический альянс (понятие более широкое, чем НАТО) имеет жизненно важное значение для безопасности Европы. Только вместе с Соединенными Штатами Европа может эффективно защитить себя от угроз ХХI века и гарантировать надежную форму сдерживания. Североатлантический альянс (НАТО) является незаменимым гарантом немецкой, европейской и трансатлантической безопасности. Он соединяет Северную Америку и Европу в политическом плане, а также в военной организации. Альянс НАТО основан на принципе коллективной обороны.
НАТО, а в его рамках и Германия, будут продолжать полагаться в первую очередь на сдерживание, чтобы противостоять внешним угрозам. Для этого Альянс координировано поддерживает и разрабатывает стратегический спектр ядерных и обычных возможностей, в том числе ПРО. Германия продолжает оставаться неотъемлемой частью ядерной политики в планировании НАТО.
В течение почти сорока лет во время холодной войны Германия рассчитывала на солидарность и готовность своих союзников защитить ее. Поэтому теперь она признает свою обязанность и ответственность за вклад в коллективную оборону на основе солидарности. Альянс солидарности является основополагающим принципом немецкого управления. Укрепление сплоченности НАТО и ЕС и способности их действовать имеют первостепенное значение для Германии.
Далее в «Белой книге» рассматривается соотношение политики безопасности НАТО и ЕС. Принимая во внимание, что НАТО несет основную ответственность за обеспечение безопасности в Европе и так как большинство ее членов также являются членами Европейского союза, отношения НАТО с ЕС имеют особое значение. Здесь европейские государства-члены призваны взять на себя большую ответственность. Немецкое правительство стремится к повышению актуальности и значимости европейского потенциала в рамках НАТО.
В «Белой книге» утверждается, что немецкая идентичность неразрывно связана с европейской идентичностью. Между тем, признается, что сейчас ЕС сталкивается с целым рядом проблем. Европейский проект находится под давлением. ЕС и его государства-члены сталкиваются с особым вызовом за счет последствий экономического и финансового кризиса, кризиса беженцев, а также неустойчивости на внешних границах. Ситуация еще больше обостряется, так как ряд государств-членов уделяют повышенное внимание своим собственным национальным интересам. Поэтому ЕС придется приложить значительные усилия, чтобы остаться в лидерах экономически и технологически, остаться образцом для подражания для других обществ по всему миру.
В «Белой книге» указывается, что в последние годы Соединенные Штаты все чаще призывают своих партнеров, в том числе в Европе, взять на себя больше ответственности. Эта тенденция, вероятно, продолжится ввиду экономических и политических событий в Соединенных Штатах. Ее европейским партнерам, скорее всего, следует принять больше обязательств для достижения общих целей и выполнения стратегии политики безопасности. Трансатлантическое партнерство в области безопасности будет расти дальше и становиться более продуктивным. Чем больше европейцы готовы взять на себя большую долю общего бремени, тем больше американские партнеры участвуют в совместном принятии решений. Конкретно в отношение Германии подобную хитрую формулировку из «Белой книги» следует понимать так: повышение участия Германии в общей политике безопасности повышает ее уровень партнерских отношений с США. Общая тенденция непрямо определена, как равенство союзников.
В связи с этим общим стратегическим направлением в Германии приоритет отдается постепенной интеграции европейских вооруженных сил с оговоркой — укрепления европейской опоры НАТО и согласованного взаимодействия НАТО и ЕС. Конкретный механизм — это общая политика безопасности и обороны (CSDP), которая предполагает формирование общей оборонной политики Евросоюза. Германия стремится к достижению долгосрочной цели — создания единой системы безопасности и обороны Европейского союза. Поэтому одной из задач бундесвера, определенной в «Белой книге», является укрепление европейской интеграции, трансатлантического партнерства и многонационального сотрудничества. Многонациональность и интеграция есть и будут оставаться ключевыми элементами бундесвера.
В «Белой книге» утверждается, что Европейский союз является неотъемлемой частью политической идентичности Германии. В национальных интересах Германии — углубление европейской интеграции. В фундаментальных интересах Германии — политика расширения ЕС. В «Белой книге» указывается, что процесс расширения сам по себе повышает безопасность Германии и ЕС. Европейская политика соседства с ее партнерством, ассоциацией, свободной торговлей и соглашением об упрощении визового режима остаются важными инструментами для борьбы с нестабильностью и кризисами в окрестностях ЕС. Политика соседства должна постоянно развиваться. Германия собирается разработать предложения по поддержке «восточных партнеров» — т. е. граничащих с Россией постсоветских государств, в создании неназванных «возможностей» и повышения оперативной совместимости с НАТО.
Как в «Белой книге» определен конфликт с Россией? Утверждается, что правила на основе евроатлантического порядка мира и стабильности поставлены Россией под сомнение. С момента окончания холодной войны европейские страны вместе с Соединенными Штатами Америки создали «уникальный мирный порядок на европейском континенте». Этот порядок основан на идее, что европейская безопасность неделима. Россия открыто поставила европейский мирный порядок под вопрос своей готовностью применить силу для продвижения своих собственных интересов и перекройки границ в одностороннем порядке, гарантированных международным правом, как это было сделано в Крыму и на востоке Украины. Это имеет далеко идущие последствия для безопасности в Европе и, таким образом, для безопасности Германии.
В «Белой книге» указывается на более фундаментальный источник конфликта: Россия отвергает тесные партнерские отношения с Западом и делает акцент на стратегическом соперничестве. На международном уровне Россия представляет себя в качестве независимого центра силы с глобальными амбициями. Это находит свое отражение, например, за счет увеличения военной деятельности России вдоль ее границ с Европейским союзом и Североатлантическим альянсом (НАТО). В ходе модернизации своих вооруженных сил, Россия, как представляется авторам «Белой книги», готова испытать пределы существующих международных соглашений. Использовав гибридные инструменты, чтобы целенаправленно размывать границы между войной и миром, Россия создает неопределенность в отношении характера своих намерений. Это требует ответов не только от «пострадавших государств», но и со стороны ЕС и НАТО.
Главный вывод «Белой книги»: без фундаментального изменения в политике Россия будет представлять собой угрозу для безопасности континента в обозримом будущем. Таким образом, в Германии смотрят гораздо шире на преодоление конфликта с Россией, чем на простое урегулирование кризиса на Украине. Конкретно Германии нужны «фундаментальные изменения» в политике России.
Авторы «Белой книги» полагают, что Россия требует двойного подхода: надежного сдерживания, а также готовности к диалогу, поскольку Европа и Россия остаются связанными широким кругом общих интересов и отношений. Будучи крупнейшим соседом ЕС и постоянным членом Совета Безопасности ООН, Россия имеет специальную региональную и глобальную ответственность, когда дело доходит до решения общих проблем и управления международными кризисами. Устойчивая безопасность и процветание в Европе и для Европы не может быть обеспечено без тесного сотрудничества с Россией. В течение долгого времени Германия работает в направлении создания особых отношений сотрудничества с Российской Федерацией. Общая безопасность ЕС и НАТО особенно важна в отношении тех государств, которые традиционно имели сложные отношения с НАТО.
Германия стремится помочь сформировать и уточнить, основанный на правилах международный порядок. Этот международный порядок основан на нормах и ценностях. Эффективные санкции налагаются Германией и ее союзниками в случае нарушения этих правил и норм. В связи с этим, признается в «Белой книге», ряд инструментов для введения экономических и личных санкций должен быть уточнен и сделан более целенаправленным. Кроме того, Германия выступает за укрепление международного уголовного преследования и юрисдикции — очевидный намек в адрес российского руководства.
В отношении решения российской проблемы интерес представляет раздел «Управление конфликтами» из «Белой книги». В нем, в частности, формулируется такое понятие, как «нестабильное государство со слабым управлением». Оно характеризуется слабой легитимностью, плохим управлением, слабыми структурами, недостаточным предоставлением основных товаров и услуг, неравным доступом к социальному процветанию, коррупцией и в то же время слабой экономикой.
Ситуация «нестабильного государства» может привести к ухудшению международной торговли и глобальных поставок энергии и ресурсов. Таким образом, это риск для безопасности Германии, которая полностью интегрирована в международные торговые и инвестиционные потоки. Германия особенно зависит от безопасных маршрутов поставок, стабильных рынков, а также функционирования информационно-коммуникационных систем. Любое препятствие доступу к глобальным общественным благам на земле, в воздухе, на море, в кибер- и информационной сфере, так и в реальном пространстве предполагает значительные риски для Германии.
Германия, ее союзники и партнеры должны гибко использовать внешнюю политику и политику безопасности с целью предотвращения и устранения сбоев и блокад. Безопасность Германии прямо и косвенно зависит от критических событий в Европе, ее окрестностях и за ее пределами. Слабые или недееспособные государства представляют многочисленные проблемы для Германии и ЕС. Поэтому восстановление или создание законных и жизнеспособных государственных структур имеет большое значение. В «Белой книге» утверждается, что в будущем продолжат существовать ситуации, в которых необходимо мощное военное вмешательство в соответствии с нормами международного права, чтобы позволить дипломатии двигаться в направлении приемлемых политических решений. Таким образом, «Белая книга» завуалированно признает принцип внешней военной интервенции для Германии.
Подведем итог. Германия признает принцип многополярного мира. Ее руководство полагает, что для создания своего центра силы одного потенциала Германии недостаточно. Поэтому Германия выступает за консолидацию под немецким лидерством Европейского союза. Германия выступает за дальнейшую интеграцию ЕС и формирование общей внешней политики и политики безопасности, в том числе, единых европейских вооруженных сил. Однако характерной особенностью процесса повышения политической субъектности Германии и ведомой ею Европы стало то, что официально он обращен не против США, а против России. Очевидно, Германия и далее (это ее стратегия) намерена повышать свою политическую субъектность с опорой на Европу, воспользовавшись тем обстоятельством, что американцам нужна поддержка европейцев в сдерживании России. Сдерживание России сформулировано в качестве компонента государственной внешнеполитической стратегии Германии. Россия, таким образом, это стратегический противник для Германии. Под конечной целью сдерживания подразумевается, разумеется, победа. Кстати, в этом и других аспектах содержательно германская «Белая книга 2016» полностью соответствует положениям документов прошедшего в Варшаве саммита НАТО. Поэтому продолжающиеся в России в прозападной экспертной среде разговоры об «едином пространстве» с Европой выглядят достаточно наивно в свете содержания опубликованной «Белой книги».
Очевидно, что к отношениям с Россией Германия будет применять принцип «сближения», но только на условиях евроатлантического сообщества. В этом плане мнение Москвы не важно для германского руководства. Единственно, что могло бы удовлетворить российские запросы, это утверждение в «Белой книге», что Германия привержена цели создания системы безопасности, которая включает в себя все страны европейского континента. Но и в данном случае, очевидно, что общая система безопасности должна строиться на принципах утвердившегося после окончания холодной войны «евроатлантического международного порядка». В отношении России, очевидно, это означает признание ею необратимости ликвидации Советского Союза. В «Белой книге» определенно указано, что Россия посмела нарушить не какой-то, а именно «евроатлантический порядок» безопасности в Европе, сложившийся в период после холодной войны. Россия должна быть за это наказана и одного урегулирования на Украине явно недостаточно для Берлина. Похоже, что в отношении России избрана стратегия ее постепенного изматывания с вынесением в отношении ее вердикта «нестабильного государства со слабым управлением». Подобное обстоятельство дает основание для внешнего вмешательства и трансформации России в нужном для евроатлантического сообщества и Германии направлении. Похоже, что авторы «Белой книги» Германии здесь руководствовались известной формулой американского политолога Збигнева Бжезинского, что мировой порядок в ХХI веке будет строиться против России, за счет России и на обломках России.
Аналитическая редакция EADaily