Конституционная реформа в Армении: радикальные шаги на пустом месте

Протестные движения в Армении, на миг приковавшие внимание российских и мировых СМИ, затухли. Большой гражданский протест разбился на много «протестиков». Малочисленные участники этих протестных акций периодически то тут, то там проводят малозаметные демонстрации, выдвигая малозаметные требования. Таким образом, место вопроса № 1 в политической повестке Армении стало вакантным и быстро отошло к новой теме — проекту конституционных реформ.

Сама тема не новая: впервые эту идею озвучил президент Серж Саргсян, который еще в сентябре 2013 года своим указом создал специальную комиссию по конституционным реформам. Через пару месяцев была готова предварительная концепция реформ, а 10 апреля 2014 года ее представили на суд широкой общественности, после чего начался этап публичных и закрытых экспертных обсуждений документа, фактически длившийся больше года. Уже тогда проект предполагал переход к парламентской системе правления, но вопрос оставался открытым. Ведь изначально президент, инициировавший реформы, весьма скептически оценивал идею торжества парламентаризма в Армении. «Буду откровенен и скажу, что объективные предпосылки, заложенные в основу выраженной мной ранее позиции в пользу действующей системы управления, существенно не изменились. У меня пока имеются опасения, связанные с вашим профессиональным подходом по части изменения системы управления», — говорил он 13 марта 2015 года на встрече с членами Комиссии по конституционным реформам.

Тем не менее, 15 июля 2015 года на сайте Министерства юстиции Армении были опубликованы первые семь глав предлагаемой Конституции Армении. Переход к парламентаризму — несущая ось нового основного закона страны.

Фигура президента остается, но лишается значительной части ключевых полномочий. Его предлагают выбирать не общенациональным голосованием, а через коллегию выборщиков, которая будет состоять из депутатов парламента и представителей органов местного самоуправления по пропорции один к одному. Для выдвижения в президенты нужна поддержка одной пятой части выборщиков, после чего начинается первый тур: заветный пост достанется претенденту с поддержкой не менее 3/5 части выборщиков. Если ни один из кандидатов не заручается такой поддержкой, выборы повторяются (второй тур), но президентское кресло получает кандидат с поддержкой половины выборщиков. Если и этого недостаточно, президента определяют в третьем туре из двух наиболее популярных кандидатов простым большинством голосов.

Реальные полномочия президента сильно урезаются, пополняются церемониальными составляющими — утверждать назначения правительства, вручать награды, поздравлять других президентов и пр. На все про все ему отводится один срок в 7 лет.

Совсем иначе дела обстоят с правительством. Шестая глава проекта, точнее — ее первая статья, начинается с таких слов: «Правительство — высший орган исполнительной власти (п.1). Правительство на основе своей программы разрабатывает и проводит внутреннюю и внешнюю политику (п.2). Правительство осуществляет общий контроль над системой государственного управления (п.3)». Кроме того, в тексте проекта Конституции особо указано, что в компетенцию правительства входят любые вопросы, не подпадающие под компетенцию иных государственных или местных органов управления.

Остальная часть текста шестой главы выдержана вполне в духе первых строчек: правительству во главе с премьер-министром отдается монополия на проведение любой политики как внутри государства, так и за ее пределами. Именно премьер становится ключевой фигурой страны, получая в руки невиданный доселе в Армении концентрат из всевозможных рычагов управления и контроля.

Здесь мы подбираемся к самому спорному пункту проекта новой Конституции — процедуре назначения премьер-министра страны. Авторы этого документа предлагают делать это по принципу т.н. вторичного голосования: сначала через общенациональные выборы формируется парламент, который назначает премьера. Но парламентские выборы тоже предлагается «реформировать»: вместо ныне действующей смешанной системы выборов новая Конституция предусматривает отказ от мажоритарного компонента и полный переход к пропорциональной системе. Иными словами, самовыдвиженцев не будет, выборы хотят проводить только по пропорциональным спискам партий. Более того, в главе № 4 проекта прямым текстом говорится о том, что по итогам парламентских выборов один из участников — партия или блок — должны получить «устойчивое большинство» в Национальном собрании. «Если по итогам первого тура выборов в Национальное собрание не формируется устойчивое парламентское большинство, проводится второй тур, в котором принимают участие две партии или два партийных блока, набравшие максимальное количество голосов», — п. 4. ст. № 89 четвертой главы проекта.

Вот это парламентское большинство и будет самовольно назначать премьер-министра Армении. Президент обязан подписать соответствующий указ в течение 3 дней.

Не считая эти и ряд других весьма спорных положений, которые вызвали острую реакцию армянской общественности, выраженную в СМИ и социальных сетях, текст проекта Конституции пестрит, скажем так, несуразностями. Например, в проекте говорится о том, что «парламент состоит как минимум из 101 депутата». Эта фраза стала поводом для издевательств над авторами концепции. В целом текст выглядит серым и сырым.

Если переходить к стадии оценок, в целом можно сказать, что проект Конституции, на которую потратили почти 3 года, политический капитал, бюджетные средства, человеческие ресурсы, тысячи страниц бумажного/электронного текста и много чего еще, получился просто провальным. Положительно его оценивают исключительно представители правящей Республиканской партии Армении. При этом сам текст проекта никто из РПА не комментирует, предпочитая отделываться общими фразами наподобие «для нас реформа — не догма», «все это делается ради укрепления демократии в Армении» и т. д.

Это не так. Если уж говорим о демократии, то любая демократическая система — это механизм, состоящий из сдержек и противовесов. Принцип разделения властей призван воплотить в жизнь именно эту идею. Но новый проект Конституции предполагает фактическое сращивание законодательной власти в лице парламента с властью исполнительной — правительством. Премьер напрямую назначается правящей силой без возможности повлиять на это решение со стороны остальных участников политического процесса. Правление премьера не ограничено никакими сроками — теоретически допускается пожизненное премьерство. Кроме того, сама фигура премьера оказывается полностью подконтрольна тому самому парламентскому большинству — законодательной власти. Роль оппозиции при таком раскладе сводится к двум простым словам: беспомощность и бесполезность.

Большие вопросы к пропорциональной системе выборов. Избиратель не знает, за какого конкретного депутата он голосует: ему представляют партийный список, который по итогам выборов за счет самоустранившихся кандидатов может принять абсолютно любой вид, как это часто и происходит. Прошедший в парламент депутат, опять же, остается «на счету» партии и в определенной степени подконтролен ей, что не исключает «внезапных» самоотводов по указке партийного руководства.

Выборы независимых депутатов в парламент Конституция не предусматривает. Это является принципиальным ограничением прав граждан Армении на участие в парламентских выборах.

Наиболее опасным представляется упомянутое положение о том, что по итогам парламентских выборов должно быть сформировано «устойчивое большинство». Из этого следует, что если ни одна из партий (блоков), участвующих в выборах, не получит поддержку большинства населения в первом туре, то парламент в итоге будет двухпартийным. Это, во-первых, открывает простор для бесчисленного множества манипуляций прямо-таки бытового уровня, при помощи которых правящая партия может отсечь малые партии. Во-вторых, данный подход лимитирует возможность разных групп населения быть представленными в парламенте, то есть подрывает саму суть и сам смысл законодательного органа.

Допустим, в какой-то момент в Армении сформировались три крупные политические силы, условно правые, левые и центристы. Также допустим, что по итогам первого тура парламентских выборов правые получили 45%, центристы — 30%, левые — 25%. При таком (вполне вероятном для нормальной демократии) раскладе условные левые, отражающие взгляды четверти населения страны, окажутся в пролете и не попадут в парламент.

Особняком стоит вопрос участия «Европейской комиссии за демократию через право» в разработке проекта Конституции. Авторы текста прикрываются тем, что процесс его написания протекал при консультационном сотрудничестве с этим органом, более известным как «Венецианская комиссия». Неплохое прикрытие, если бы не одно «но»: мы не знаем, какие конкретные рекомендации давала «Венецианская комиссия» разработчикам новой Конституции, как и не знаем, в какой степени эти рекомендации были учтены. Обещанная прежде «публичность процесса» не проливает свет ни на этот, ни на многие другие вопросы. К слову, на официальном сайте «Венецианской комиссии» уже опубликована английская версия первых двух глав, а также части главы № 3. В английском и армянском текстах есть очевидные различия, изучение которых потребует немало времени.

На момент написания статьи опубликованы лишь первые 7 глав проекта, остальное дорабатывается. Тем не менее, уже вполне очевидно, что в нынешней редакции этот проект несет в себе потенциальные риски. Создается нечто вроде партийной системы американцев, но хуже — одна партия возводится в ранг долгосрочного гегемона и контролирует бессрочного премьера. Отметим, что, на наш субъективный взгляд, партийная система США — самое плохое, что есть в политическом устройстве Соединенных Штатов. Смысл перенимать эту закостенелую и порочную систему в Армении не вполне ясен.

Впрочем, как и не ясен смысл всей этой затеи в целом. Действующая сегодня Конституция Армении вполне справляется с возложенными на нее функциями. Точнее, справлялась бы, если ее соблюдать. Власти страны сами публично признают, что коррупция, кумовство и проблемы с верховенством права — основные вызовы, брошенные современной Армении. «Депутат не может заниматься предпринимательской деятельностью», — сказано в Конституции страны, статья 65-я, и до этой статьи никому нет дела. Как и до всех остальных.

Значит суть усилий инициаторов реформы в смене формы правления, которая априори не может решить проблемы с государственным устройством Армении. Особенно если на смену проверенной системе предлагается нечто вопиющее. Одно дело — вносить точечные правки, чтобы подкорректировать те или иные положения основного закона, которые дают «сбой»; это можно считать реформой и обсуждать. Совсем другое дело, когда гражданам Армении предлагаются радикальные изменения в системе государственного управления, но конечная цель этих телодвижений не объясняется. Ее приходится выискивать сторонним наблюдателям, таким как мы с вами.

Остается подождать, пока миру явят полный текст проекта новой Конституции, а там и видно будет, к чему все идет. Но ясно одно: если логика составления этой Конституции будет такой же, добра от нее точно не жди.

Эмиль Бабаян